Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 31. januara 2024. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 125. stav 9. Zakona osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/22).
O b r a z l o ž e nj e
Miloš Paleksić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 125. stav 9. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/22). Iz sadržine inicijative proizlazi da je osporena zakonska odredba, kojom je propisano da radniku zaposlenom na određeno vrijeme i neverifikovanom nastavniku, radni odnos na određeno vrijeme ne može prerasti u radni odnos na neodređeno vrijeme, nesaglasna sa čl. 10, 39, 40. i 108. Ustava Republike Srpske, kao i opšteprihvaćenim standardima međunarodnog prava. Obrazlažući navedeno davalac inicijative citira osporenu zakonsku odredbu, kao i odredbe čl. 33. i 39. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18, 91/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 119/21) i s tim u vezi navodi da osporeno propisivanje radnike u osnovnom obrazovanju dovodi u nepovoljniji položaj u odnosu na sve ostale radnike u Republici Srpskoj na koje se primjenjuje Zakon o radu, te im ograničava pravo na rad i slobodu rada. Uz to, davalac inicijative ističe da su radnici u osnovnom vaspitanju i obrazovanju svake godine izloženi stresu zbog prolaska kroz javne konkurse, zbog čega smatra da je osporena odredba u suprotnosti i sa članom 40. Ustava, koji radniku garantuje zaštitu na radu. Iz navedenih razloga predlaže da Sud utvrdi nesaglasnost osporenog propisivanja sa Ustavom.
U odgovoru na inicijativu, koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske, osporavaju se navodi inicijative te ukazuje da je u inicijativi prisutno pogrešno i proizvoljno tumačenje osporene odredbe Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju, kao i da je njeno dovođenje u vezu sa konkretnim članovima Ustava neprecizno i nepotpuno. U odgovoru se naglašava da je Zakon o osnovnom vaspitanju i obrazovanju lex specialis, i da je njime obezbijeđen legislativni okvir za ostvarivanje prava u oblasti osnovnog obrazovanja i vaspitanja, koje je djelatnost od opšteg interesa, te da se kod prijema nastavnika u radni odnos primjenjuju odredbe ovog zakona kao lex specialis, dok se Zakon o radu primjenjuje samo na pitanja koja nisu regulisana predmetnim zakonom. Pored toga, u odgovoru se ukazuje na odredbe člana 125. st. 1, 6. i 8. Zakona, kojim je propisan prijem radnika na način da je poslodavac u obavezi da raspiše konkurs i s tim u vezi ističe da bi, ukoliko bi nastavnicima koji su zasnovali radni odnos na određeno vrijeme, radni odnos prerastao u radni odnos na neodređeno vrijeme prema odredbama Zakona o radu, došlo do kršenja odredbe člana 125. stav 1. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju, jer bi radnici zasnivali radni odnos na neodređeno vrijeme i to bez raspisivanja konkursa, dok je škola u obavezi da isti raspiše. Sa druge strane bi, kako se dalje navodi u odgovoru, došlo i do pojave da više radnika bude angažovano na neodređeno vrijeme na jednom radnom mjestu i kada nema potrebe za prijemom radnika na neodređeno vrijeme. Nadalje, u odgovoru se ističe da je zakonodavac ovlašćen da, rukovodeći se razlozima cjelishodnosti i zaštite opšteg interesa, ocijeni na koji način će urediti radne odnose u različitim društvenim oblastima, te da Ustavni sud, u smislu člana 115. Ustava, nije nadležan da cijeni cjelishodnost i opravdanost predviđenih zakonskih rješenja. Uz to, u odgovoru je navedeno da sa ustavnopravnog aspekta nije relevantna činjenica da predmetni zakon na drugačiji način reguliše pitanje zasnivanja i prestanka radnog odnosa u odnosu na Zakon o radu i da to ne može biti razlog za utvrđivanje njegove neustavnosti. U odgovoru su, takođe, osporeni navodi davaoca inicijative koji se odnose na nesaglasnost osporenog propisivanja sa odredbama člana 39. Ustava i u vezi s tim naglašeno je da zakonodavac ima legitimno pravo da prilikom uređivanja radnih odnosa propiše razloge za prestanak radnog odnosa, a da li će ovo pitanje za određenu kategoriju zaposlenih biti regulisano na drugačiji način, posebnim zakonom, u domenu je zakonodavne politike i nije u nadležnosti Ustavnog suda. Zaključno, u odgovoru su osporeni i navodi iz inicijative o povredi člana 40. Ustava i u vezi s tim ukazano je na član 126. stav 1. Zakona, te predloženo da Sud inicijativu ne prihvati.
