Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 29. јуна 2022. године,   д о н и о  ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да Правилник о тестирању запослених у Градској управи Града Бањалука на алкохол и друга средства зависности („Службени гласник Града Бањалука“ број 17/21) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21).

О б р а з л о ж е њ е

            Синдикат управе Републике Српске поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности и законитости Правилника о тестирању запослених у Градској управи Града Бањалука на алкохол и друга средства зависности („Службени гласник Града Бањалука“ број 17/21), који је донио градоначелник Града Бањалука. У приједлогу се наводи да оспорени правилник није у сагласности са чланом 108. став 2. Устава Републике Српске, те истиче да је градоначелник Града Бањалука прописујући као у оспореном правилнику изашао из оквира својих уставних и законских овлашћења, јер је регулисао питања која нису у његовој надлежности. С тим у вези у приједлогу се наводи да се права и обавезе могу прописивати само законом и да је само законодавац, у конкретном случају, надлежан да уређује граничне вриједности алкохолисаности, подвргавање радника тестирању без обзира на врсту тестирања, начин и поступак тестирања радника и одговорности радника. Такође се указује на садржај одредбе члана 179. став 3. тачка 4. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16 и 66/18) и наводи да је за одговорност радника у смислу Закона о раду, за повреду радне дисциплине потребно утврдити да је одређена количина алкохола или других опојних средстава у току радног времена имала или могла имати утицај на обављање посла, због чега је, како се наводи, градоначелник прописивањем као у оспореном правилнику изашао из оквира својих уставних и законских овлашћења.

            У одговору на приједлог који је Суду доставио градоначелник Града Бањалука оспоравају се наводи предлагача и наводи да је алко-тестирање дозвољена, али мање инванзивна метода од Законом о раду дозвољеног упућивања у овлашћену здравствену установу коју одреди послодавац, са истим циљем, а при томе је ефикаснија и економичнија и потпуно поуздана, јер би се употребљавали уређаји који на сигуран и поуздан начин могу утврдити присутност супстанци које утичу на радну способност запослених. У одговору се такође оспоравају наводи о ненадлежности градоначелника за доношење оспореног правилника, те указује на то да градоначелник доноси низ аката којима се регулише дисциплина, с чим у вези је и долазак на посао у алкохолисаном стању и под утицајем опијата, прописано као повреда радне дужности. Такође се наводи да су граничне вриједности алкохолисаности мотивисане и одређене прихватљивом мјером коју и законодавац исказује, првенствено Законом о безбједности саобраћаја. У одговору се наводи да велики број радних мјеста у Градској управи захтијева повећану безбједност и повећању пажњу извршиоца на одређеним радним мјестима, као и то да су запослени у сталном контакту са грађанима, те би неозбиљан приступ овом проблему највише утицао на грађане, односно на квалитет пружања услуга грађанима.

            Оспорени Правилник о тестирању запослених у Градској управи Града Бањалука на алкохол и друга средства зависности („Службени гласник Града Бањалука“ број 17/21) донио је градоначелник Града Бањалука на основу члана 59. и 82. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16 и 36/19), члана 6. Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16), члана 14. Закона о заштити на раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/08 и 13/10),  члана 67. и  83. Статута Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 14/18 и 9/19) и члана 25. Посебног колективног уговора за запослене у јединицама локалне самоуправе (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 38/19 и 55/20). Овим правилником о тестирању запослених у Градској управи Града Бањалука на алкохол и друга средства зависности утврђују се процедуре за спровођење мјера забране злоупотребе алкохола, дрога или других средстава зависности на радним мјестима у вријеме радног времена, начин утврђивања присутности алкохола, дрога или других средстава зависности у тијелу, крви или тјелесним текућинама за вријеме рада, поступање са особама затеченим на радном мјесту под утицајем алкохола, дрога или других средстава зависности и мјере за рад под утицајем алкохола, дроге и других забрањених супстанци (члан 1).

