Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 15. jula 2020. godine, d o n i o  je

 

 O D L U K U

 

     Utvrđuje se da član 7. tačka 4. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i poslovanju javnih tužilaštava Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/19) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o javnim tužilaštvima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 69/16) i Zakonom o krivičnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 53/12, 91/17 i 66/18).    

 

O b r a z l o ž e nj e

 

              Zoran Bulatović i Želimir Lepir iz Banje Luke dali su Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti, kako je označeno, člana 7. stav 1. tačka 4. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i poslovanju javnih tužilaštava Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/19), ali se u suštini radi o članu 7. tačka 4. ovog pravilnika, jer ovaj član ima samo jedan stav. U inicijativi se navodi da osporena odredba ovog pravilnika nije u saglasnosti sa Zakonom o krivičnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 53/12, 91/17 i 66/18) i Zakonom o javnim tužilaštvima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 69/16), jer propisuje ovlašćenje za glavnog republičkog tužioca koje nije predviđeno ovim zakonima. Davaoci inicijative smatraju da osporenim propisivanjem republički tužilac, po osnovu prava nadzora koje je regulisano članom 9. Zakona o javnim tužilaštvima Republike Srpske, za sebe konstituiše novo pravo, odnosno pravno sredstvo koje ne poznaje nijedan važeći zakon. Naime, osporenom normom ovog pravilnika se, po mišljenju inicijatora, uvodi treći stepen u odlučivanju po pritužbi na odluku tužioca kojim je predmet okončan, što je suprotno relevantnim odredbama Zakona o krivičnom postupku Republike Srpske. Ovim zakonom je, kako se ističe, propisan postupak u slučaju da tužilac donese naredbu o obustavi ili nesprovođenju istrage, kao i lica, rokovi i organ kome se ulaže pravno sredstvo protiv ovakve odluke tužioca, te se ne daje ovlašćenje glavnom republičkom tužiocu da ukida ove odluke tužilaca. Osporenim propisivanjem se, kako se dalje ističe, dovodi u pitanje pravosnažnost odluke tužioca, te u vezi s tim i načelo pravne sigurnosti. Slijedom navedenog, davaoci inicijative predlažu da Sud, nakon provedenog postupka, utvrdi da osporena odredba predmetnog pravilnika nije u saglasnosti sa zakonom i Ustavom Republike Srpske.   

       U odgovoru na inicijativu koji je dostavilo Republičko javno tužilaštvo navodi se da glavni republički tužilac, ukoliko prilikom nadzora utvrdi da je tužilac donio nezakonitu odluku o obustavi ili nesprovođenju istrage, može takvu odluku ukinuti i dati obavezujuće uputstvo na osnovu ovlašćenja iz člana 9. stav 1. i člana 20. stav 1. Zakona o javnim tužilaštvima. Nadalje, iznosi se stav da se pravo nadzora glavnog tužioca nad radom okružnih tužilaštava, u smislu garantovanja zakonitosti i efikasnosti postupka, odnosi na sve predmete, bez obzira na to da li je postupak u toku, ili je predmet arhiviran. Donosilac osporenog pravilnika smatra da činjenica da je predmet okončan odlukom tužioca i arhiviran ne bi trebala biti prepreka za glavnog republičkog tužioca da i u ovom slučaju izvrši pravo nadzora i ispita zakonitost rada tužioca. Pored toga, mišljenja je da se stav podnosilaca inicijative o konačnosti i pravosnažnosti tužilačkih odluka ne može poistovjećivati sa pravosnažnošću sudskih odluka, kada se ima u vidu hijerarhijski odnos na kojem počiva tužilački sistem.

     Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i poslovanju javnih tužilaštava Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/19) donio je glavni republički javni tužilac na osnovu člana 36. Zakona o javnim tužilaštvima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 69/16), uz pribavljeno mišljenje Kolegijuma tužilaca Republičkog javnog tužilaštva Republike Srpske, na sjednici održanoj 8. februara 2019. godine i mišljenje Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Bosne i Hercegovine, na sjednici održanoj 28. marta 2019. godine, a uz saglasnost Ministarstva pravde Republike Srpske – Odluka broj 08.020/020-1469/19 od 3. maja 2019. godine. Osporenom odredbom člana 7. tačka 4. ovog pravilnika propisano je da glavni republički tužilac ima pravo da, ako prilikom vršenja nadzora utvrdi da je, radeći na konkretnom predmetu, tužilac donio nezakonitu odluku, ukida takvu odluku i daje obavezujuća uputstva za dalji rad na predmetu u kome je takva odluka donesena.       

