Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске ('“Службени гласник Републике Српске'“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 31. марта 2021. године, д о н и о   ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да Одлука о паркирању у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ бр. 22/06, 23/07, 3/11 и 7/14) и Правилник о јавним паркиралиштима у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ број 24/07 и „Службени гласник Града Бијељина“ бр. 17/15 и 21/17) нису у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17).

О б р а з л о ж е њ е

            Игор Дукић из Бијељине, кога заступа Ђорђе Васић, адвокат из Бијељине, дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 13а. Одлуке о паркирању у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ бр. 22/06, 23/07, 3/11 и 7/14) и чл. 18, 19. и 20. Правилника о јавним паркиралиштима у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ број 24/07 и „Службени гласник Града Бијељина“ бр. 17/15 и 21/17). У иницијативи се наводи да је оспореном одредбом предметне одлуке доплатна карта за паркирање возила одређена супротно прописаном начину коришћења јавног паркиралишта, јер, по мишљењу даваоца иницијативе, овако дефинисана доплатна карта представља уговорну казну за возача и није у сагласности са чланом 16. став 1. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17), те чланом 270. став 3. и чланом 271. став 2. Закона о облигационим односима („Службени лист СФРЈ“ бр. 29/78, 39/85 и 57/89 и „Службени гласник Републике Српске“ бр. 17/93, 3/96 и 39/03). У погледу предметног правилника у иницијативи се наводи да оспорене норме овог акта нису у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима и наведеном Одлуком о паркирању у граду Бијељина, јер из овог закона и Одлуке произлази да се блокирање возила може извршити само уколико је возило непрописно паркирано. Поред тога, давалац иницијативе сматра да је оспорено прописивање из предметног правилника у супротности са чланом 17. став 1. Закона о стварним правима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15, 18/16 и 107/19), јер блокирање возила власника ограничава у праву да возило држи у посједу и да га користи. Сходно наведеном, предлаже да Суд утврди да оспорене норме предметне одлуке и правилника нису у сагласности са законом и чланом 108. Устава Републике Српске.  

            Одговор на иницијативу у погледу оспорене одлуке доставила је Скупштина Града Бијељина, а у односу на оспорени правилник одговор је достављен од стране градоначелника Бијељине. У оба одговора, који су по свом садржају готово идентични, наводи се да су оспорени акти у цијелости сагласни релевантним одредбама Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17). Прије свега, истиче се да, према овом закону, јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, те да управљање јавним просторима за паркирање возила обухвата одржавање, чишћење, постављање саобраћајне сигнализације на јавним површинама или објектима изграђеним за паркирање моторних возила, као и уклањање, премјештање и блокирање непрописно паркираних возила. Надаље, у одговору се износи став да се корисник јавног паркиралишта, који се није придржавао прописаних услова за коришћење паркиралишта, не може сматрати прописно паркираним, тако да је овакво поступање супротно члану 17. став 1. Закона о стварним правима. У вези с тим, доносиоци оспорених аката сматрају да се на овај начин ограничава право својине титулара својине над добром од јавног интереса, због чега је субјекат који је овлашћен да управља јавном површином законом овлашћен да са добра од јавног интереса, чија је намјена јавно паркирање, искључи сваког ко га неовлашћено користи. Поред тога, наводи се да доплатна карта не представља казну, него накнаду за цјелодневно коришћење паркинг мјеста, односно цијену за неовлашћено коришћење јавне површине, коју би, да није било неовлашћеног паркирања, други корисници могли користити.  

            Одлуку о паркирању у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ бр. 22/06, 23/07, 3/11 и 7/14) донијела је Скупштина Општине Бијељина на основу члана 2. Закона о основама безбједности саобраћаја на путевима у Босни и Херцеговини („Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 6/06), члана 2. став 3. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/95, 18/95 и 51/02) и члана 35. алинеја 2. Статута Општине Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ бр. 5/05, 6/05 и 6/06). Оспореном одредбом члана 13а. ове одлуке прописано је: да је корисник који не изврши обавезе предвиђене чланом 13. ове одлуке дужан да плати доплатну карту, да је корисник паркирања дужан поступити по примљеном налогу и платити доплатну карту у року од 8 (осам) дана од дана пријема налога, те да ће, ако корисник јавног паркиралишта не плати доплатну карту, ЈП „Дирекција за изградњу и развој града“ Бијељина против њега покренути судски поступак.

            Правилник о јавним паркиралиштима у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ број 24/07 и „Службени гласник Града Бијељина“ бр. 17/15 и 21/17) донио је начелник Општине Бијељине на основу члана 2. Закона о основама безбједности саобраћаја на путевима у Босни и Херцеговини („Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 6/06), Одлуке о паркирању у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ број 22/06), Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о паркирању у граду Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ број 23/07) и члана 51. Статута Општине Бијељина („Службени гласник Општине Бијељина“ бр. 5/05, 6/05 и 6/06). Оспореним одредбама овог правилника прописано је: да је корисник који чини повреде из члана 17. овог акта дужан да плати доплатну карту; да налог за плаћање доплатне карте издаје овлашћени контролор; да када контролор није у могућности да уручи налог кориснику, причврстиће га на паркирано возило испод брисача, чиме се сматра да је достава извршена; да оштећење или уништење налога нема утицаја на ваљаност достављања и не одлаже плаћање доплатне карте; да се возило за које је исписана доплатна карта снима фотографским апаратом ради доказивања учињеног преступа (члан 18), да је корисник паркирања дужан да плати доплатну карту у року од 8 (осам) дана од дана уручења; те да ако корисник јавног паркиралишта не плати доплатну карту, ЈП „Дирекција за изградњу и развој града“ Бијељина ће против њега покренути поступак утуживања код Суда, као стварно и мјесно надлежног органа (члан 19), да ће се кориснику који учини било коју повреду услова коришћења паркиралишта из члана 17. Правилника, а има више од једне неплаћене доплатне карте, извршити блокирање возила направом за блокирање точкова возила, а на основу налога за тај посао овлашћеног контролора или комуналног полицајца; да ће се кориснику паркирања који чини повреде из члана 17. овог правилника, а чије је возило регистровано у другој држави, извршити блокирање возила након издавања доплатне карте (члан 20).     

