Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5, члана 42. став 1. и члана 60. став 1. тач. а) и б)  Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22.  фебруара 2023. године,  д о н и о   ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности радника, број: 01-5141/20 од 27. октобра 2020. године, који је донио Управни одбор Јавне установе “Службени гласник Републике Српске” није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 и 119/21).

О б р а з л о ж е њ е

Александар Јокић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 11. став 2, члана 48. став 4, члана 49. став 1. и члана 51. став 1. Правилника о дисциплинској и материјалној одговорности радника број: 01-5141/20 од 27. октобра 2020. године (у даљем тексту: Правилник), који је донио Управни одбор Јавне установе “Службени гласник Републике Српске”. Давалац иницијативе не наводи уставне одредбе у односу на које оспорава наведене одредбе Правилника, а као разлог оспоравања наводи њихову несагласност са одредбама Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 и 119/21) и Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18). Образлажући наведено давалац иницијативе указује, прије свега, на одредбе члана  9. став 2, члана 10. став 1, члана 179. став 1. тачка 1. и ст. 2. и 3, члана 184. став 1, те члана 200. Закона о раду, члана 1. Закона о кривичном поступку Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 53/12, 91/17, 66/18 и 15/21), те чл. 1. и 215. Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18) и с тим у вези износи разлоге незаконитости оспореног прописивања из којих, између осталог, произлази да теже повреде радних обавеза могу бити прописане само законом и колективним уговором, али не и Правилником, чије одредбе су оспорене, као и да вођење тока дисциплинског поступка и доказивање треба да се изводи према правилима Закона о општем управном поступку, а не према правилима Закона о кривичном поступку, те да рок за жалбу против првостепене дисциплинске одлуке не може бити прописан на начин који је супротан Закону о општем управном поступку. Поред наведеног, сматра и да су оспореним одредбама члана 11. став 2, члана 49. став 1. и члана 51. став 1. Правилника утврђена неповољнија права од права која су прописана Законом о раду. На основу изложеног предлаже да Суд утврди да су оспорене одредбе наведеног правилника неуставне и незаконите.

Управни одбор Јавне установе “Службени гласник Републике Српске” није доставио одговор на наводе из иницијативе.

У изјашњењу које је доставио в.д. директора ове јавне установе оспорени су наводи даваоца иницијативе као неосновани те је, прије свега, указано на чињенице којима се ова установа, као послодавац, руководила приликом доношења оспореног Правилника о дисциплинској и материјалној одговорности радника. Поред тога, у овом изјашњењу је наглашено да ова установа има потписан Колективни уговор са запосленима, те да им је овим уговором дат већи обим права од права која су прописана Законом о раду. У односу на оспорене одредбе Правилника в.д. директора је детаљно оспорио наводе даваоца иницијативе који се тичу њихове несагласности са Законом о раду и Законом о општем управном поступку те, између осталог, навео да Закон о раду оставља простор послодавцу да општим актом или уговором о  раду пропише и друге радне обавезе, односно радне дисциплине чије непоштовање може да произведе посљедицу у виду отказа уговора о раду од стране послодавца или неке блаже прописане мјере. Надаље, в.д. директора је навео да оспорено прописивање из којег произлази да се  дисциплински поступак води и докази у њему изводе  по правилима Закона  о кривичном поступку онемогућава, с једне стране, послодавца да поступа неадекватно, односно  да импровизује у том поступку а да, с друге стране, штити раднике будући да  тачно знају како се послодавац мора понашати током вођења дисциплинског поступка. Уз то, у изјашњењу су објашњени разлози због којих је прописан рок од осам дана за жалбу против првостепене дисциплинске одлуке, као и рок застарјелости вођења дисциплинског поступка од једне године од дана када је учињена повреда, и у вези с тим наглашено да се рокови прописани Законом о раду и Законом о општем управном поступку примјењују само у ситуацијама када послодавац нема општи акт о вођењу дисциплинског поступка, тј. када спроводи скраћени поступак.

Оспорени  Правилник о  дисциплинској и материјалној одговорности радника број: 01-5141/20 од 27. октобра 2020. године донио је Управни одбор Јавне установе “Службени гласник Републике Српске”, позивом на члан 22. став 1. тачка 4. Статута Јавне установе “Службени гласник Републике Српске”. Овим правилником уређује се покретање, вођење и застарјелост вођења дисциплинског поступка за утврђивање дисциплинске одговорности због повреде радне обавезе или радне дисциплине радника у Јавној установи “Службени гласник Републике Српске” (у даљем тексту: Установа), удаљавање радника са посла, као и друга питања од значаја за заштиту радне дисциплине и питање  материјалне одговорности радника (члан 1).

