Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 31. маја 2023. године, д о н и о  је

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 1. Одлуке о одређивању простора за одржавање јавних скупова („Службени гласник Града Бања Лука“ број 31/11).

О б р а з л о ж е њ е

Правни факултет Универзитета за пословни инжењеринг и менаџмент Бања Лука дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 1. Одлуке о одређивању простора за одржавање јавних скупова („Службени гласник Града Бања Лука“ број 31/11), коју је донијела Скупштина Града Бања Лука. Иако је у иницијативи наведена одлука оспорена у цјелини, из навода даваоца иницијативе и образложења о повреди Устава Републике Српске произлази да се, у суштини, оспорава одредба члана 1. овог акта, којом је дефинисан простор за одржавање јавних скупова на подручју града Бања Лука. У иницијативи се наводи да оспорено прописивање није у сагласности са чланом 30. и чланом 49. став 5. Устава, те чланом 11. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода, односно да се крши уставни принцип непосредне примјене Уставом зајемченог права на слободу мирног окупљања. Давалац иницијативе, наиме, истиче да је предметном нормом Одлуке ограничено право грађана на слободу мирног окупљања, јер је у знатном обиму сужен простор за одржавање јавних протеста и мирно окупљање, тако што су предвиђене само двије локације у граду за ове активности. У вези са наведени указује на то да се у пракси ова одредба тумачи рестриктивно, на начин да надлежни органи претежно заузимају став да се на површинама које нису наведене у овом акту јавна окупљања не могу одржавати. Надаље, у иницијативи се наводи да се, према члану 30. став 2. Устава, само законом може ограничити слобода окупљања, тако да је прописивање ограничавања слободе избора простора за јавно окупљање на територији града Бања Лука предметним подзаконским актом, нарушена ова уставна одредба. Из истих разлога је, по мишљењу даваоца иницијативе, дошло до повреде члана 11. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода, који гарантује слободу мирног окупљања и удруживања, те у том смислу подразумијева одређене обавезе државе како би се осигурало да грађани неометано реализују ово право.

У одговору на иницијативу који је доставила Скупштина Града Бања Лука наводи се да иницијатива није основана, јер је оспорена одлука у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о јавном окупљању („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08). Доносилац ове одлуке, наиме, износи став да овим актом није ограничено право грађана Бање Луке на мирно окупљање, већ је у складу са чланом 3. став 3. Закона о јавном окупљању дефинисан простор за одржавање јавних скупова на територији овог града. Такође указује на то да је оспореним чланом 1. Одлуке, између осталог, прописано да се у насељима гдје нема јавне површине јавни скупови одржавају на другим погодним површинама, што даје најширу могућност за одржавање јавних скупова на територији града Бања Лука у складу са Законом о јавном окупљању. Оспореним прописивањем, како се истиче, није забрањено одржавање јавних скупова на осталим површинама у граду, које нису дефинисане чланом 1. Одлуке. Слиједом наведеног, предлаже се да Суд не прихвати дату иницијативу.

Одлуку о одређивању простора за одржавање јавних скупова („Службени гласник Града Бања Лука“ број 31/11) донијела je Скупштина Града Бања Лука на основу члана 3. став 3. Закона о јавном окупљању („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08), члана 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и члана 32. Статута Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 25/05 и 30/07). Оспореним чланом 1. ове одлуке прописано је да се за одржавање јавних скупова на подручју града Бања Лука одређују простори Трга Крајине и парка „Младен Стојановић“, а у насељима гдје нема јавне површине - на другим погодним површинама, уз сагласност надлежног одјељења Административне службе Града и власника земљишта.

У поступку оцјењивања уставности оспорене одредбе предметне одлуке Суд је имао у виду члан 102. тачка 6. Устава Републике Српске којим је утврђено да општина, преко својих органа, у складу са законом извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, те обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине. Надаље, одредбама Устава у односу на које давалац иницијативе тражи оцјењивање оспорене норме предметне одлуке утврђено је: да грађани имају право на мирно окупљање и јавни протест, те да се слобода окупљања може законом ограничити само ради заштите безбједности људи и имовине (члан 30), да се одредбе чланова 13, 22, 23, 24, 25, 26, 28. и 30. Устава остварују у складу са одговарајућим одредбама чланова 8. до 11. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (члан 49. став 5).

Према члану 11. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, на који се такође указује у иницијативи, свако има право на слободу мирног окупљања и слободу удруживања с другима, укључујући ту право на образовање синдиката и приступање синдикатима ради заштите својих интереса (став 1). На уживање ових права неће се постављати никаква ограничења, осим оних која су прописана законом и неопходна у демократском друштву у интересу националне безбједности или јавне сигурности, ради спречавања нереда или криминала, ради заштите здравља или морала или заштите права и слобода других. Овим се чланом не спречава законито ограничавање уживања ових права припадницима оружаних снага, полиције или државне управе (став 2). 

Чланом 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05), који је означен као правни основ за доношење оспорене одлуке, а који је био на снази у вријеме њеног доношења, прописано је да скупштина општине, поред осталог, доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење. Идентичну одредбу садржи и члан 39. став 2. тачка 2. важећег Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21).

