Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i  člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 29. juna 2022. godine,  d o n i o  j e

 

R J E Š E Nj E

 

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 97. st. 4. i 5. Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 67/20).

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Prof. dr Dijana Marković-Bajalović dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 97. st. 4. i 5. Zakona o visokom obrazovanju Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 67/20), smatrajući da osporene odredbe tog zakona nisu u skladu sa članom 5. stav 1. al. 1. i 4, članom 10, članom 19. stav 1, članom 39. st. 1, 3. i 4, članom 69. stav 2. i članom 110. st. 1. i 2. Ustava, kao i čl. 4, 7. i 11. Konvencije Međunarodne organizacije rada broj 158. o prestanku radnog odnosa na inicijativu poslodavca („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori", br. 4/84 i 7/91) (u daljem tekstu: Konvencija). Davalac inicijative navodi da je propisivanje iz člana 97. stav 4. Zakona u suprotnosti sa načelom teritorijalnog važenja zakona, jer uređuje prava i odnose van teritorije Republike Srpske, budući da zabranjuje radniku da ima zasnovan radni odnos sa punim radnim vremenom u inostranstvu. Ističe se da je članom 97. st. 4. i 5. Zakona samo nastavnicima i saradnicima u visokoškolskim ustanovama zabranjeno da imaju radni odnos sa punim radnim vremenom kod drugog poslodavca u zemlji i inostranstvu, te se propisuje imperativan otkaz radnog odnosa za ovu kategoriju nastavnika, bez prava na otkazni rok i bez vođenja postupka utvrđivanja disciplinske odgovornosti. Ovakvo propisivanje je u suprotnosti sa članom 10. Ustava, jer su njime nastavnici i saradnici u visokoškolskim ustanovama dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na ostale radnike u Republici Srpskoj, budući da se osporeno propisivanje odnosi samo na nastavnike i saradnike, a ne i na druge radnike zaposlene u visokoškolskim ustanovama, niti na nastavnike koji rade u ustanovama srednjoškolskog i osnovnog obrazovanja. Davalac inicijative ukazuje na propisivanje iz člana 167. Zakona o radu kojim je uređena zabrana konkurencije poslodavcu, kao i obim primjene te odredbe, te ističe da nijednim drugim zakonom u Republici Srpskoj nije propisana zabrana iz osporenog člana 97. st. 4. i 5. Zakona, niti je sankcionisana na isti način.

Navodi se da je osporenim propisivanjem povrijeđen i član 39. stav 3. Ustava, jer se zakonodavac, samo kada je riječ o radnom odnosu nastavnika i saradnika, miješa u ugovorni odnos između poslodavca i radnika, nalažući poslodavcu obavezu otkazivanja ugovora o radu, te ne ostavljajući radniku slobodu da izabere poslodavca kod kojeg će ostati u radnom odnosu. Ukazuje na čl. 176. i 179. Zakona o radu, te obrazlaže da taj zakon poznaje samo jedan razlog za prestanak radnog odnosa po sili zakona, i to zbog ponašanja radnika. Davalac inicijative postavlja pitanje legitimnog cilja te opšteg interesa za osporeno propisivanje, te problematizuje pitanje njegovih posljedica i po visokoškolsku ustanovu.  

Nadalje se ističe da osporenim zakonom nije uređen poseban postupak u kome bi se utvrdilo da li je došlo do povrede osporenih zakonskih odredaba, niti je propisano na koji način bi se lice kojem se otkazuje radni odnos moglo izjasniti o okolnostima koje mu se stavljaju na teret, te na taj način ostvariti pravo na odbranu. Zbog propusta zakonodavca da reguliše predmetni postupak, stvoreni su uslovi za arbitrernost u primjeni osporenih zakonskih odredaba, što uzrokuje pravnu nesigurnost. U ovom smislu se, između ostalog, upućuje na stanovište Evropskog suda za ljudska prava prema kome zakon mora biti dovoljno predvidiv u svojim efektima, formulisan sa dovoljnom preciznošću da omogući pojedincu da uskladi svoje ponašanje.   

Davalac inicijative smatra da je izričita zabrana vođenja postupka utvrđivanja disciplinske odgovornosti adresata osporenih odredaba Zakona u suprotnosti sa zajemčenim pravom na odbranu iz člana 19. stav 1. Ustava, te sa članom 7. Konvencije, a što dovodi do povrede člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava.

Nadalje, ističe se da način i uslovi prestanka radnog odnosa u slučaju iz člana 97. st. 4. i 5. nisu utvrđeni ni osporenim zakonom ni Zakonom o radu, što je protivno članu 39. stav 4. Ustava, te članu 7. Konvencije.

