Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. септембра 2021. године,  д о н и о  ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да члан 8. став 2. Одлуке о привременим мјерама банкама за ублажавање негативних економских посљедица узрокованих вирусним обољењем „ЦОВИД-19“ („Службени гласник Републике Српске“ бр. 89/20 и 22/21) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о Агенцији за банкарство Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 59/13 и 4/17).

О б р а з л о ж е њ е

            Игор Сјериков из Бањалуке поднио је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости члана 9. ст. 2. Одлуке о привременим мјерама банкама за ублажавање негативних економских посљедица узрокованих вирусним обољењем „ЦОВИД-19“ („Службени гласник Републике Српске“ број 27/20). Међутим, давалац иницијативе је исту накнадно измијенио тако што, умјесто првобитно оспорене одлуке, сада оспорава члан 8. ст. 2. Одлуке о привременим мјерама банкама за ублажавање негативних економских посљедица узрокованих вирусним обољењем „ЦОВИД-19“ „Службени гласник Републике Српске“ број 89/20), коју је Управни одбор Агенције за банкарство Републике Српске донио након подношења иницијативе и чијим ступањем на снагу је престала да важи претходно оспорена одлука. У иницијативи се наводи да је члан 8. ст. 2. оспорене одлуке у супротности са чл. 52, 54. и 56. Устава Републике Српске и чл. 6. ст. 1.  Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 59/13 и 4/17), као и одредбама Закона о привредним друштвима које одређују право акционара на исплату дивиденде кад тако одлучи Скупштина акционара. Наводи се да је нормирањем као у оспореном чл. 8. ст. 2. доносилац оспорене одлуке прекорачио законска овлашћења, с обзиром на то да Агенција за банкарство сходно члану 6. став 1. Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске има овлашћење да уводи ограничавајуће мјере само за банке за које утврди да послују незаконито и неправилно, а не и за банке које послују солидно. Стога, одгода и/или отказивање исплате дивиденде, које прописује оспорена одредба, по мишљењу даваоца иницијативе представља незаконито уплитање државне агенције у питање приватних интереса акционара банака. Поред наведеног, истиче се да би Агенција имала право да забрани исплату одобрене дивиденде акционарима банака, искључиво уз исплату правичне накнаде, односно затезне камате, а што оспорена одредба не прописује. У иницијативи се предлаже да Суд утврди неуставност и незаконитост чл. 8. ст. 2. оспорене одлуке.  

            У одговору на иницијативу коју је Суду, по овлашћењу Управног одбора Агенције за банкарство Републике Српске, доставио директор Агенције за банкарство Републике Српске, оспоравају се наводи иницијативе и истиче да је Агенција за банкарство Републике Српске (у даљем тексту: Агенција) донијела оспорену одлуку у складу са својим овлашћењима из члана 5. Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске. Наводи се да је Агенција, због ванредних околности била обавезна да донесе акт који се односи на све банке, а којим се осигурава стабилност и континуитет дјеловања субјеката банкарског система, све у сврху ублажавања економских посљедица изазваних вирусним обољењем „ЦОВИД-19“. Истиче се да је предметна одлука привременог карактера, да представља и садржи привремене мјере које прописује Агенција у циљу што ефикаснијег одговора на новонасталу ситуацију изазвану пандемијом вируса корона. У вези са наведеним указује се на то да је Агенција донијела Одлуку о привременом начину извјештавања Агенције за банкарство Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 30/20), којом су дефинисани посебни извјештаји и рокови за њихово достављање, што има за циљ одређивање приоритета код ефикасног управљања процесима у банкама у новонасталим околностима, те одређивање врсте привремених мјера које прописује Агенција у циљу што ефикаснијег одговора на новонасталу ситуацију. Истиче се  да оспореном одредбом акционарима није одузето право на дивиденду, већ се њена исплата само одгађа, односно отказује за вријеме трајања одлуке, дакле привремено. Наводи се да је оспорена мјера у интересу банке, будући да омогућава одржавање адекватног нивоа и структуре капитала, те је стога и у јавном интересу, али несумњиво и у интересу акционара, будући да се њеним спровођењем чува и њихова имовина оличена у акцијама банке које посједују. У одговору се предлаже да Суд иницијативу не прихвати.