Osporenom odredbom člana 125. stav 9. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/22) propisano je da radniku zaposlenom na određeno vrijeme i neverifikovanom nastavniku radni odnos na određeno vrijeme ne može prerasti u radni odnos na neodređeno vrijeme.
Prilikom razmatranja osnovanosti navoda davaoca inicijative Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske na čiju povredu se poziva davalac inicijative i drugim relevantnim odredbama utvrđeno: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da svako ima pravo na rad i slobodu rada, te da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39. st. 1. i 4), da zaposleni imaju pravo na ograničeno radno vrijeme, dnevni i sedmični odmor, te plaćeni godišnji odmor i odsustva, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, kao i zaštitu na radu, u skladu sa zakonom (član 40. st. 1. i 2), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom i da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, radne odnose, kao i obrazovanje (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Pored navedenih odredaba Ustava, u postupku razmatranja osnovanosti navoda davaoca inicijative Sud je imao u vidu da se Zakonom o osnovnom vaspitanju i obrazovanju uređuje djelatnost osnovnog vaspitanja i obrazovanja kao dio jedinstvenog vaspitno-obrazovnog sistema Republike Srpske, osnivanje i prestanak rada ustanova osnovnog vaspitanja i obrazovanja (u daljem tekstu: škola), formiranje i rad savjetodavnog tijela u oblasti vaspitanja i obrazovanja, prava, obaveze, dužnosti i odgovornosti učenika, roditelja i zaposlenih u školi, nastavni planovi i programi, umjetničko vaspitanje i obrazovanje, upravljanje i rukovođenje školom, obezbjeđivanje sredstava, vrednovanje kvaliteta vaspitno-obrazovnog rada, priznavanje svjedočanstava, dokumentacija, evidencija i javne isprave, te nadzor nad radom škola (član 1), te da je ovim zakonom, između ostalog, i to članom 125. propisano da direktor raspisuje javni konkurs za upražnjeno radno mjesto nastavnika, stručnog saradnika, školskog bibliotekara, voditelja produženog boravka, sekretara i računovođe obavezno posredstvom Zavoda za zapošljavanje Republike Srpske, izuzev za radno mjesto vjeroučitelja (stav 1), da se konkurs za upražnjeno radno mjesto raspisuje na određeno ili neodređeno vrijeme (stav 2), da se konkurs za upražnjeno radno mjesto na neodređeno vrijeme raspisuje u slučaju kada postoji potreba za angažovanjem nastavnika na najmanje 50% norme u redovnoj nastavi za određeni nastavni predmet propisane pravilnikom iz člana 130. stav 4. ovog zakona, kao i za stručnog saradnika, školskog bibliotekara, sekretara i računovođu u slučaju kada postoji potreba za angažovanjem radnika najmanje 50% norme propisane pravilnikom iz člana 130. stav 4. ovog zakona (stav 6), da se konkurs za upražnjeno radno mjesto na neodređeno vrijeme za voditelja produženog boravka raspisuje u slučaju kada postoji potreba za angažovanjem radnika na puno radno vrijeme (stav 7), da se konkurs za prijem radnika na određeno vrijeme može raspisati i za manje od 1/4 norme u redovnoj nastavi za određeni nastavni predmet propisane pravilnikom iz člana 130. stav 4. ovog zakona (stav 8); članom 127. da ako se na konkurs ne prijavi nastavnik koji ispunjava uslove iz člana 114. stav 1. tačka 1) ovog zakona i ukoliko ne postoji mogućnost angažovanja nastavnika zaposlenog u školi ili na području aktiva direktora sa nepunom normom, direktor može, na određeno vrijeme, primiti lice bez potrebnih uslova koji se odnose na nivo i vrstu obrazovanja, odnosno neverifikovanog nastavnika, a najduže za jedno polugodište (stav 10), članom 128. da u slučajevima iznenadnog odsustva nastavnika, stručnog saradnika, voditelja u produženom boravku, školskog bibliotekara, sekretara i računovođe zbog bolesti i drugog opravdanog odsustva, kada obavljanje poslova ne trpi odgađanje, direktor škole može, bez raspisivanja javnog konkursa, zaključiti ugovor o radu na određeno vrijeme sa licem koje ima radno iskustvo i koje ispunjava uslove propisane ovim zakonom i podzakonskim propisima, a najduže do 60 dana (stav 1).