Одредбама овог правилника, које су оспорене иницијативом, прописано је: у члану 11 став 2 - да  су теже повреде радних обавеза: одбијање радника да извршава своје радне обавезе одређене уговором о раду (тачка 1), крађа, намјерно уништавање, оштећење или незаконито располагање средствима Установе, као и наношење штете трећим лицима, коју је Установа дужна надокнадити (тачка 2), злоупотреба положаја или прекорачење овлашћења са материјалним или другим штетним посљедицама по Установу (тачка 3), одавање информација које се сматрају пословном, службеном или другом тајном, како је то утврђено законским прописима или нормативним актима Установе (тачка 4), намјерно онемогућавање или ометање другог радника да извршава своје радне обавезе, чиме се ремети процес рада код послодавца (тачка 5), насилничко понашање према послодавцу, другим радницима и трећим лицима за вријеме рада (тачка 6), вршење насиља на основу пола, дискриминације, узнемиравање и сексуално узнемиравање других радника или мобинг (тачка 7), неоправдани изостанак с посла у трајању од три радна дана у календарској години (тачка 8), коришћење туђе електронске картице ради пријављивања доласка на посао, или одласка са посла радника који није био присутан на послу или давање електронске картице другом раднику да би пријавио долазак на посао или одлазак са посла (тачка 9), неодазивање позиву/налогу непосредног руководиоца или одбијање извршавања радних задатака у случају ванредних околности (тачка 10), одбијање рада у комисијама, стручним тимовима или радним групама Установе, односно одбијање извршења радног налога или задатка издатог од стране за то овлашћеног лица (тачка 11),  истовремено учињене различите најмање двије лакше повреде радне/уговорене обавезе (тачка 12), пропуштање предузимања законом и општим актима установе утврђених мјера заштите радника на раду, средстава рада и животне средине, због којих су настале или су могле настати посљедице по живот и здравље радника у Установи (тачка 13), неспровођење или неуредно спровођење Етичког кодекса Установе (тачка 14), прикривање сазнања о постојању сукоба интереса (тачка 15), давање нетачних података или подношење фалсификоване дипломе или свједочанства, који су били одлучујући за заснивање радног односа или током рада (тачка 16), непријављивање промјена или давање нетачне адресе пребивалишта/боравишта или других личних података потребних за евиденције које се воде у Установи (тачка 17), свако друго понашање радника којим се наноси озбиљна штета интересима Установе, као и понашање радника из ког се основано може закључити да даљњи рад радника у установи не би био могућ (тачка 18); у члану 48. став 4 - да се, ако није другачије прописано одредбама овог правилника, за сва питања која се односе на поднеске, позивање, разматрање списа и достављање сходно примјењују одредбе Закона о општем управном поступку, док се вођење тока дисциплинског поступка и доказивања изводи по правилима Закона о кривичном поступку; у  члану 49. став 1 - да против првостепене одлуке радник против кога се води дисциплински поступак или његов бранилац могу поднијети жалбу управном одбору Установе (у даљем тексту: другостепени орган) путем Кабинета директора у року од осам (8) дана од дана пријема првостепене одлуке; у члану 51. став 1 - да покретање дисциплинског поступка застаријева протеком 30 (тридесет) дана од дана сазнања за повреду и учиниоца, а најкасније у року од једне (1) године од дана када је повреда учињена.

Разматрајући основаност навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду да давалац иницијативе није навео одредбе Устава Републике Српске у односу на које оспорава уставност Правилника о дисциплинској и материјалној одговорности радника, број: 01-5141/20 од 27. октобра 2021. године. Међутим, полазећи од разлога оспоравања наведених у иницијативи Суд је оцијенио да се уставност одредаба наведеног акта оспорава са становишта члана 108. став 2. Устава, којим је утврђено да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