            Оспорену Одлуку о привременим мјерама банака за ублажавање негативних економских посљедица узрокованих вирусним обољењем „ЦОВИД-19“ („Службени гласник Републике Српске“ бр. 89/20 и 22/21) донио је Управни одбор Агенције за банкарство Републике Српске на основу члана 5. став 1. тачка б, члана 20. став 2. тачка б) и члана 37. Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 59/13 и 4/17) и члана 6. став 1. тачка б. и члана 19. тачка б. Статута Агенције за банкарство Републике Српске (Службени гласник Републике Српске“ број 63/17). Овом одлуком утврђују се привремене мјере са циљем ублажавања негативних економских посљедица узрокованих пандемијом вирусног обољења „ЦОВИД-19“ и очувања стабилности банкарског сектора Републике Српске, а које се односе на одобравање олакшица клијентима банке који су директно или индиректно погођени негативним ефектима, посебна правила за управљање кредитним ризиком, која банка примјењује у случају да одобри посебне мјере клијенту и мјере с циљем очувања капитала банака, а одредбе ове одлуке примјењују се на банке са сједиштем у Републици Српској којима је Агенција за банкарство издала дозволу за рад (члан 1. ст. 1. и 3).

            Чланом 8. став 1. наведене одлуке је прописано да је банка дужна са посебном пажњом пратити промјене у властитом пословном моделу, ликвидности и ризичном профилу, те у складу са тим предузети активности са циљем одржавања адекватног нивоа и структуре капитала за покриће свих ризика којима је или би могла бити изложена банка у насталим околностима пословања.

            Оспореним чланом 8. ст. 2. је прописано да поступање банке у складу са ставом 1. овог члана подразумијева одгоду и/или отказивање исплате дивиденде за вријеме важења ове одлуке.

            Одредбама Устава Републике Српске на које се указује у иницијативи као и одредбама које су по оцјени Суда битне за одлучивање у овој правној ствари је прописано: слободно предузетништво може се законом ограничити ради заштите интереса Републике, човјекове околине, здравља и безбједности људи, забрањени су монополи (члан 52); сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54); законом се може ограничити или одузети право својине уз правичну накнаду, за вријеме ратног стања, непосредне ратне опасности или ванредног стања законом се може ограничити располагање или утврдити посебан начин коришћења дијела средстава правних и физичких лица (члан 56); Република уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе, банкарски систем и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6, 7. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

            У поступку разматрања предметне иницијативе Суд је имао у виду да је релевантним одредбама Закона о Агенцији за банкарство („Службени гласник Републике Српске“ бр. 59/13 и 4/17) прописано да се овим законом уређује статус, надлежност, организација, финансирање и рад Агенције за банкарство Републике Српске (члан 1); да основни циљ Агенције за банкарство јесте очување и јачање стабилности банкарског система, те унапређивање његовог сигурног, квалитетног и законитог пословања (члан 3); да је Агенција основана ради уређења и контроле банкарског система и при остваривању свог циља и извршавању задатака у складу са овим законом и другим законима самостално је и независно правно лице (члан 4. ст. 1); да су надлежности Агенције, поред осталих, утврђивање и спровођење активности и мјера ради очувања и јачања стабилности банкарског система, у складу са законом, доношење прописа којима се уређује рад банака, микрокредитних организација, штедно-кредитних организација, давалаца лизинга и других финансијских организација банкарског система, издавање и одузимање банкама дозволе за рад и других одговарајућих аката у складу са својим овлашћењима, посредни и непосредни надзор пословања банака, налагање мјера надзора и друге надлежности у складу са законом којим се уређују банке (члан 5. ст. 1. тач. а, б и  в); д Агенција врши контролу и надзор рада и законитости пословања банака и других финансијских организација банкарског система, налаже и предузима мјере за отклањање утврђених незаконитости и неправилности у складу са овим законом и законима којима се уређују банке, микрокредитне организације, штедно-кредитне организације и друге финансијске организације банкарског система (члан 6. ст. 1); да се организација, управљање и руковођење Агенцијом уређује овим законом, Статутом и другим актима Агенције (члан 18); да се у оквиру Агенције, у складу са овим законом и Статутом, за обављање послова надзора финансијских организација банкарског система успоставља унутрашња организациона јединица - Јединица за надзор (члан 18а. ст. 1);  да је орган управљања Агенцијом Управни одбор (члан 19. ст. 1); да управни одбор Агенције предузима мјере за ефикасно и рационално обављање послова и задатака из надлежности Агенције, а у вршењу послова из своје надлежности Управни одбор доноси друге акте у складу са законом и Статутом Агенције (чл. 20. ст. 1. и ст. 2. тач. б); да директор Агенције представља Агенцију, руководи радом и одговоран је за рад Агенције (чл. 21. ст. 1),  да директор у оквиру својих права и обавеза разматра приједлог Одбора за надзор и рјешењем одлучује о давању или одузимању дозволе за рад финансијских организација банкарског система и примјени мјера надзора, предузима прописане мјере према банкама и другим финансијским организацијама банкарског система, доноси акте у складу са овим законом и Статутом Агенције (чл. 22. ст. 1. тач. а, б и ђ); да Одбор за надзор чине директор, замјеник директора, руководилац Јединице за надзор и два члана из реда запослених које у складу са Статутом одреди Управни одбор Агенције (чл. 22а ст.1); да се питања која се разматрају на сједницама Одбора за надзор утврђују овим законом и Статутом, а Одбор за надзор даје приједлог у вези са примјеном мјера надзора према финансијским организацијама банкарског система (чл. 22а. ст. тач. б); да Агенција доноси подзаконске акте из своје надлежности, у складу са овим и другим законима, те да се општи акти из става 1. овог члана објављују у „Службеном гласнику Републике Српске“, у складу са Статутом Агенције (члан 37. ст. 1. и 2).

