Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i  člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. oktobra 2019. godine,   d o n i o   j e

 

O D L U K U

 

Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba Tarife republičkih administrativnih taksa, tarifni broj 70. tačke a) i b) Zakona o administrativnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 100/11, 103/11 i 67/13).

 

O b r a z l o ž e nj e

  

Nezavisni univerzitet Banja Luka podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o administrativnim taksama – Tarife republičkih administrativnih taksa, glava XII, tarifni broj 70. („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 100/11, 103/11 i 67/13) tačke a) i b).  Predlagač ističe da određivanje veće tarife za rješenje o licenciranju za privatne nego za javne visokoškolske ustanove nije u saglasnosti sa čl. 50. i 54. Ustava Republike Srpske i članom 3. stav 1. tačka z) Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 73/10, 104/11, 84/12, 108/13, 44/15, 90/16 i 31/18), jer se na ovaj način privatne visokoškolske ustanove dovode u neravnopravan položaj u odnosu na javne, i to isključivo, na osnovu različitog oblika svojine na njima.

Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor Sudu na navode predlagača.

Osporenim propisivanjem je utvrđena taksa u iznosu od 3000 konvertibilnih maraka za rješenje o licenciranju privatne visokoškolske ustanove po svakom pojedinačnom studijskom programu, dok je za rješenje o licenciranju javne visokoškolske ustanove po svakom pojedinačnom studijskom programu propisana taksa u iznosu od 500 konvertibilnih maraka.    

U postupku ocjene ustavnosti osporenih zakonskih odredaba Sud je uzeo u obzir ustavne garancije kojima je utvrđeno: da su građani ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima, odnosno da je svakome pod jednakim uslovima dostupno srednjoškolsko i visokoškolsko obrazovanje, te da građani mogu osnivati privatne škole u skladu sa zakonom (član 38. st.1, 3, 5), da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva se na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom  prostoru (član 50), da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54), da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i utvrđuje se prema ekonomskoj snazi obveznika (član 63), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, poreski sistem i obrazovanje (tač. 7. i 12. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava Republike Srpske).

Saglasno ovim odredbama Zakonom o administrativnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 100/11, 103/11 i 67/13)  propisano je: da se spisi i radnje za koje se plaća taksa, kao i visina takse utvrđuje  taksenom tarifom (član 2. stav 1), da se za spise i radnje u postupku pred republičkim organima uprave plaćaju takse po Tarifi republičkih administrativnih taksa, koja se nalazi u prilogu i sastavni je dio ovog zakona, kao i da se po Tarifi iz stava 1. ovog člana plaćaju takse za spise i radnje u postupku kod nosioca javnih ovlašćenja, te da su takse koje se plaćaju po Tarifi republičkih administrativnih taksa prihod budžeta Republike Srpske (član 3).