Takođe, davalac inicijative smatra da formulacija osporenih zakonskih odredaba, suprotno članu 110. stav 1. Ustava, omogućuje njihovu retroaktivnu primjenu na radne odnose zasnovane prije stupanja na snagu Zakona o visokom obrazovanju, čime je stvorena pravna nesigurnost. Naime, zakonodavac nije predvidio odlaganje početka primjene osporenih zakonskih odredaba, a kao što je to učinio u slučaju nekih drugih odredaba istog zakona, čime je onemogućio adresate člana 97. stav 4. da svoj radnopravni status prilagode toj odredbi. Takođe, zakonodavac nije utvrdio postojanje opšteg interesa za povratno dejstvo osporenih zakonskih odredaba.

Davalac inicijative navodi da se razlog prestanka radnog odnosa nastavnika i saradnika iz člana 97. st. 4. i 5. Zakona ne odnosi na sposobnost nastavnika i saradnika za obavljanje posla i njihovo ponašanje na radu, niti na operativne potrebe visokoškolske ustanove, što je u suprotnosti sa članom 4. Konvencije.

Pored ovoga, u inicijativi se ističe da je osporenim propisivanjem zakonodavac uredio apsurdnu situaciju, jer je nemoguće da jedno lice radi puno radno vrijeme na dva radna mjesta i u dvije različite države, kao i da je besmisleno posebno sankcionisati zasnivanje radnog odnosa kod drugog poslodavca, kao mogući razlog neispunjenja radnih obaveza u visokoškolskoj ustanovi, jer član 179. Zakona o radu dozvoljava poslodavcu da otkaže ugovor o radu zaposlenom koji ne ispunjava obaveze predviđene ugovorom o radu.   

Davalac inicijative navodi da osporenim zakonom nije propisano da činjenica što nastavnik ili saradnik ima zasnovan radni odnos kod drugog poslodavca sa punim radnim vremenom predstavlja težu povredu radne discipline, a zabrana vođenja disciplinskog postupka iz osporenog stava 5. člana 97. Zakona implicira da povreda zabrane iz stav 4. člana  97. Zakona ne predstavlja povredu radne discipline, što je suprotno odredbi člana 11. Konvencije.

U dopuni inicijative inicijator traži od Suda obavještenje da li će i kada održati javnu raspravu u predmetu. Nadalje ističe: da je davalac inicijative dobio otkaz nakon stupanja na snagu osporenog zakona, dok su treće osobe, i dalje, uporedo angažovane na različitim poslovima u okviru republičke uprave, te fakulteta u okviru različitih univerziteta u Republici; da je otkaz ugovora o radu rezultat neslaganja davaoca inicijative sa izborom dekana; da se osporene odredbe Zakona arbitrerno primjenjuju; da je davalac inicijative na javnoj raspravi o Nacrtu zakona o visokom obrazovanju istakao niz primjedaba na isti, da je iste dostavio i nadležnom ministarstvu, ali se nijedna od njih nije našla u izvještaju Narodnoj skupštini Republike Srpske; da je davalac inicijative tražio zaštitu prosvjetne inspekcije; da je nadležno ministarstvo propustilo da odluči o njegovoj žalbi; da je pokrenuo sudski spor koji još uvijek traje; da je neophodno da Sud od resornog ministarstva pribavi obavještenje o primjeni osporenih zakonskih odredaba; da je potrebno da se iz postupka odlučivanja o podnesenoj inicijativi izuzme dvoje sudija ovog suda, te da se ispitaju navodi da je jedan od sudija ovog suda učestvovao u izradi nacrta osporenog zakona.     