Поред тога, Суд је имао у  виду да је одредбама Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 и 119/21), у односу на које је тражена оцјена законитости оспорених одредаба наведеног акта, као и другим релевантним одредбама тог закона прописано:  члан 1.  да се овим законом уређују радни односи, права, обавезе и одговорности из радног односа и други односи по основу рада у Републици Српској, ако посебним законима није другачије одређено (став 1), да се права, обавезе и одговорности из радног односа уређују и колективним уговором, а правилником о раду и уговором о раду само када је то овим законом одређено (став 4); члан 3. да се колективним уговором закљученим између синдиката и послодавца у складу са законом уређују права, обавезе и одговорности из радног односа, начин и поступак њиховог остваривања и међусобни односи учесника колективног уговора, а правилником о раду, у складу са законом, уређују се права, обавезе и одговорности из радног односа ако: 1) код послодавца није основан синдикат или ниједан синдикат не испуњава услове репрезентативности, односно није закључен споразум о синдикалном удруживању ради колективног преговарања у складу са овим законом, 2) ниједан учесник колективног уговора не покрене иницијативу за почетак преговора ради закључивања колективног уговора, 3) учесници колективног уговора не постигну сагласност за закључивање колективног уговора у року од 60 дана од дана почињања преговора и 4) синдикат у року од 15 дана од дана достављања позива за почетак преговора за закључивање уговора не прихвати иницијативу послодавца (ст. 1. и 2); члан 7. да је колективни уговор, у смислу овог закона, општи колективни уговор, посебни колективни уговор и колективни уговор код послодавца, којим се ближе уређују права по основу рада, обим права и начин и поступак њиховог остваривања, међусобни односи учесника у закључивању колективног уговора и друга питања од значаја за уређивање односа између радника и послодавца који је обавезујући за послодавца и раднике који су код њега запослени, а у чијем је закључивању послодавац непосредно учествовао, или је овластио другог послодавца да то учини у његово име, или је накнадно приступио колективном уговору (став 1), а правилником о раду, у смислу овог закона, сматра се правилник о раду који је донио послодавац, у складу са чланом 3. овог закона  (став 3); члан 9. да колективни уговор и правилник о раду (у даљем тексту: општи акти) и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се раднику дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом (став 1), да се општим актом и уговором о раду могу да утврде друга или пропишу повољнија права и повољнији услови рада од оних утврђених овим законом, осим ако то законом није изричито забрањено (став 2); члан 10. да су одредбе општег акта које утврђују неповољнија права или неповољније услове рада од права и услова утврђених овим законом незаконите и умјесто њих се примјењују одредбе овог закона (став 1); члан 18. да су послодавац и радник дужни да се придржавају права и обавеза утврђених законом, општим актом и уговором о раду;  члан 137. да је радник дужан да се на раду придржава обавеза прописаних законом, колективним уговором, правилником о раду и уговором о раду и да своје радне обавезе извршава на начин којим неће онемогућавати или ометати друге раднике у извршавању њихових радних обавеза (став 1), те да је за повреду радних обавеза радник одговоран послодавцу, а ако је повредом радних обавеза причињена материјална штета послодавцу или трећим лицима, или је учињено кривично дјело или прекршај, радник је одговоран материјално, односно кривично или прекршајно (став 2); члан 138. да се тежом повредом радних обавеза сматра такво понашање радника на раду или у вези са радом којим се наноси озбиљна штета интересима послодавца, као и понашање радника из кога се основано може закључити да даљи рад радника код послодавца не би био могућ (став 1); члан 140.  да се за повреду радних обавеза и радне дисциплине раднику може изрећи једна од сљедећих мјера: 1) писмено упозорење, 2) новчана казна, 3) престанак радног односа (став 1), те да се мјера из става 1. тачка 3. овог члана не може изрећи за лакше повреде радне обавезе (став 2); члан 142. да је радник који на раду или у вези са радом намјерно или из крајње непажње причини материјалну штету послодавцу дужан да ту штету накнади (став 1); члан 148. да се на питања накнаде штете причињене на раду или у вези са радом која нису посебно уређена овим законом примјењују прописи о облигационим односима; члан 179. да послодавац може да откаже уговор о раду раднику који својом кривицом учини тежу повреду радне обавезе, и то: 1) одбије да извршава своје радне обавезе одређене уговором о раду, 2) изврши крађу, намјерно уништење, оштећење или незаконито располагање средствима послодавца, као и наношење штете трећим лицима, коју је послодавац дужан накнадити, 3) злоупотријеби положај, са материјалним или другим штетним посљедицама по послодавца, 4) ода пословне или службене тајне, 5) намјерно онемогућава или омета друге раднике да извршавају своје радне обавезе, чиме се ремети процес рада код послодавца, 6) насилнички се понаша према послодавцу, другим радницима и трећим лицима за вријеме рада, 7) неоправдано изостане с посла у трајању од три дана у календарској години, 8) ако је дао нетачне податке који су били одлучујући за заснивање радног односа, 9) изврши насиље на основу пола, дискриминацију, узнемиравање и сексуално узнемиравање других радника или мобинг и 10) ако учини другу тежу повреду радне обавезе утврђену колективним уговором (став 2), те да послодавац може да откаже уговор о раду раднику који не поштује радну дисциплину, и то: 1) ако неоправдано одбије да обавља послове и извршава налоге послодавца у складу са законом, 2) ако не достави потврду о привременој спријечености за рад у смислу члана 120. овог закона, 3) ако злоупотријеби право на одсуство због привремене спријечености за рад, 4) због доласка на рад под дејством алкохола или других опојних средстава, односно употребе алкохола или других опојних средстава у току радног времена, које има или може да има утицај на обављање посла, 5) ако његово понашање представља радњу извршења кривичног дјела учињеног на раду и у вези са радом, независно од тога да ли је против радника покренут кривични поступак за кривично дјело, 6) ако радник који ради на пословима са повећаним ризиком, на којима је као посебан услов за рад утврђена посебна здравствена способност, одбије да буде подвргнут оцјени здравствене способности, 7) ако не поштује радну дисциплину прописану актом послодавца, односно ако је његово понашање такво да не може да настави рад код послодавца (став 3); члан 180. да је послодавац дужан да прије отказа уговора о раду у случају из члана 179. ст. 2. и 3. овог закона, радника писаним путем обавијести о постојању разлога за отказ уговора о раду и да му остави рок од најмање осам дана од дана достављања обавјештења да се изјасни на наводе из обавјештења (став 1), да је у обавјештењу из става 1. овог члана послодавац дужан да наведе основ за давање отказа, чињенице и доказе који указују на то да су се стекли услови за отказ и рок за давање одговора на обавјештење (став 2), да неизјашњавање уредно обавијештеног радника о околностима које му се стављају на терет у року из става 1. овог члана није сметња за даље вођење поступка (став 3); члан 181. да послодавац може раднику из члана 179. став 1. тачка 1) овог закона да откаже уговор о раду ако му је претходно дао писмено упозорење у вези са недостацима у његовом раду, упутствима и примјереним роком за побољшање рада, ако радник не побољша рад у остављеном року, а послодавац не може да му обезбиједи други одговарајући посао; члан 184. да отказ уговора о раду из члана 179. став 1.  тачка 1. и ст. 2. и 3 овог закона послодавац може дати раднику у року од три мјесеца од дана сазнања за чињенице које су основ за давање отказа, односно у року од шест мјесеци од дана наступања чињеница које су основ за давање отказа (став 1), те да отказ уговора о раду из члана 179. став 1. тачка 2. овог закона послодавац може дати раднику најкасније у року од 30 дана од дана достављање правоснажне одлуке суда (став 2); члан 198. да о правима и обавезама радника из радног односа, у складу са законом, општим актом и уговором о раду, одлучује пословодни орган послодавца (директор) или друго лице одређено статутом или актом о оснивању (став 1); члан 238. да се колективним уговором, у складу са законом и другим прописом, уређују права, обавезе и одговорности из радног односа, поступак измјена и допуна колективног уговора, међусобни односи учесника колективних уговора и друга питања од значаја за уређивање односа између радника и послодаваца (став 1).