            Приликом оцјењивања уставности и законитости оспореног правилника Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да општина преко својих органа у складу са законом извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, те да се систем локалне самоуправе уређује законом (члан 102. став 1. тачка 6. и став 2), као и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

            Поред наведеног, Суд је имао у виду да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) прописано да градоначелник, односно начелник општине: 1) предлаже статут, 2) предлаже одлуке и друга општа акта скупштини, 3) израђује и подноси скупштини на усвајање нацрт и приједлог буџета, финансијски извјештај, економски план, развојни план, инвестициони програм, просторни и урбанистички план и остале планске и регулаторне документе који се односе на коришћење и управљање земљиштем укључујући и коришћење јавног земљишта, 4) обавјештава скупштину о свим питањима из надлежности јединице локалне самоуправе, њених права и обавеза, 5) спроводи локалну политику у складу са одлукама скупштине, извршава локални буџет и обезбјеђује примјену одлука и других аката скупштине, 6) извршава законе и друге прописе Републике, града и општине чије је извршење повјерено јединици локалне самоуправе, 7) доноси одлуку о оснивању градске, односно општинске управе, 8) доноси правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста градске, односно општинске управе, 9) предлаже именовање и разрјешава начелника одјељења или службе, 10) предлаже и доноси опште и појединачне акте о организацији и функционисању цивилне заштите у области заштите и спасавања и врши и друге послове из области заштите и спасавања у складу са законом, 11) реализује сарадњу јединице локалне самоуправе са другим јединицама локалне самоуправе, међународним и другим организацијама, у складу са одлукама и закључцима скупштине и њених радних тијела, 12) даје сагласност на статуте и друга општа акта предузећа и установа чији је оснивач јединица локалне самоуправе, 13) подноси извјештај скупштини о раду у органима предузећа која обављају комуналне дјелатности, 14) подноси извјештај скупштини о свом раду и раду градске, односно општинске управе, 15) покреће иницијативу да се до одлуке надлежног суда обустави од извршења општи или појединачни акт скупштине ако сматра да је супротан Уставу и закону, 16) закључује уговоре у име јединице локалне самоуправе, у складу са актима скупштине, 17) рјешава у другом степену по жалби на првостепена рјешења, уколико за рјешавање нису надлежни републички органи, 18) доноси одлуке о располагању новчаним средствима на начин утврђен статутом, 19) одлучује о сукобу надлежности између градске, односно општинске управе и организација које врше послове од интереса за јединицу локалне самоуправе, 20) одлучује о изузећу службеног лица градске, односно општинске управе и 21) обавља друге послове утврђене законом и статутом (члан 59. став 1) и да градоначелник, односно начелник општине доноси одлуке, правилнике, наредбе, упутства, рјешења, закључке, планове и програме (члан 82. став 3). 

            Такође, Суд је имао у виду да је чланом 6. Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) прописано да права из радног односа утврђена овим законом службеник и намјештеник остварује код послодавца (став 1), да је послодавац службеника и намјештеника у смислу става 1. овог члана јединица локалне самоуправе (став 2), да права и дужности у име послодавца врши градоначелник, односно начелник општине (став 3). Чланом 14. Закона о заштити на раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/08 и 13/10), који је такође наведен као правни основ за доношење оспореног правилника, прописано је да ће се колективним уговором, односно општим актом послодавца утврдити права, обавезе и одговорности у области заштите и здравља на раду.

            Полазећи од садржаја одредаба члана 59. став 1. и члана 82. став 3. Закона о локалној самоуправи, Суд је утврдио да ове законске одредбе дају овлашћење начелнику, односно градоначелнику да доноси одређене опште акте, али да је у односу на надлежност за доношење правилника искључиво прописана надлежност за доношење правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста градске, односно општинске управе (члан 59. став 1. тачка 8). Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да је присвајањем непостојеће надлежности, односно излазећи из оквира својих уставних и законских овлашћења, доношењем оспореног правилника, градоначелник Града Бањалука повриједио одредбу члана 59. став 1. Закона о локалној самоуправи и тиме уставно начело законитости  из члана 108. став 2. Устава Републике Српске, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, што овај акт са формалноправног аспекта у цјелини чини неуставним.

            По оцјени Суда, с обзиром на раније утврђене разлоге неуставности и незаконитости оспореног правилника, остали наводи предлагача нису од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари.

            На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.