U odgovoru na navode iz inicijative koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske se ističe: da su predmetnim zakonom, koji je lex specialis, između ostalog, uređena prava i obaveze akademskog osoblja (nastavnika i saradnika) iz radnog odnosa, a na drugačiji način u odnosu na Zakon o radu, da su razlike u radnopravnom statusu akademskog osoblja utemeljene na razlikama u prirodi visokog obrazovanja u odnosu na druge oblike obrazovanja i rada, da odredbe člana 97. stav 3. i člana 102. stav 6. osporenog zakona predstavljaju lex specialis odredbe u odnosu na Zakon o radu kojim se uređuju radni odnosi, da je djelatnost visokog obrazovanja djelatnost od opšteg interesa, te da zakonodavac ima pravni osnov i demokratski legitimitet da posebno uredi radne odnose u oblasti visokog interesa, da se Zakon o radu primjenjuje na radne odnose akademskog osoblja, osim u onim pitanjima koja su drugačije uređena osporenim zakonom, da prema članu 57. stav 4. Zakona o radu radnik može sa samo jednim poslodavcem zaključiti ugovor o radu sa punim radnim vremenom, da su svi nastavnici i saradnici u ravnopravnom radnopravnom režimu u odnosu na opšti režim radnih odnosa, da osporeni zakon, pa i član 97. st. 3. i 4, ravnopravno tretira sve akademsko osoblje, da podnosilac inicijative, u kontekstu navoda o povredi člana 10. Ustava, poredi lica koja se nalaze u suštinski različitim situacijama, da osporene odredbe člana 97. st. 4. i 5. predstavljaju pravnu smetnju za dalju pravnu egzistenciju ugovora o radu sa visokoškolskom ustanovom u Republici Srpskoj, na jednak način kao u drugim slučajevima ex lege prestanka radnog odnosa, što je posljedica legitimnog cilja iz člana 102. st. 1. i 2. Zakona o radu, kojim se traži potpuno radno angažovanje akademskog osoblja u visokoškolskoj ustanovi, da se u konkretnom slučaju ne radi o povredi radne obaveze već zakonski ustanovljenoj smetnji za dalju pravnu egzistenciju ugovora o radu, da osporene zakonske odredbe nemaju povratno dejstvo, a član 97. stav 4. se primjenjuje na radni odnos koji postoji u trenutku i nakon stupanja na snagu ovog zakona, te nastavnik, odnosno saradnik dobija otkaz ugovora o radu zato što ima drugi radni odnos u vrijeme kada je Zakon na snazi, a ne što je zasnovao radni odnos prije stupanja na snagu istog, da se osporeni zakon primjenjuje na teritoriji Republike Srpske, te da u Republici Srpskoj proizvodi posljedice, da se zabranom istovremenog egzistiranja dva radna odnosa akademskog osoblja štite dostojanstvo i efikasnost visokoškolskog obrazovanja i rada na visokoškolskoj ustanovi, te se štiti visokoškolska ustanova od nelojalnog postupanja nastavnika i saradnika, da se zakonom ne uvodi obaveza poslodavcu van teritorije Republike Srpske da raskine radni odnos nastavniku, odnosno saradniku, da se osporenim odredbama Zakona ne dozvoljava visokoškolskoj ustanovi u Republici Srpskoj da zasnuje radni odnos sa punim radnim vremenom sa onim licem koje je već u radnom odnosu sa punim radnim vremenom sa drugim poslodavcem u zemlji ili inostranstvu, a ne brani bilo kome da zasnuje radni odnos u inostranstvu, da je neosnovano pozivanje na kršenje čl. 68. i 69. Ustava,  te pozivanje na član II Ustava Bosne i Hercegovine, da su neosnovani navodi o povredi člana 39. Ustava, jer se osporenim odredbama Zakona ne nameće prinudan rad ili zaposlenje, a svako lice koje ispunjava zakonom propisane uslove može biti birano za nastavnika, odnosno saradnika, da je vođenje disciplinskog postupka u slučajevima koji su uređeni osporenim propisivanjem izlišno, jer se u tom postupku utvrđuje postojanje teže povrede radne obaveze ili radne discipline, dok u relevantnim slučajevima poslodavac konstatuje postojanje smetnje za radni odnos sa visokoškolskom ustanovom u Republici Srpskoj, da Zakon o radu propisuje obavezu da se zaposlenom omogući odbrana u disciplinskom postupku, dok se slučaj iz člana 97. stav 4. osporenog zakona ne tiče postupka utvrđivanja disciplinske odgovornosti zaposlenog, već do otkaza ugovora o radu dolazi po sili zakona, a poslodavac samo konstatuje činjenicu da zaposleni ima radni odnos sa punim radnim vremenom kod drugog poslodavca, da član 4. Konvencije propisuje da radni odnos može prestati ako postoji opravdan razlog vezan za ponašanje radnika, da postojanje radnog odnosa sa punim radnim vremenom kod drugog poslodavca ukazuje da zaposleni ne može ispunjavati svoje radne obaveze i u visokoškolskoj ustanovi u kojoj, takođe, ima zasnovan radni odnos sa punim radnim vremenom, a da je članom 7. Konvencije propisano da poslodavac može, iz opravdanih razloga, radniku uskratiti pravo da se brani od iznesenih navoda, a u konkretnom slučaju se radi o utvrđivanju nesporne činjenice postojanja radnog odnosa kod drugog poslodavca, a radnik ne može ponuditi druge navode kojima može osporiti tu činjenicu, da član 11. Konvencije predviđa da radni odnos može prestati bez otkaznog roka ukoliko je radnik kriv za težu povredu radne discipline, zbog čega bi bilo nerazumno zahtijevati od poslodavca da ga zadrži na radu za vrijeme otkaznog roka, da je zakonodavac ovlašćen da cijeni da li objektivna različitost i u kojoj mjeri opravdava različito tretiranje, te da nije u nadležnosti Suda da cijeni cjelishodnost tog rješenja, da davalac inicijative parcijalno tumači zakonske odredbe u zavisnosti od toga da li je zadovoljan određenim zakonskim rješenjem, da moguće drugačije uređenje predmetne materije nije ustavnopravno relevantno, jer ne podrazumijeva da je pozitivno zakonodavstvo u suprotnosti sa Ustavom, da nije u nadležnosti Suda da cijeni da li je zakonodavac svoja ovlašćenja trebao iskoristiti na drugačiji način. Imajući u vidu navedenu argumentaciju, Narodna skupština predlaže da Sud ne prihvati datu inicijativu.