Uz to, Sud je imao u vidu da je odredbama Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18,91/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske i 119/21) kojim se uređuju radni odnosi, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i drugi odnosi po osnovu rada u Republici Srpskoj, ako posebnim zakonima nije drugačije određeno (član 1. stav 1), a koje su od značaja za potpunije sagledavanje osporenog zakonskog rješenja, propisano: članom 2. da se odredbe ovog zakona primjenjuju i na zaposlene u republičkim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama ako posebnim zakonom nije drugačije određeno (stav 2); članom 33. da se ugovor o radu po pravilu zaključuje na neodređeno vrijeme, a pod uslovima predviđenim članom 39. ovog zakona može se zaključiti i na određeno vrijeme (stav 1); članom 39. da u cilju zasnivanja radnog odnosa čije je trajanje unaprijed određeno objektivnim razlozima koji su opravdani rokom, izvršenjem tačno određenog posla ili nastupanjem unaprijed određenog događaja, poslodavac i radnik mogu zaključiti ugovor o radu na određeno vrijeme (stav 1), da se, ako je ugovor o radu na određeno vrijeme zaključen suprotno odredbama ovog zakona ili ako radnik ostane da radi kod poslodavca najmanje pet radnih dana po isteku vremena za koje je ugovor zaključen, smatra da je radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme (stav 5), da radni odnos zasnovan na određeno vrijeme prestaje istekom roka određenog ugovorom (stav 6); članom 175. da radni odnos prestaje istekom roka na koji je zasnovan (tačka 1).
Iz navedenih odredaba Ustava, po ocjeni Suda, proizlazi ovlašćenje zakonodavca da uredi djelatnost osnovnog vaspitanja i obrazovanja kao dio jedinstvenog vaspitno-obrazovnog sistema Republike Srpske, a u okviru toga i pitanja koja se odnose na nastavnike, stručne saradnike i ostale zaposlene u školi, što podrazumijeva i postupak prijema nastavnika, stručnog saradnika, školskog bibliotekara, voditelja produženog boravka, sekretara i računovođe na upražnjeno radno mjesto, kao i trajanje radnog odnosa za upražnjeno radno mjesto za koje je raspisan javni konkurs. Imajući u vidu da je zakonodavac ovlašćen da u okviru uređivanja i obezbjeđivanja radnih odnosa predvidi i trajanje radnog odnosa, a u okviru toga da utvrdi i slučajeve kada je ono unaprijed ograničeno, to osporena odredba člana 125. stav 9. Zakona nije, po ocjeni Suda, nesaglasna sa odredbama člana 39. Ustava, na koje ukazuje davalac inicijative. Navedeno propisivanje, u suštini, podrazumijeva prestanak radnog odnosa protekom vremena na koji je radni odnos zasnovan, što je saglasno principu iz člana 39. stav 4. Ustava. Da li će, pri tome, korišćenjem ovog ovlašćenja zakonodavac prestanak radnog odnosa urediti u okviru jednog ili više zakona, te da li će njegov prestanak za različite kategorije zaposlenih biti uređen na isti ili različit način, pitanje je zakonodavne politike, o čemu, prema članu 115. Ustava, ovaj sud nije nadležan da odlučuje. Razlika u načinu na koji osporena zakonska odredba i Zakon o radu uređuju predmet radnog odnosa zaključenog na određeno vrijeme ne predstavlja osnov za utvrđivanje neustavnosti ove odredbe. S tim u vezi Sud ukazuje i da ustavno pravo na rad ne sadrži garancije o neograničenom trajanju radnog odnosa, već da se zasnivanje i prestanak radnog odnosa ostvaruje na način i pod uslovima propisanim zakonom.
Osporeno propisivanje iz člana 125. stav 9. Zakona, po ocjeni Suda, nije u nesaglasnosti ni sa članom 10. Ustava, jer se odnosi na sve nastavnike, stručne saradnike i ostale zaposlene koji su u školi zasnovali radni odnos na određeno vrijeme, dakle na građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji propisanoj tom odredbom, kao i stoga što se njime ne stvara nejednakost među građanima s obzirom na njihova svojstva.
Saglasnost osporene odredbe zakona sa odredbom člana 40. stav 2. Ustava, u odnosu na koju je takođe tražena ocjena ustavnosti Sud nije cijenio, jer se navedenom ustavnom odredbom ne utvrđuju prava građana u vezi sa prestankom radnog odnosa, već pravo zaposlenog na zaštitu na radu, u skladu sa zakonom, te navedena odredba, po ocjeni Suda, nije od značaja za ocjenu ustavnosti.
Imajući u vidu izloženo, Sud je ocijenio da su neosnovani i navodi davaoca inicijative prema kojima je osporeno zakonsko propisivanje u suprotnosti sa članom 108. stav 1. Ustava.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-15/23
31. januar 2024. godine