  U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 7. tačka 4. predmetnog pravilnika Sud je imao u vidu da je tačkama  4, 10. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ustavnost i zakonitost, organizaciju, nadležnost i rad državnih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, prema članu 128. st. 2. i 3. Ustava, osnivanje, organizacija i nadležnosti javnog tužilaštva se uređuju zakonom, a javno tužilaštvo vrši svoju funkciju na osnovu Ustava i zakona. Članom 108. Ustava utvrđeno je da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

        Saglasno naprijed navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o javnim tužilaštvima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 69/16) uređeni su organizacija, nadležnost i ovlašćenje javnih tužilaštava u Republici Srpskoj, uslovi i mandat za vršenje tužilačke funkcije, tužilačka uprava, kao i sredstva za rad tužilaštava u Republici Srpskoj. Odredbama ovog zakona koje su relevantne za odlučivanje u predmetnoj ustavnopravnoj stvari propisano je da tužilaštva vrše svoju funkciju na osnovu Ustava i zakona (član 3), da radom Republičkog javnog tužilaštva rukovodi i predstavlja ga glavni republički tužilac (član 8. stav 1), da glavni republički tužilac vrši nadzor nad radom okružnih tužilaštava u cilju garantovanja zakonitosti i efikasnosti postupka (član 9. stav 1), da su na zahtjev glavnog republičkog tužioca okružna tužilaštva obvavezna da dostave izvještaje o predmetima sa detaljnim opisom preduzetih mjera (član 9. stav 2), da u okviru djelokruga svog rada određenog članom 9. ovog zakona, glavni republički tužilac može davati opšta ili pojedinačna obavezna uputstva okružnim tužilaštvima, sprovoditi krivične istrage i gonjenje pred okružnim i osnovnim sudovima kad god smatra da okružna tužilaštva ne primjenjuju Krivični zakon Republike Srpske ili da se gonjenje krivičnih djela ne može efikasno sprovesti u nadležnosti okružnog tužilaštva (član 20. stav 1), da u smislu ovog zakona obavezujuća uputstva za rad koje daje glavni republički tužilac podrazumijevaju uputstva opšteg karaktera u pogledu rada i aktivnosti tužilaca, kao i posebna uputstva za preduzimanje radnji u određenim predmetima (član 22. stav 1), da se organizacija Republičkog tužilaštva i okružnih tužilaštava, broj administrativno-tehničkog osoblja i uslovi za obavljanje poslova utvrđuju Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i poslovanju tužilaštava Republike Srpske, te da ovaj pravilnik donosi glavni republički tužilac (član 36. st. 1. i 2). 

       Pored toga, članom 224. st. 3. i 4. Zakona o krivičnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 53/12, 91/17 i 66/18) propisani su uslovi za donošenje naredbe o nesprovođenju istrage, te je određeno da će o nesprovođenju israge, kao i o razlozima za to, u roku od tri dana tužilac obavijestiti oštećenog i podnosioca prijave, koji zatim imaju pravo da podnesu pritužbu kancelariji tužioca u roku od osam dana. Odredbama člana 232. st. 1. i 2. ovog zakona uređeno je pod kojim uslovima tužilac donosi naredbu o obustavljanju istrage, te je propisano da će o obustavi istrage, kao i o razlozima za obustavu tužilac u pisanoj formi obavijestiti oštećenog koji ima prava predviđena članom 224. ovog zakona, kao i osumnjičenog ako je ispitan i lice koje je prijavilo krivično djelo.