Osporenim članom 97. st. 4. i 5. Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske” broj 67/20) je propisano da nastavnik i saradnik koji ima zasnovan radni odnos sa punim radnim vremenom kod drugog poslodavca u zemlji ili inostranstvu ne može imati zasnovan radni odnos sa punim radnim vremenom na visokoškolskoj ustanovi (stav 4), da će nastavniku i saradniku iz stava 4. ovog člana visokoškolska ustanova otkazati ugovor o radu bez prava na otkazni rok i bez sprovođenja postupka za utvrđivanje disciplinske odgovornosti (stav 5).

Sud je prije razmatranja navoda iz inicijative kojima se traži ocjena ustavnosti člana 97. st. 4. i 5. Zakona o visokom obrazovanju raspravio zahtjev davaoca inicijative za izuzećem  pojedinih sudija ovog suda iz odlučivanja u konkretnom predmetu, te je s tim u vezi odlučio da taj zahtjev odbije.

Imajući u vidu prirodu ustavnosudskog postupka, Sud je o zahtjevu davaoca inicijative za izuzeće sudije prof. dr Marka Rajčevića i akademika prof. dr Snežane Savić u postupku odlučivanja po inicijativi odlučivao u postupku donošenja odluke u meritumu.

Odlučujući o zahtjevu za izuzeće sudija, Sud je našao da ne postoje pravno relevantne činjenice za izuzeće sudija u postupku odlučivanja po inicijativi.

U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o visokom obrazovanju Sud je imao u vidu odredbe Ustava na čiju povredu ukazuje davalac inicijative, te odredbe Ustava koje su prema stanovištu Suda od značaja za rješavanje konkretne ustavnopravne stvari, a kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike, između ostalog, temelji se na  garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i vladavini prava (član 5. stav 1. al. 1. i 4), da su građani ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16), da je zajamčeno pravo na odbranu (član 19. stav 1), da svako ima pravo na rad i slobodu rada, da je prinudni rad zabranjen, da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i pod jednakim uslovima su mu dostupni radno mjesto i funkcija, da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom, da svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, obrazovanje, radne odnose, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 5, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština (član 69. stav 2), da će zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj vršiti  Narodna skupština i Vijeće naroda. Zakoni i drugi propisi koje izglasa Narodna skupština, a koji se tiču pitanja vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg od konstitutivnih naroda, stupaju na snagu tek nakon usvajanja u Vijeću naroda (tačka 1. Amandmana LXXVI na Ustav kojim je dopunjen  stav 2.  člana 69), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 2), da zakoni, drugi propisi i opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, da se samo zakonom može odrediti da pojedine njegove odredbe, ako to zahtijeva opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona, imaju povratno dejstvo (član 110. st. 1. i 2).

Zakonom o visokom obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske” broj 67/20) (u daljem tekstu: Zakon) uređeni su ciljevi i principi visokog obrazovanja u Republici Srpskoj, nivoi i vrste visokog obrazovanja, osnivanje, organizacija i rad visokoškolskih ustanova, opšta načela u oblasti obezbjeđenja kvaliteta u visokom obrazovanju, obrazovna, naučnoistraživačka i umjetnička djelatnost visokoškolskih ustanova, prava i obaveze akademskog osoblja i studenata, tijela u oblasti visokog obrazovanja, finansiranje visokoškolskih ustanova, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja (član 1. tog zakona), te je utvrđeno da je visoko obrazovanje djelatnost od opšteg interesa u Republici (član 2. stav 1). Članom 79. Zakona, kojim su uređena zvanja akademskog osoblja, je, između ostalog, propisano da su nastavnička zvanja na visokoškolskim ustanovama: naučno-nastavna, umjetničko-nastavna i nastavna (stav 1), da su naučno-nastavna i umjetničko-nastavna zvanja: docent, vanredni profesor i redovni profesor (stav 2), da su nastavna zvanja:  predavač visoke škole i profesor visoke škole (stav 3), da su saradnička zvanja na univerzitetu: asistent, umjetnički saradnik, viši asistent, viši umjetnički saradnik i lektor, a na visokoj školi asistent i umjetnički saradnik (stav 8). Takođe, ovim zakonom je propisano da se za pitanja prava, obaveza i odgovornosti iz radnog odnosa akademskog osoblja i drugih lica zaposlenih u visokoškolskoj ustanovi primjenjuje zakon kojim se uređuju radni odnosi, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 102).