Одредбама Закона о јавном окупљању („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08) које су, по оцјени Суда, релевантне у конкретном случају прописано је: да се овим законом уређују јавна окупљања грађана ради јавног изражавања политичких, социјалних и других увјерења и интереса, начин организовања мирних окупљања и јавних протеста, јавне приредбе и други јавни скупови који су слободни и остварују се на начин прописан овим законом (члан 1), да се јавним окупљањем у смислу овог закона сматра свако организовано окупљање грађана које се одржава на за то примјереном простору (члан 2) да је простор примјерен за јавни скуп јавно мјесто које је приступачно и погодно за окупљање лица чији број и идентитет није унапријед одређен и на коме окупљање грађана не доводи до угрожавања права других лица, јавног морала, безбједности људи и имовине, здравља људи и ометања јавног саобраћаја (члан 3. став 1), да се актом града, односно општине, одређује простор из става 1. члана 3. (члан 3. став 3), да се само овим законом могу прописати ограничења права на јавно окупљање ради заштите Уставом утврђеног поретка, јавног морала и здравља људи, као и заштите слобода и права других људи (члан 5), да се, изузев простора одређеног актом града, односно општине из члана 3. став 3. овог закона, мирно окупљање не може одржавати у близини болница, на начин да омета приступ возилима хитне помоћи; у близини дјечјих вртића и основних школа док у њима бораве дјеца; у националним парковима и заштићеним парковима природе, осим мирних окупљања која имају за циљ популаризацију заштите природе и обиљежавање значајних историјских датума; у близини споменика културе, ако би то могло проузроковати уништење или оштећење заштићене вриједности; на магистралним, регионалним и локалним путевима на начин којим се угрожава безбједност саобраћаја; те у близини објеката који се посебно обезбјеђују на удаљености најмање 50 метара од њих (члан 12), да ће надлежни орган рјешењем забранити одржавање мирног окупљања ако је пријављено на просторима на којима се у складу са овим законом не може одржавати (члан 13. став 1. тачка в).

Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да прописивањем из оспореног члана 1. предметне одлуке нису нарушене уставне гаранције из члана 30. Устава Републике Српске, како се то наводи у иницијативи. Прије свега, Суд је утврдио да у погледу остваривања права на мирно окупљање Устав упућује на закон којим треба ближе да се уређује начин остваривања овог права у границама и у обиму који одређује Устав. Сходно томе, оспорена одлука је донесена на основу овлашћења из Закона о јавном окупљању, са циљем извршавања  релевантне одредбе члана 3. став 3. овог закона, којом је прописано да се актом града, односно општине, одређује простор који је примјерен за јавне скупове. Сагласно овом овлашћењу, оспореном нормом члана 1. Одлуке дефинисан је простор за одржавање јавних скупова на подручју града Бања Лука. Овакво прописивање, по оцјени Суда, не представља ограничење Уставом гарантованог права на мирно окупљање, како то сматра давалац иницијативе. Наиме, слобода мирног окупљања је чланом 30. Устава уређена на општи начин, те је предвиђено да се искључиво законом може ограничити слобода окупљања ради заштите темељних вриједности које Устав посебно штити – безбједност људи и имовине, у складу са уставним оквиром законодавне надлежности у области заштите људских права. У том смислу је чланом 3. став 2. и чланом 12. Закона о јавном окупљању прописано на којим просторима се јавни скуп и мирна окупљања не могу одржавати.

Дакле, дефинисањем одређених простора за одржавање јавних скупова на подручју града Бања Лука - Трг Крајине и парк „Младен Стојановић“, а у насељима гдје нема јавне површине - на другим погодним површинама, доносилац оспорене одлуке, по оцјени Суда, није ограничио право грађана на мирно окупљање и јавни протест, већ је поступио у складу са обавезом утврђеном чланом 3. став 3. Закона о јавном окупљању, односно одредио је конкретан простор који је примјерен за јавно окупљање на подручју града Бања Лука, водећи истовремено рачуна о ограничењима која су прописана Уставом и овим законом, те не доводећи при томе у питање гаранције зајамчене чланом 30. Устава. Суд сматра да су наводи иницијативе одраз погрешног тумачења ове уставне норме, те као посљедица тога и оспорене одредбе предметне одлуке.

Из истих разлога Суд је оцијенио да оспорено нормирање није супротно члану 11. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода, која штити слободу мирног окупљања и удруживања, те у реализацији ових права допушта ограничења прописана законом која су неопходна у интересу националне безбједности, спречавања нереда или криминала, заштите здравља и права и слобода других. 

Наводи иницијативе о рестриктивном тумачењу оспорене одредбе од стране надлежних органа приликом њене примјене у пракси нису од уставноправног значаја, имајући у виду да према члану 115. Устава Републике Српске овај суд није надлежан да оцјењује примјену општих правних аката.

Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности оспорене одредбе предметне одлуке одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и  судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић и академик проф. др Снежана Савић.