Takođe, Zakonom o visokom obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 73/10, 104/11, 84/12, 108/13, 44/15, 90/16, 31/18 i 26/19) je propisano: da je visoko obrazovanje djelatnost od opšteg društvenog interesa u Republici (član 2), da se visoko obrazovanje, između ostalog, zasniva na ravnopravnosti visokoškolskih ustanova, bez obzira na oblik svojine (član 3. stav 1. tačka z), da su visokoškolske ustanove univerziteti i visoke škole (član 11. stav 1), da visokoškolske ustanove mogu biti javne i privatne, te da je osnivač javnih visokoškolskih ustanova Narodna skupština Republike Srpske, a da osnivač privatne visoke škole može biti domaće pravno ili fizičko lice, kao i strano pravno ili fizičko lice zajedno sa domaćom visokoškolskom ustanovom, u skladu sa ovim zakonom i zakonom koji reguliše oblast javnih službi, dok osni­vač pri­vat­nog uni­ver­zi­te­ta mo­že bi­ti do­ma­će prav­no li­ce, kao i stra­no prav­no li­ce za­jed­no sa do­ma­ćom vi­so­ko­škol­skom usta­no­vom, u skla­du sa ovim za­ko­nom i za­ko­nom ko­ji re­gu­li­še oblast jav­nih slu­žbi (član 14. st. 1 ‒ 4), da od­lu­ku o vi­si­ni ško­la­ri­ne na pri­vat­noj vi­so­ko­škol­skoj usta­no­vi do­no­si vi­so­ko­škol­ska usta­no­va (član 57. stav 1),  da se sred­stva za oba­vlja­nje dje­lat­no­sti vi­so­kog obra­zo­va­nja jav­nim vi­so­ko­škol­skim usta­no­va­ma obez­bje­đu­ju iz slje­de­ćih iz­vo­ra: a) bu­dže­ta Re­pu­bli­ke, b) vla­sti­tih pri­ho­da, v) bu­dže­ta je­di­ni­ca lo­kal­ne sa­mo­u­pra­ve, g) do­na­ci­ja i d) dru­gih iz­vo­ra, a da  sred­stva za oba­vlja­nje dje­lat­no­sti vi­so­kog obra­zo­va­nja pri­vat­nim vi­so­ko­škol­skim usta­no­va­ma obez­bje­đu­je osni­vač iz slje­de­ćih iz­vo­ra: a) vla­sti­tih pri­ho­da, b) do­na­ci­ja i v) dru­gih iz­vo­ra, te da se nov­ča­na sred­stva iz st. 1. i 2. ovog čla­na pri­pa­da­ju vi­so­ko­škol­skoj usta­no­vi i or­ga­ni­za­ci­o­noj je­di­ni­ci ko­ja ih je ostva­ri­la i ko­ri­ste se u skla­du sa za­ko­nom, sta­tu­tom, podzakonskim aktom visokoškolske ustanove i usvo­je­nim fi­nan­sij­skim pla­nom, dok se vi­so­ko­škol­ske usta­no­ve mo­gu se fi­nan­si­ra­ti sa­mo iz onih iz­vo­ra ko­ji ne uti­ču na nji­ho­vu auto­no­mi­ju (član 135), da mi­ni­star pred­la­že Vla­di vi­si­nu ško­la­ri­ne za sve stu­dij­ske pro­gra­me na jav­nim vi­so­ko­škol­skim usta­no­va­ma, na pri­je­dlog vi­so­ko­škol­skih usta­no­va i u skla­du sa utvr­đe­nom upi­snom po­li­ti­kom za tu go­di­nu, a da  Vla­da do­no­si od­lu­ku o vi­si­ni ško­la­ri­ne za sve stu­dij­ske pro­gra­me na jav­nim vi­so­ko­škol­skim usta­no­va­ma za sva­ku aka­dem­sku go­di­nu, u skla­du sa sta­vom 2. ovog čla­na, dok se vi­si­na ško­la­ri­ne na pri­vat­noj vi­so­ko­škol­skoj usta­no­vi utvr­đu­je u skla­du sa čla­nom 57. stav 1. ovog za­ko­na (član 138. st. 2, 3. i 6).

Zakonom o sistemu javnih službi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 68/07, 109/12 i 44/16) propisano je: da se javnom službom, u smislu ovog zakona, smatraju  ustanove, javna preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni zakonom, koji obavljaju djelatnosti od opšteg interesa kojim se obezbjeđuje ostvarivanje prava i dužnosti fizičkih i pravnih lica, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa, a da sredstva kojima posluju organizacije iz stava 1. ovog člana mogu biti u svim oblicima svojine (član 2), da se radi ostvarivanja opšteg interesa kojim se obezbjeđuje ostvarivanje prava i dužnosti pravnih i fizičkih lica i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u oblasti: obrazovanja, nauke, kulture, sporta i fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, društvene brige o djeci, socijalne zaštite, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja, zdravstvene zaštite biljaka i drugih društvenih djelatnosti, osnivaju ustanove, a djelatnosti iz oblasti navedenih u stavu 1. ovog člana mogu obavljati subjekti osnovani u skladu sa odredbama ovog zakona ili drugih zakona kojima se obavljanje navedenih djelatnosti uređuje na drugi način (član 3), da je ustanova koju osniva Republika i/ili jedinica lokalne samouprave kao jedini osnivač, javna ustanova (član 13).