Sud je imao u vidu da je Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 1/16, 66/18 i 119/21) propisano: da se ovim zakonom uređuju radni odnosi, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i drugi odnosi po osnovu rada u Republici Srpskoj, ako posebnim zakonima nije drugačije određeno, da je radni odnos, odnos između poslodavca i radnika, a koji se zasniva: zaključivanjem ugovora o radu, odlukom o prijemu, odlukom o izboru i imenovanju i drugim pravnim osnovom uređenim posebnim zakonom (član 1. st. 1. i 2), da radnik može zaključiti ugovor o radu s punim radnim vremenom samo sa jednim poslodavcem (57. stav 4), da radni odnos prestaje: istekom roka na koji je zasnovan, kad radnik navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, sporazumom između radnika i poslodavca, otkazom ugovora o radu od strane radnika ili poslodavca, odlukom nadležnog suda, na zahtjev roditelja ili staratelja radnika mlađeg od 18 godina života, smrću radnika i u drugim slučajevima utvrđenim zakonom (član 175), da radniku prestaje radni odnos nezavisno od njegove volje i volje poslodavca: ako je na način propisan zakonom utvrđeno da je kod radnika došlo do gubitka radne sposobnosti, danom dostavljanja formalnog obavještenja o gubitku radne sposobnosti poslodavcu od strane nadležnog organa; ako je radnik osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora ili na mjeru bezbjednosti, vaspitnu ili zaštitnu mjeru u trajanju dužem od šest mjeseci, sa danom početka izvršenja kazne, odnosno mjere; u slučaju prestanka rada poslodavca, u skladu sa zakonom (član 176), da poslodavac može da otkaže ugovor o radu radniku koji svojom krivicom učini težu povredu radne obaveze, te koji ne poštuje radnu disciplinu (član 179. st.  2. i 3), da kod prestanka radnog odnosa radnik ima pravo na otkazni rok, osim ako mu prestaje radni odnos u slučajevima iz člana 179. stav 1. t. 2) i 5) i st. 2. i 3. ovog zakona, da otkazni rok ne može biti kraći od 15 kalendarskih dana ako otkaz ugovora o radu daje radnik, osim u slučaju iz člana 171. stav 3. niti kraći od 30 kalendarskih dana ako otkaz ugovora o radu daje poslodavac, da otkazni rok počinje teći od dana uručenja otkaza radniku, odnosno poslodavcu, da opštim aktom i ugovorom o radu bliže se uređuju slučajevi i uslovi za otkazni rok, trajanje otkaznog roka i druga pitanja u vezi sa pravima i obavezama radnika i poslodavca za vrijeme otkaznog roka, da ako otkaz ugovora o radu daje poslodavac, aktima iz stava 4. ovog člana određuje se duži otkazni rok za radnike sa dužim radnim stažom (član 192), da se radniku u pisanom obliku dostavlja rješenje o ostvarivanju prava, obaveza i odgovornosti, sa obrazloženjem i poukom o pravnom lijeku (član 199), da radnik koji smatra da mu je poslodavac povrijedio pravo iz radnog odnosa može podnijeti pisani zahtjev poslodavcu da mu obezbijedi ostvarivanje tog prava, da se zahtjev iz stava 1. ovog člana može podnijeti u roku od 30 dana od dana saznanja za povredu prava, a najdalje u roku od tri mjeseca od dana učinjene povrede, da podnošenje zahtjeva za zaštitu prava u smislu stava 1. ovog člana ne odlaže izvršenje rješenja ili radnje protiv kojih je radnik podnio zahtjev za zaštitu prava, osim ako se radi o odbijanju radnika da radi na poslovima pri čijem obavljanju postoji neposredna opasnost po život ili teže narušavanje zdravlja radnika ili trećih lica, da je poslodavac dužan da odluči o zahtjevu radnika u roku od 30 dana od dana dostavljanja zahtjeva, a ako u tom roku ne odluči smatraće se da je zahtjev prihvaćen (član 200), da radnik koji smatra da mu je poslodavac povrijedio pravo iz radnog odnosa može da podnese prijedlog za mirno rješavanje radnog spora nadležnom organu ili tužbu nadležnom sudu za zaštitu tog prava, da pravo na podnošenje prijedloga i tužbe nije uslovljeno prethodnim obraćanjem radnika poslodavcu za zaštitu prava, da prijedlog za mirno rješavanje radnog spora radnik može da podnese u roku od 30 dana od dana saznanja za povredu prava, a najkasnije u roku od tri mjeseca od dana učinjene povrede, da tužbu za zaštitu prava radnik može da podnese najkasnije u roku od šest mjeseci od dana saznanja za povredu prava ili dana učinjene povrede, da tužbu iz stava 4. ovog člana radnik može da podnese ukoliko prethodno predmet spora nije riješen u postupku mirnog rješavanja spora kod nadležnog organa, da se pokretanjem postupka iz st. 3. i 4. ovog člana prekidaju rokovi zastare (član 201), da se, nezavisno od postupka za zaštitu prava koji je pokrenuo kod poslodavca ili drugih nadležnih organa, radnik može obratiti inspektoru rada radi zaštite prava u roku od mjesec dana od dana saznanja za povredu prava, a najdalje u roku od tri mjeseca od dana učinjene povrede (član 202).