            Такође, Суд је узео у обзир да је Законом о банкама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/17 и 54/19) уређено оснивање, пословање, управљање, надзор, реструктурирање и престанак рада банака у Републици Српској, као и заштита корисника банкарских услуга (члан 1). Чланом 10. наведеног закона је прописано да се на питања која нису уређена овим законом, поред осталог, примјењују одредбе Закона о привредним друштвима које уређују акционарска друштва, док је чл. 11. ст. 1. и 3. прописано да је банка привредно друштво које се оснива у правној форми акционарског друштва, и сматра се  отвореним акционарским друштвом независно од броја акционара. Одредбама члана 37. ст. 2. и ст. 6. је прописано да је банка дужна, у зависности од ризичног профила и системског значаја банке, да у сваком тренутку обезбиједи износ капитала адекватан врстама, обиму и сложености послова које обавља и ризицима којима је изложена или би могла да буде изложена у свом пословању, те да банка одржава заштитне слојеве капитала на начин прописан актима Агенције. Одредбама члана 181. до 221. овог закона прописан је надзор банака, те између осталог: да је Агенција овлашћена да врши надзор свих послова које банка обавља на територији и изван територије Републике Српске у складу са овим законом, законом којим се уређују статус, надлежност и овлашћења Агенције, другим законима и прописима донесеним на основу овог и других закона, правилима о управљању ризицима, као и стандардима и правилима струке (члан 181. став 1); да Агенција врши надзорну функцију посредним надзором, непосредним надзором, издавањем одговарајућих аката у складу са својим овлашћењима и налагањем мјера надзора,  да Агенција доноси акт којим прописује поступак и начин обављања надзора, налагања мјера надзора, те обавезе банке и лица из члана 181. овог закона у току и након надзора Агенције, као и начин и поступак надзора банкарске групе на консолидованом нивоу (члан 183); ако Агенција утврди да је банка поступала супротно одредбама овог закона, прописима Агенције, другим прописима или стандардима опрезног банкарског пословања, односно на други начин који угрожава пословање банке, према тој банци предузима једну или више мјера надзора, те поред осталих мјера, налаже отклањање неправилности и незаконитости у пословању (члан 196. став 1. тач. 2). У оквиру мјера за отклањање неправилности и незаконитости, у члану 200. став 1. тачка 14. овог закона је прописано да, ако је Агенција у пословању банке утврдила неправилности или незаконитости или пословање банке неће бити у складу са прописима у сљедећих 12 мјесеци, овлашћена је да предузме једну или више мјера, и то да привремено забрани или ограничи банци исплату дивиденде или било којег другог облика исплате добити. Изрицањем мјера из става 1. овог члана Агенција одређује рок и начин поступања банке ради отклањања утврђених неправилности и незаконитости, као и рок за достављање извјештаја Агенцији о спроведеним активностима са одговарајућим доказима да су неправилности и незаконитости отклоњене (члан 200. ст. 2); ако банка није поступила у складу са наложеним мјерама за отклањање  незаконитости и неправилности или ако наложене мјере нису биле ефикасне за отклањање постојећих незаконитости и неправилности, Агенција може банци наложити нову мјеру (члан 200. став 4).