Полазећи од наведених одредаба Закона о раду, Суд је утврдио да се права, обавезе и одговорности из радног односа уређују законом (тим и посебним), колективним уговором и уговором о раду, као и да се изузетно, у случајевима који су таксативно одређени, права из радног односа могу уредити и правилником о раду, те да за колективни уговор и правилник о раду Закон користи појам општи акт и да колективни уговор, правилник о раду и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се раднику дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом. Поред тога, из наведених одредаба Закона о раду Суд је утврдио да је радник дужан да се на раду придржава обавеза прописаних законом, колективним уговором, правилником о раду и уговором о раду, као и  да су прописане повреде обавеза и радне дисциплине из уговора о раду од стране радника, мјере за повреду радних обавеза и радне дисциплине, накнада материјалне штете, те разлози за отказ уговора од раду од стране послодавца и поступак у случају отказа уговора о раду од стране послодавца.

Насупрот наведеном, Управни одбор Јавне установе “Службени гласник Републике Српске” је Правилником о дисциплинској и материјалној одговорности радника, чије одредбе су оспорене, регулисао питања која се односе на повреде радних обавеза и радне дисциплине, покретање и вођење дисциплинског поступка, материјалну одговорност, рокове застарјелости и друга питања у вези с дисциплинском и материјалном одговорности радника у Јавној установи “Службени гласник Републике Српске”, а што су све питања из корпуса права, обавеза и одговорности из радног односа која се могу уредити само законом, колективним уговором и уговором о раду.

Имајући у виду да су, по оцјени Суда, Правилником о дисциплинској и материјалној одговорности радника Јавне установе “Службени гласник Републике Српске” уређена питања која се, сагласно наведеним одредбама Закона о раду, уређују колективним уговором, а само под одређеним условима и правилником о раду, Суд је, будући да у поступку оцјењивања уставности или законитости, сагласно одредби члана 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), није ограничен захтјевом даваоца иницијативе, оцијенио да оспорени Правилник у цјелини није у сагласности са законом.

С обзиром на то да Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности радника Јавне установе “Службени гласник Републике Српске”  није у сагласности са Законом о раду, а да према одредби члана 108. став 2. Устава прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, Суд је оцијенио да оспорени правилник није у сагласности ни са Уставом.

С обзиром на то да је Суд утврдио формалну незаконитост оспореног Правилника у цјелини, није се посебно упуштао у оцјену сагласности оспорених одредаба Правилника са појединим одредбама Закона о раду и Закона о општем управном поступку.

Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног  одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.