Sud je imao u vidu da je Konvencijom propisano: da za svrhu ove konvencije izrazi "prestanak" i "prestanak radnog odnosa" znače prestanak radnog odnosa na inicijativu poslodavca (član 3), da radni odnos radnika neće prestati ako za takav prestanak ne postoji valjan razlog vezan za sposobnost ili ponašanje radnika ili za operativne potrebe preduzeća, ustanove ili službe (član 4), da radni odnos radnika neće prestati zbog razloga vezanih za ponašanje radnika ili njegov rad prije nego što mu se omogući da se brani od iznesenih navoda, osim ako se s razlogom ne može očekivati od poslodavca da mu pruži tu mogućnost (član 7), da će radnik kome radni odnos treba da prestane imati pravo na razuman otkazni rok ili naknadu umjesto toga, izuzev ako je kriv za težu povredu radne discipline, odnosno takvu povredu radne discipline da bi bilo nerazumno tražiti od poslodavca da ga zadrži za vrijeme otkaznog roka (član 11).

Sud je utvrdio da je regulišući na način kao u osporenom članu 97. st. 4. i 5. Zakona, zakonodavac posebnim zakonom uredio saglasno sistemskom rješenju iz Zakona o radu prema kojem se ovim zakonom uređuju radni odnosi, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i drugi odnosi po osnovu rada u Republici Srpskoj, ako posebnim zakonima nije drugačije određeno (član 1. stav 1. tog zakona), kao i rješenju prema kojem radni odnos, između ostalog, prestaje u drugim slučajevima utvrđenim zakonom (član 175. tačka 8. Zakona o radu), čime je postupio saglasno obavezi očuvanja jedinstva pravnog poretka, koji je integralni dio jemstva iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava.

U kontekstu navedenih odredaba Zakona o radu, a u vezi sa članom 102. Zakona o visokom obrazovanju, Sud je ocijenio da je zakonodavac postupao u okviru svojih ovlašćenja kada je osporenim zakonskim odredbama regulisao poseban oblik automatskog prestanka radnog odnosa do koga dolazi po sili zakona, a kada se steknu zakonom predviđeni uslovi koji objektivno onemogućavaju rad zaposlenom u traženom kapacitetu. S tim u vezi, akt poslodavca o prestanku radnog odnosa nastavniku ili saradniku u visokoškolskoj ustanovi na osnovu člana 97. st. 4. i 5. Zakona je deklarativnog karaktera. Osporene odredbe obavezuju poslodavca da nastavniku, odnosno saradniku otkaže ugovor o radu, te ne postoji zakonska mogućnost da ugovorne strane na bilo koji način produže njegovo trajanje, odnosno prestanak radnog odnosa, u konkretnom slučaju, ni na koji način ne zavisi od volje subjekata tog odnosa.

Kako, dakle, do prestanka radnog odnosa u konkretnom slučaju dolazi po sili zakona, a ne zbog razloga navedenih u članu 179. st. 2. i 3. Zakona o radu, za koje ovaj sistemski zakon predviđa utvrđivanje disciplinske odgovornosti radnika, davalac inicijative, prema mišljenju Suda, neosnovano stavlja propisivanje iz člana 97. st. 4. i 5. Zakona u kontekst postupka utvrđivanja ove odgovornosti. Takođe, prema stanovištu Suda, davalac inicijative neosnovano dovodi u vezu sistemske odredbe radnopravnog zakonodavstva koje uređuju predmet otkaznog roka sa osporenim odredbama Zakona. Iz člana 192. Zakona o radu, prema ocjeni Suda, proizlazi obaveza određivanja otkaznog roka u slučajevima kada do raskida ugovora o radu dolazi voljom jedne od ugovornih strana, tj. voljom poslodavca ili voljom zaposlenog, dok pravna situacija iz člana 97. stav 4. i 5. Zakona isključuje voljni element ugovornih strana. Nisu od značaja ni navodi davaoca inicijative kojima ukazuje na propisivanje iz člana 167. Zakona o radu kojim je uređena zabrana konkurencije poslodavcu, a u smislu užeg obima primjene te odredbe u poređenju sa osporenim propisivanjem, kao ni navodi prema kojima nijednim drugim zakonom u Republici Srpskoj nije propisana zabrana iz osporenog člana 97. st. 4. i 5. Zakona, niti je sankcionisana na isti način. Prema stanovištu Suda, predmetni navodi nisu zasnovani na razlozima ustavnopravne prirode, njima se ne ukazuje na suprotnost osporenih odredaba Zakona sa odredbama Ustava, već na posebnost osporenog uređivanja u odnosu na Zakon o radu i neodređen broj drugih zakona.