Imajući u vidu izloženo Sud je utvrdio da je Narodna skupština Republike Srpske postupila saglasno svojim ustavnim ovlašćenjima propisujući i utvrđujući administrativne takse za spise i radnje u postupku pred republičkim organima uprave, jedinicama lokalne samouprave i nosiocima javnih ovlašćenja kojima je zakonom povjereno rješavanje u upravnim stvarima o određenim pravima i obavezama (član 1. Zakona o administrativnim teksama). U nadležnosti Republike je da zakonom uredi oblast poreskih i neporeskih i drugih fiskalnih davanja, što obavezuje zakonodavca da propiše vrste poreza i dažbina, kao i njihove bitne elemente, podrazumijevajući tu, između ostalog, i iznos obaveze. Ustav, pri tome, ne utvrđuje predmet, postupak ili način oporezivanja ili naplate drugih dažbina, niti sadrži ograničenja u ovom smislu.

Sud je utvrdio da je diferenciranje visokoškolskih ustanova na javne i privatne zasnovano, ne na različitosti oblika svojine na njima, već na različitosti njihovih osnivača (član 14. st. 1‒4 Zakona o visokom obrazovanju). Zakonodavac je, pri tome, usvojio najširi mogući pristup kada je riječ o osnivanju visokoškolskih ustanova, jer je, u suštini, propisao da ih svako može osnovati, i to bez obzira na oblik svojine nad sredstvima poslovanja. Uvažavajući interes za postojanjem privatnih visokoškolskih ustanova, zakonodavac je utvrdio potpunu slobodu privatnih visokoškolskih ustanova u određivanju visine školarine (član 57. stav 1. Zakona o visokom obrazovanju). Prema članu 135. Zakona o visokom obrazovanju sredstva za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja u javnim visokoškolskim ustanovama obezbjeđuju se između ostalog iz budžeta Republike (st 1), dok sredstva za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja u privatnim visokoškolskim ustanovama obezbjeđuje osnivač iz vlastitih prihoda (čl. 135. st. 2.). Član 138. stav 3. Zakona o visokom obrazovanju propisuje da Vlada donosi odluku o visini školarine za sve studijske programe na javnim visokoškolskim ustanovama za sve godine, dok je stavom 6.  propisano da se visina školarine na privatnoj visokoškolskoj ustanovi utvrđuje u skladu sa članom 57. st. 1. Zakona o visokom obrazovanju, odnosno da odluku o visini školarine na privatnim visokoškolskim ustanovama donosi ta visokoškolska ustanova. Prema navedenim zakonskim rješenjima, iako se prema članu 3. stav 1. tačka z). Zakona o visokom obrazovanju visoko obrazovanje zasniva, između ostalog, na ravnopravnosti visokoškolskih ustanova, bez obzira na oblik svojine, očigledno je da javne i privatne visokoškolske ustanove ne obavljaju djelatnost na potpuno identičan način u svim  segmentima svoga rada. Isto tako, ukoliko je javni interes za preduzimanje određenih radnji izuzetno naglašen, društvo preuzima na sebe ukupan ili dio iznosa troškova njihovog obavljanja (čl. 13. i 14. Zakona o administrativnim taksama).

Kako se, dakle, jednakost obveznika prilikom određivanja taksi ne može zasnivati na opštem karakteru ove obaveze, već na osnovu vrijednosti koju ova usluga ima za taksenog obveznika, te na njenom značaju po društvenu zajednicu u cjelinu, Sud je utvrdio da osporenim propisivanjem nije određen različit tretman jednakih obveznika, jer zakonodavac na jednak način tretira sve visokoškolske ustanove koje imaju istog ili istovrsnog osnivača, tj. koje se nalaze u istim ili sličnim situacijama. Na ovaj način zakonodavac je regulisao u skladu sa ustavnim principom ravnomjerne raspodjele učešća u okviru opštedruštvene obaveze finansiranja javnih prihoda, a saglasno principu jednakosti, koji, pored jednakog tretmana u jednakim situacijama, podrazumijeva i različit tretman nejednakih slučajeva.

Nadalje, Sud je utvrdio da osporenim propisivanjem zakodavac nije normirao ni suprotno članu 50. Ustava jer ustavne garancije ekonomskih sloboda nisu apsolutne prirode, već su, u skladu sa društvenim potrebama, određene zakonima i uslovljene instrumentima ekonomske i socijalne politike. U isključivoj je nadležnosti zakonodavca da, rukovodeći se ovim potrebama, usvaja potrebno zakonodavstvo, dok saglasno članu 115. Ustava, Sud nije nadležan da utvrđuje opravdanost zakonodavčeve procjene.

        Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

       Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić. 

Broj: U-78/18

30. oktobra 2019. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.