            Полазећи од наведених законских одредаба, Суд је оцијенио да доносилац оспореног акта није био овлашћен да пропише као у оспореном члану 8. став 2. предметне одлуке, с обзиром на то да из члана 5. став 1. тачка б, Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске, који је између осталог наведен као правни основ за доношење оспорене одлуке, не произлази овлашћење Агенције да својим актом налаже мјере, односно обавезује банке на одређена поступања која се тичу одгоде и/или отказивања исплате дивиденде. Приликом овакве оцјене Суд је узео у обзир да је према члану 5. ст. 1. тач. в) и  чл. 6. ст. 1. Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске, Агенција овлашћена да врши посредни и непосредни надзор пословања банака, налаже мјере надзора  и друге надлежности у складу са законом којим се уређују банке, односно да врши контролу и надзор рада и законитости пословања банака, налаже и предузима мјере за отклањање утврђених незаконитости и неправилности у складу са овим законом и законима којима се уређују банке. Такође, цитираним одредбама Закона о банкама Републике Српске уређена је надзорна функција Агенције за банкарство Републике Српске  (члан 188. став 1),  начин вршења надзора од стране Агенције (члан 183), овлашћење за предузимање мјера надзора према појединачној банци (члан 196), а у оквиру мјера за отклањање неправилности и незаконитости и овлашћење да, ако је у пословању банке утврдила неправилности или незаконитости или да пословање банке неће бити у складу са прописима у сљедећих 12 мјесеци, предузме једну или више мјера надзора, те између осталих мјера и да привремено забрани или ограничи банци исплату дивиденде или било којег другог облика исплате добити (члан 200. став 1. тачка 14), али уз  одређивање рока и начина поступања банке ради отклањања утврђених неправилности и незаконитости, као и рока за достављање извјештаја Агенцији о спроведеним активностима са одговарајућим доказима да су неправилности и незаконитости отклоњене (члан 200. став 2). На основу наведеног Суд је оцијенио да доносилац оспореног акта није имао законско овлашћење да у оспореној одредби пропише обавезу банке да за вријеме важења оспорене одлуке одгоди и/или откаже исплату дивиденде, јер је, према цитираним законским одредбама, Агенција за банкарство Републике Српске овлашћена да само појединачној банци, код које у вршењу надзора утврди неправилности и незаконитости у пословању, у оквиру законом прописаних мјера за отклањање неправилности и незаконитости, изрекне мјеру да привремено забрани или ограничи банци исплату дивиденде или било којег другог облика исплате добити. Поред наведеног,  према цитираним одредбама чл. 22. ст. 1. тач. а) Закона о Агенцији за банкарство Републике Српске, директор Агенције разматра приједлог Одбора за надзор и рјешењем одлучује о давању или одузимању дозволе за рад финансијских организација банкарског система и примјени мјера надзора. С обзиром на наведено, Суд је оцијенио да је доносилац оспореног акта прекорачио овлашћења из закона, јер је оспореном одредбом на другачији начин уредио питање исплате дивиденде. Имајући у виду да законска одредба која је послужила као правни основ за доношење оспорене одлуке не садржи овлашћење за оспорено нормирање, Суд је оцијенио да је доносилац оспореног акта наведеним прописивањем изашао из прописаног законског оквира.

            Наводи даваоца иницијативе који се односе на несагласност оспорене одредбе са Законом о привредним друштвима и одредбама чл. 52, 54. и 56. Устава Републике Српске нису од утицаја у овој правној ствари, будући да је Суд оцијенио да је оспорена одредба Одлуке о привременим мјерама банкама за ублажавање негативних економских посљедица узрокованих вирусним обољењем „ЦОВИД-19“ („Службени гласник Републике Српске“ број 89/20 и 22/21), донесена прекорачењем овлашћења, а чињеница да није у сагласности са законом за чије извршење је донесена чини је неуставном са становишта члана 108. ст. 2. Устава, према којем прописи и други општи акти морају бити у складу са законом.

            С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.