Isto tako, Sud je ocijenio da nisu od ustavnopravnog značaja za odlučivanje u konkretnom predmetu ni navodi prema kojima su sistemskim Zakonom o radu, u članu 176. istog, utvrđeni osnovi za prestanak radnog odnosa po sili zakona (prema navodima iz inicijative samo jedan osnov), kao i da među tim osnovima nije predviđen slučaj iz osporenih odredaba Zakona. Naime, saglasno članu 102. Zakona o visokom obrazovanju, a u vezi sa članom 1. stav 1. i članom 175. tačka 8. Zakona o radu, za pitanja prava, obaveza i odgovornosti iz radnog odnosa akademskog osoblja i drugih lica zaposlenih na visokoškolskoj ustanovi primjenjuje zakon kojim se uređuju radni odnosi, ako ovim zakonom, tj. Zakonom o visokom obrazovanju, nije drugačije određeno.

Pored ovoga, ne odgovaraju istini navodi iz inicijative prema kojima je propisivanje iz člana 97. st. 4. i 5. izuzetak u odnosu na regulativu kojom su u Republici Srpskoj uređeni radnopravni odnosi, jer saglasno članu 57. stav 4. Zakona o radu, radnik može zaključiti ugovor o radu s punim radnim vremenom samo sa jednim poslodavcem, zbog čega je, prema mišljenju Suda, propisujući na osporeni način, zakonodavac postupio saglasno načelu jedinstva pravnog sistema.

Nadalje, prema ocjeni Suda neosnovani su navodi davaoca inicijative prema kojima je odredbom člana 97. stav 4. Zakona povrijeđeno načelo teritorijalnog važenja zakona. Naime, navedenom odredbom radni odnos sa punim radnim vremenom koji je nastavnik, odnosno saradnik, zasnovao sa drugim poslodavcem, između ostalog, i u inostranstvu, predviđen je kao pravna smetnja za dalju egzistenciju ugovora o radu isključivo sa visokoškolskom ustanovom u Republici Srpskoj. Predmetna odredba ne uređuje prava i odnose van teritorije Republike Srpske, niti zabranjuje da navedena lica zasnuju radni odnos sa punim radnim vremenom u inostranstvu, a kako to pogrešno smatra davalac inicijative.

Takođe, Sud je stanovišta da je osporeno propisivanje u skladu sa garancijama iz člana 10. Ustava jer se na jednak način odnosi na sve adresate tj. sve nastavnike i saradnike u visokoškolskim ustanovama, a argumentacija davaoca inicijative prema kojoj su ova lica dovedena u neravnopravan položaj u odnosu na ostale radnike u Republici Srpskoj, nije od ustavnopravnog značaja, jer je ravnopravnost, u smislu člana 10. Ustava, zajemčena subjektima prava koji se nalaze u istim ili sličnim pravnim situacijama, dok davalac inicijative poredi pravnu situaciju adresata osporenih odredaba Zakona sa drugim radnicima zaposlenim u visokoškolskim ustanovama, nastavnicima koji rade u ustanovama srednjoškolskog i osnovnog obrazovanja, te radnicima u Republici Srpskoj uopšte, a koji se nalaze u potpuno različitim pravnim i faktičkim situacijama.

Dodatno, Sud je utvrdio da su jemstva iz člana 16. Ustava, adresatima osporenih odredaba Zakona, obezbijeđene propisivanjem iz čl. 199. do 202. Zakona o radu, a u vezi sa članom 1. stav 1. tog zakona i članom 102. Zakona o visokom obrazovanju. Predmetnim odredbama utvrđena je obaveza dostavljanja radniku pisanog rješenja o ostvarivanju prava, obaveza i odgovornosti, sa obrazloženjem i poukom o pravnom lijeku, a radniku koji smatra da mu je poslodavac povrijedio pravo iz radnog odnosa obezbijeđena je kako sudska tako i druga vrsta zaštite.

Navodi davaoca inicijative prema kojima su osporenim odredbama Zakona povrijeđena njegova prava iz člana 19. stav 1. Ustava nisu od ustavnopravnog značaja, jer navedena ustavna odredba jemči građanima pravo na odbranu u krivičnom postupku, sa kojim postupkom se ne može dovesti u vezu osporeni član 97. st. 4. i 5. Zakona.