            У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одредбе Одлуке о паркирању у граду Бијељина Суд је имао у виду релевантне норме Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/95, 18/95 и 51/02) који је био на снази у вријеме доношења ове одлуке и означен је као правни основ за њено доношење. Према члану 1. овог закона, њиме се утврђују комуналне дјелатности од посебног друштвеног интереса и начин обезбјеђивања посебног друштвеног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања. Чланом 2. став 1. дефинисане су комуналне дјелатности од посебног друштвеног интереса које су предмет регулисања овог закона, међу које није уврштена дјелатност управљања јавним просторима за паркирање возила. Према ставу 2. члана 2. овог закона, скупштина општине може одлуком утврдити као дјелатност од посебног друштвеног интереса и друге комуналне дјелатности, поред оних које су утврђене у ставу 1. овог члана, ако су те дјелатности незамјенљив услов живота и рада грађана, предузећа или рада других организација.  

            Поред тога, у конкретном случају Суд је узео у обзир и одредбе важећег Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17), чијим ступањем на снагу је престао да важи Закон о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/95, 18/95 и 51/02). Овим законом утврђене су комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1), прописано је да је комунална дјелатност од посебног јавног интереса, у смислу овог закона, и управљање јавним просторима за паркирање возила (члан 2. став 1. тачка д), те да управљање јавним просторима за паркирање возила обухвата одржавање, чишћење, постављање саобраћајне сигнализације на јавним површинама или објектима изграђеним за паркирање моторних возила, као и уклањање, премјештање и блокирање непрописно паркираних возила (члан 3. тачка ђ).

            Уређујући питање обављања комуналних дјелатности, овим законом прописано је: да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности и да скупштина јединице локалне самоуправе својом одлуком детаљније прописује услове и начин обављања комуналних дјелатности, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге, јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6. став 1. тач. а), б), д) и е); да одлуку из става 1. овог члана доноси скупштина јединице локалне самоуправе (члан 6.став 2); да корисник комуналне услуге користи ту услугу у складу са одредбама овог закона (члан 9а. став 1); да је давалац комуналне услуге дужан да обезбиједи трајно и несметано пружање комуналних услуга корисницима комуналне услуге под условима, на начин и према нормативима који су прописани законом и другим прописима, затим исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја, одређени квалитет комуналних услуга (члан 13. став 1); да корисник плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу на основу рачуна који испоставља давалац комуналне услуге и који има снагу вјеродостојне исправе (члан 16. став 2); да је јединица локалне самоуправе дужна да усклади прописе о вршењу комуналних дјелатности са одредбама овог закона и донесе прописане одлуке у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона (члан 41. став 1); те да су јединице локалне самоуправе дужне да у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона ускладе одлуку из члана 6. став 2. овог закона са одредбама овог закона (члан 41. став 2).

            Како из цитираних законских одредаба произлази, важећи Закон о комуналним дјелатностима на другачији и свеобухватан начин уређује питање обављања комуналне дјелатности управљања јавним површинама за паркирање возила, у односу на ранији Закон о комуналним дјелатностима на основу којег је донесена оспорена одлука. Важећим законом је, прије свега, предметна комунална дјелатност предвиђена као комунална дјелатност од посебног јавног интереса, дефинисан је појам и садржина ове дјелатности, овлашћење за доношење одлуке о обављању комуналне дјелатности, те питања која се детаљније прописују одлуком скупштине јединице локалне самоуправе о обављању комуналне дјелатности. Због тога је, по оцјени Суда, сходно императивној норми из члана 41. став 2. важећег Закона о комуналним дјелатностима, доносилац оспорене одлуке био дужан да у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона ову одлуку усклади са одредбама овог закона или да донесе нову одлуку којом ће уредити предметну материју. Како је пропустио да то учини, Суд је оцијенио да је у конкретном случају дошло до повреде члана 41. Закона о комуналним дјелатностима, односно да је оспорена одлука у цијелости довела до нарушавања начела законитости из члана 108. став 2. Устава. У вези са наведеним, Суд сматра да се Одлука о измјени Одлуке о паркирању у граду Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14), која је донесена на основу важећег Закона о комуналним дјелатностима и којом се мијења Цјеновник наплате паркирања на подручју општине Бијењина, не може сматрати усклађивањем оспорене одлуке са овим законом.   

            Из истих разлога, Суд је оцијенио да ни оспорени Правилник о јавним паркиралиштима у граду Бијељина није у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17). Наиме, овим правилником се детаљније разрађују и конкретизују релевантне одредбе Одлуке о паркирању у граду Бијељина ради њихове примјене. Због тога, као и у погледу оспорене одлуке, која је, поред Закона о комуналним дјелатностима, правни основ за доношење предметног правилника, Суд је оцијенио да ни овај акт није у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима, јер, сходно члану 41. овог закона, доносилац Правилника није извршио његово усклађивање са тим законом, нити је донио нови правилник.

            Имајући у виду да, из наведних разлога, оспорена одлука и правилник нису у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима, Суд сматра да је беспредметно разматрати ове акте у односу на Закон о облигационим односима и Закон о стварним правима, на које се указује у иницијативи.  

            Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости оспорене одлуке и правилника одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

            На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

            Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.