    Imajući u vidu citirane zakonske odredbe, Sud je ocijenio da je Glavni republički tužilac bio ovlašćen da donese osporeni pravilnik, kojim je, sa ciljem sprovođenja relevantnih odredaba Zakona o javnim tužilaštvima Republike Srpske, uređena organizacija javnih tužilaštava Republike Srpske, rukovođenje tužilaštvima, prava i obaveze javnih tužilaca u unutrašnjem radu tužilaštva, unutrašnje poslovanje, dežurstva, broj administrativno-tehničkog osoblja i uslovi obavljanja tih poslova, te postupak izmjene i dopune ovog pravilnika. Međutim, po ocjeni Suda, propisivanjem iz osporene odredbe člana 7. tačka 4. ovog pravilnika njegov donosilac je izašao izvan okvira svojih zakonskih ovlašćenja, te istovremeno prekršio načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava, kao i normu člana 128. stav 3. Ustava, prema kojoj javno tužilaštvo vrši svoju funkciju na osnovu Ustava i zakona.

    Naime, odredba člana 36. Zakona o javnim tužilaštvima Republike Srpske, koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporenog akta, po ocjeni Suda, ne sadrži mogućnost da glavni republički tužilac pravilnikom, kao podzakonskim aktom, za sebe propisuje pojedina ovlašćenja koja nisu predviđena ovim zakonom. Kako je navedenom zakonskom normom propisano da se pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i poslovanju javnih tužilaštava Republike Srpske uređuje organizacija Republičkog tužilaštva i okružnih tužilaštava, broj administrativno-tehničkog osoblja i uslovi za obavljanje poslova, Sud smatra da se, pozivom na ovu odredbu, osporenim aktom ne može zadirati u zakonom propisana ovlašćenja glavnog republičkog tužioca. Nadalje, ni odredbe čl. 9, 20. i 22. ovog zakona, kojima je dato ovlašćenje glavnom republičkom tužiocu da vrši nadzor nad radom okružnih tužilaštava, te je propisano na koji način se vrši ovaj nadzor, ne sadrže ovlašćenje za glavnog republičkog tužioca da prilikom nadzora ukida odluke tužilaca. Naime, članom 20. stav 1. i članom 22. predmetnog zakona predviđeno je da glavni republički tužilac tokom nadzora može okružnim tužilaštvima davati opšta ili pojedinačna obavezna uputstva, te je definisano da obavezujuća uputstva za rad podrazumijevaju uputstva opšteg karaktera u pogledu aktivnosti i rada tužilaca, a posebna za preduzimanje radnji u određenim predmetima. Dakle, kako iz navedenih zakonskih normi nesumnjivo proizlazi, obavezujuća uputstva koje može da daje glavni republički tužilac prilikom vršenja nadzora okružnih tužilaštava ne sadrže ovlašćenje za njegovo intervenisanje na način da ukida pojedinačne odluke tužilaca, odnosno ne mogu se tako ekstenzivno tumačiti. Evidentno je da se u konkretnom slučaju radi prevashodno o mogućnosti davanja tužiocima obavezujućih smjernica za dalji rad u  predmetima. Sud smatra da je, prema odredbi člana 128. stav 2. Ustava, materija uređivanja ovlašćenja glavnog republičkog tužioca u isključivoj ingerenciji zakonodavca, tako da prilikom donošenja ovog pravilnika i regulisanja predmetnih pitanja glavni republički tužilac može, sa ciljem sprovođenja relevantnih zakonskih normi, samo da razradi i detaljnije propiše postupak vršenja nadzora okružnih tužilaštava, ali ne i da za sebe uvede sasvim novo ovlašćenje, odnosno pravno sredstvo koje Zakon ne poznaje.

  Pored toga, ni odredbe člana 224. st. 3. i 4. i člana 232. st. 1. i 2. Zakona o krivičnom postupku Republike Srpske, koje se odnose na donošenje pojedinačnih odluka tužilaca, te propisuju subjekte, rok i organ kojem se podnose pritužbe na ove odluke, ne predviđaju mogućnost da glavni republički tužilac po pravu nadzora okružnih tužilaštava ima ovakvu nadležnost.

 S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene norme predmetnog pravilnika odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

       Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

       Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.  

                                                                                                                                                                                                                           

Broj: U-57/19

15. jula 2020. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.