Nadalje, Sud je utvrdio da ni navodi iz inicijative kojima se ukazuje na povredu jemstava iz člana 39. st. 1, 3. i 4. Ustava nisu osnovani. Iz navedene ustavne odredbe nesumnjivo proizlazi da Ustav ne garantuje obim prava na rad. Prema mišljenju Suda, ovo ustavno načelo, prije svega, podrazumijeva pravo da svaki građanin ima mogućnost da obezbijedi sredstva za život radom koji je slobodno izabrao ili prihvatio. Saglasno članu 39. Ustava, zakonodavac nije uskratio pojedincu koji ispunjava zakonske uslove za obavljanje poslova nastavnika, odnosno saradnika u visokoškolskoj ustanovi, pravo na slobodan izbor ovog zanimanja, već je egzistenciju radnog odnosa sa punim radnim vremenom u visokoškolskoj ustanovi uslovio odsustvom paralelnog postojanja takvog radnog odnosa kod drugog poslodavca. Propisujući kao u članu 97. st. 4. i 5. zakonodavac je doslovno primijenio normu člana 39. stav 4. Ustava, jer je u formi zakona uredio način i uslove prestanka radnog odnosa protivno volji zaposlenih.

Takođe, Sud je utvrdio da odredbe člana 97. st. 4. i 5. Zakona nemaju povratno, već trenutno dejstvo, kao i da bi povratno dejstvo zakona postojalo u slučaju propisivanja prema kome bi se osporene zakonske odredbe primjenjivale na pravosnažno okončane pravne situacije, zbog čega nisu osnovani navodi davaoca inicijative prema kojima su predmetne odredbe u suprotnosti sa članom 110. st. 1. i 2. Ustava.

Imajući u vidu izloženo Sud je utvrdio da nisu osnovani navodi davaoca inicijative prema kojima je osporeno propisivanje u suprotnosti sa članom 5. stav 1. al. 1. i 4, članom 10, članom 19. stav 1, članom 39. st. 1, 3. i 4, članom 69. stav 2. i članom 110. st. 1. i 2. Ustava. 

Imajući u vidu da prema članu 3. Konvencije izrazi "prestanak" i "prestanak radnog odnosa" znače prestanak radnog odnosa na inicijativu poslodavca, a da ugovor o radu koji nastavnici ili saradnici imaju zaključen sa drugim poslodavcem predstavlja pravnu smetnju za dalju pravnu egzistenciju ugovora o radu sa visokoškolskom ustanovom u Republici Srpskoj, odnosno da do otkaza tog ugovora ne dolazi na inicijativu ove ustanove, već silom zakona, Sud je utvrdio da ni navodi davaoca inicijative prema kojima je osporeno propisivanje u suprotnosti sa čl. 4, 7. i 11. Konvencije nisu od značaja za odlučivanje u ovom predmetu, jer se osporene odredbe Zakona ne mogu podvesti pod garancije iz navedenih odredaba Konvencije.

Zakonodavac je zbog prirode djelatnosti koju obavlja akademsko osoblje u visokoškolskim ustanovama, te zaštite digniteta kako profesije, tako i visokog školstva kao djelatnosti od opšteg interesa, u okviru posebnog zakona, utvrdio i kriterijume prestanka radnog odnosa akademskog osoblja, što je predmet zakonodavne politike čiju opravdanost, saglasno članu 115. Ustava, Sud nije nadležan da cijeni.

Nadalje, u pogledu zahtjeva davaoca inicijative za održavanjem javne rasprave u ovom predmetu, Sud je imao u vidu da priroda normativne kontrole ustavnosti i zakonitosti podrazumijeva uporednu analizu opštih pravnih akata različite pravne snage, zbog čega učesnici ovog postupka nisu stranke u postupku, u smislu redovnog sudovanja, te njihovo prisustvo na sjednici Suda nije uslov za obezbjeđenje javnosti njegovog rada. S tim u vezi, a uzimajući u obzir da konkretna inicijativa ne postavlja pitanja ustavnopravne prirode u odnosu na koje bi bilo potrebno da Sud zauzme stanovište različito u odnosu na ranija, Sud je, primjenom člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u vezi sa čl. 2. i 17. stav 2. Pravilnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 114/12, 29/13 i 90/14), odlučio da u predmetnom slučaju ne održi javnu raspravu.

Sud je utvrdio da navodi davaoca inicijative koji se tiču posljedica i arbitrerne primjene osporenog zakona, postupanja nadležnih inspekcijskih, upravnih i sudskih organa u redovnim postupcima koje je inicirao, postupanja dekana Pravnog fakulteta u Istočnom Sarajevu prema davaocu inicijative i trećim licima, postupanja resornog ministarstva u postupku donošenja osporenog zakona, zahtjeva za istragom u vezi sa eventualnom uključenošću sudije ovog suda u postupak donošenja Zakona nisu od ustavnopravnog značaja, jer je, u smislu člana 115. Ustava, nadležnost ovog suda ograničena na domen normativne kontrole opštih akata.

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno te da prikupljene informacije pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

O zahtjevu za izuzeće sudija prof. dr Marka Rajčevića i akademika prof. dr Snežane Savić Sud je odlučio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović i Irena Mojović.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.                                                                                           

Broj: U-20/21

29. juna 2022. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.