Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. aprila 2025. godine,  d o n i o  je

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 12. stav 1. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 15/14, 8/15, 10/16, 4/17, 8/17, 2/18, 9/19, 19/20, 29/21 i 9/22).

O b r a z l o ž e nj e

Dejana Đurić iz Banje Luke dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 12. stav 1. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 15/14 i 10/16), koju je donijela Skupština Grada Banja Luka. U inicijativi se navodi da je članom 348. stav 4. Zakona o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15, 18/16 - Odluka Ustavnog suda RS, 107/19, 1/21 - Odluka Ustavnog suda RS i 119/21 - Odluka Ustavnog suda RS) uređeno pitanje neposredne zamjene nepokretnosti u svojini Republike Srpske i jedinice lokalne samouprave, tako da Skupština Grada Banja Luka nije bila nadležna da osporenom odlukom propisuje u kojim slučajevima se neposrednom pogodobom može izvršiti zamjena gradskog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u svojini Grada za drugo gradsko građevinsko zemljište. Davalac inicijative smatra da odredbe Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), koje su navedene u preambuli osporene odluke, ne mogu biti pravni osnov za propisivanje iz člana 12. stav 1. ovog opšteg akta, tako da je donosilac Odluke predmetnim normiranjem izašao iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja i narušio ustavno načelo zakonitosti. U vezi sa navedenim, u inicijativi se ukazuje na član 47. stav 1. tačka 7) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 35/99, 20/01 i 51/01) i ističe da prema ovoj zakonskoj odredbi skupština grada ne može donositi odluke o uslovima pod kojima se raspolaže gradskom imovinom. Slijedom navedenog, predlaže se da Sud utvrdi da osporena odredba predmetne odluke nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Skupština Grada Banja Luka navodi se da je inicijativa u cijelosti neosnovana i da osporenim propisivanjem donosilac odluke nije izašao iz zakonskih okvira. Prije svega, u odgovoru se ukazuje na član 102. stav 1. tač. 1, 3. i 4. Ustava, kojim su utvrđene nadležnosti opštine, odnosno grada, te na član 53. stav 1. Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 112/06, 37/07, 66/08, 110/08, 106/10, 121/10, 2/15 i 179/15), prema kojem se naknada za eksproprisane nepokretnosti određuje, po pravilu, davanjem druge odgovarajuće nepokretnosti koja odgovara vrijednosti nepokretnosti koja se ekspropriše u istoj opštini ili gradu. Nadalje, donosilac predmetne odluke se poziva na odredbe člana 39. stav 2. tač. 5) i 7) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), kojim su propisane nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, kao i na član 348. Zakona o stvarnim pravima, prema kojem je dopuštena neposredna zamjena nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave za nepokretnosti približno iste vrijednosti u svojini drugog lica. Mišljenja je da je, na osnovu navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, Skupština Grada Banja Luka bila ovlašćena da donese osporenu odluku i da ovim aktom detaljnije propiše u kojim slučajevima se može izvršiti zamjena gradskog građevinskog zemljišta radi izvođenja radova na infrastrukturnim objektima od značaja za grad Banju Luku. U prilog ovom stavu ukazuje na to da Grad Banja Luka svake kalendarske godine, nakon usvajanja budžeta, usvaja i program uređenja građevinskog zemljišta, kojim planira izgradnju javne infrastrukture i način rješavanja imovinsko-pravnih odnosa putem dodjele zamjenskih parcela ili isplate adekvatnog novčanog iznosa u postupcima eksproprijacije. Konačno, donosilac Odluke iznosi stav da detaljnije propisivanje uslova za neposrednu zamjenu građevinskog zemljišta u svojini Grada Banja Luka onemogućava zloupotrebu ovog instituta.

Odluku o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 15/14, 8/15, 10/16, 4/17, 8/17, 2/18, 9/19, 19/20, 29/21 i 9/22) donijela je Skupština Grada Banja Luka na osnovu člana 65. stav 3, člana 69. stav 1, člana 80. stav 1, člana 125. stav 2. i člana 134. stav 2. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) i člana 32. statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07 i 17/12). Ovom odlukom se određuje gradsko i ostalo građevinsko zemljište na teritoriji Grada Banja Luka, uređuju se uslovi i način raspolaganja gradskim građevinskim zemljištem i ostalim građevinskim zemljištem u svojini Grada, podjela gradskog građevinskog zemljišta po zonama, osnov i mjerila za obračun naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta i naknade za rentu, uslovi za izgradnju pomoćnih i postavljanje privremenih objekata i uređaja, način izdavanja lokacijskih uslova za sječu stabala, uređenje fasada, kao i druga pitanja od značaja za uređenje prostora i građenje objekata na teritoriji Grada.

Osporenim članom 12. stav 1. ove odluke propisano je da se neposrednom pogodbom može dati gradsko građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište u svojini Grada u zamjenu za drugo gradsko građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište, približne tržišne vrijednosti, u slučajevima:

a) u postupku određivanja naknade za eksproprisano zemljište;

b) kada je planskim aktom na tom zemljištu predviđena izgradnja objekata  komunalne infrastrukture, ili objekata za čiju izgradnju se može izvršiti njegova  eksproprijacija, u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji, ako je programom koji je usvojila Skupština Grada ili posebnom odlukom Skupštine Grada planirana njihova izgradnja ili rješavanje imovinsko-pravnih odnosa radi njihove izgradnje;

v) rješavanja imovinsko-pravnih odnosa na zemljištu na kojem je Grad izgradio objekte komunalne infrastrukture uz saglasnost vlasnika i ušao u posjed nekretnina, po programima i odlukama koje je usvojila Skupština Grada;

g) rješavanja imovinsko-pravnih odnosa na zemljištu na kojem je sredstvima vlasnika zemljišta izgrađen vodni objekat, u smislu odredaba Zakona o vodama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 50/60, 92/09 i 121/12), u cilju regulacije lokalnih potoka i kanala na teritoriji grada Banja Luka, za koju izgradnju je JU „Vode Srpske“ izdala vodne smjernice na osnovu urbanističko-tehničkih uslova, a ukoliko Grad može biti vlasnik zemljišta (izmještenog korita potoka ili kanala) u skladu sa važećim zakonskim odredbama;

d) kada je trogodišnjim razvojnim planom na tom zemljištu planirana izgradnja  javnog objekta od značaja za obavljanje funkcija Grada;

đ) realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za Grad pod uslovima propisanim pravilnikom iz člana 10. stav 7. ove odluke.

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 12. stav 1. predmetne odluke, Sud je imao u vidu da je tač. 3. i 8. člana 102. Ustava Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, uskladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog  građevinskog zemljišta,  kao i  da obavlja  i druge  poslove  utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine.

Pored toga, Sud je uzeo u obzir relevantne odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke, a kojim je propisano: da opština ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou vlasti, te da ostvaruje svoje nadležnosti u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom (član 11. st. 2. i 3), da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju uređenje i obezbjeđenje korišćenja građevinskog zemljišta i poslovnog prostora, kao i upravljanje i raspolaganje imovinom opštine (član 12. tačka a) al. 4. i 7), da u oblasti urbanističkog planiranja i građenja opština ima, pored ostalog, nadležnosti obezbjeđivanja korišćenja građevinskog zemljišta i davanja građevinskog zemljišta na korišćenje (član 13. alineja 4), da je skupština opštine organ odlučivanja i kreiranja politike opštine, koja ima nadležnost da donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje, te da donosi odluke o pribavljanju, upravljanju i raspolaganju imovinom opštine (član 30. al. 2. i 11).      

Na gotovo identičan način su nadležnosti jedinice lokalne samouprave uređene članom 17. st. 2. i 3, članom 18. tačka 1) podtač. 4. i 8, članom 19. tačka 4) i članom 39.  stav 1. i stav 2. tač. 2) i 13) važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21). 

Nadalje, Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19) propisano je: da se jedinica lokalne samouprave brine o uređenju gradskog građevinskog zemljišta u skladu sa zakonom (član 67. stav 2) te da se gradsko građevinsko zemljište određuje odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o uređenju prostora i građevinskom zemljištu (član 69. stav 1).

Prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe predmetne odluke Sud je uzeo u obzir i Zakon o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15, 18/16 - Odluka Ustavnog suda RS, 107/19, 1/21 - Odluka Ustavnog suda RS i 119/21 - Odluka Ustavnog suda RS), kojim su uređeni sticanje, korišćenje, raspolaganje, zaštita i prestanak prava svojine, drugih stvarnih prava i državine. Uređujući pitanje raspolaganja nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, članom 348. stav 4) ovog zakona je propisano da je dopuštena neposredna zamjena nepokretnosti u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave za nepokretnosti približno iste vrijednosti u svojini drugog lica.    

Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, Sud je ocijenio da je Skupština Grada Banja Luka bila nadležna da donese osporenu odluku, kojom je određeno gradsko i ostalo građevinsko zemljište na teritoriji Grada Banja Luka, uređeni su uslovi i način raspolaganja gradskim građevinskim zemljištem i ostalim građevinskim zemljištem u svojini Grada, podjela gradskog građevinskog zemljišta  po zonama, osnov i mjerila za obračun naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta i naknade za rentu i druga pitanja od značaja za uređenje prostora i građenje objekata na teritoriji Grada. 

Ocjenjujući ustavnost i zakonitost člana 12. stav 1. Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu, Sud je utvrdio da osporeno propisivanje nije u suprotnosti sa odredbama Zakona o stvarnim pravima i Zakona o lokalnoj samoupravi, na koje se ukazuje u inicijativi. Davalac inicijative, naime, smatra da Skupština Grada Banja Luka nije imala ovlašćenje da propiše u kojim slučajevima Grad Banja Luka može neposrednom pogodbom dati gradsko građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište u svojini Grada u zamjenu za drugo gradsko građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište približno iste tržišne vrijednosti, jer je ovo pitanje već uređeno članom 348. stav 4. Zakona o stvarnim pravima. Sud je, prije svega, prilikom ocjene osporene odredbe predmetne odluke uzeo u obzir kako su uređene samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave članom 12. tačka a) al. 4. i 7) i članom 13. alineja 4. Zakona o lokalnoj samoupravi  („Službeni  glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja ove odluke, te da važeći Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), odredbama člana 18. tačka 1) podtač. 4. i 8. i člana 19. tačka 4) na gotovo identičan način uređuje ove nadležnosti jedinice lokalne samouprave, odnosno propisuje da jedinica lokalne samouprave uređuje i obezbjeđuje korišćenje građevinskog zemljišta i upravljanje i raspolaganje imovinom jedinice lokalne samouprave. Pored toga, u pogledu nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, oba ova zakona propisuju da skupština jedinice lokalne samouprave donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje i donosi odluke o pribavljanju, upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne   samouprave. U vezi sa navedenim, prilikom  ocjene osporene odredbe predmetne odluke, Sud je imao u vidu i član 348. stav 4. Zakona o stvarnim pravima. Naime, uređujući pitanje raspolaganja nepokretnostima u svojini jedinice lokalne samouprave, zakonodavac je ovom normom propisao izuzetak od pravila iz stava 1. ovog člana, prema kojem se   nepokretnostima u svojini jedinice lokalne samouprave može raspolagati samo na  osnovu  javnog konkursa  i  uz  naknadu  utvrđenu po tržišnoj  cijeni. Dakle, stavom 4. člana 348. ovog zakona je predviđena mogućnost neposredne zamjene nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave za nepokretnost u svojini drugog lica, pod uslovom da su te nepokretnosti približno iste vrijednosti. Time je, po mišljenju ovog suda, utvrđen opšti zakonodavni okvir u kojem se moraju kretati jedinice lokalne samouprave ukoliko koriste zakonsku mogućnost neposredne zamjene nepokretnosti koje su u njenoj svojini. Konkretne slučajeve u kojima se može pristupiti ovakvoj zamjeni nepokretnosti, po ocjeni Suda, Skupština Grada Banja Luka je, na osnovu citiranih ovlašćenja iz Zakona o lokalnoj samoupravi, mogla da definiše svojom odlukom, s tim da se prilikom ovog propisivanja mora voditi računa o relevantnim odredbama zakona i drugih propisa koji uređuju oblast eksproprijacije zemljišta, svojinskih odnosa na nepokretnostima i uređenja prostora i građenja. Slijedom navedenog, Sud je utvrdio da osporenim propisivanjem nije narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava.

Navode davaoca inicijative kojima se ukazuje na povredu odredbe člana 47. stav 1. tačka 7) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 35/99, 20/01 i 51/01) Sud nije razmatrao, jer je ovaj zakon prestao da važi prije donošenja osporene odluke.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe predmetne odluke odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.

                                                                                                           PREDSJEDNIK

                                                                                                         USTAVNOG SUDA

                                                                                                        Mr Džerard Selman

Broj: U-44/24

30. april 2025. godine