Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 3, члана 37. став 1. тачка д), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. септембра  2019. године, донио је

 

Р  Ј  Е  Ш  Е  Њ  Е

 

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18).

Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/05) и Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/09), у вријеме њиховог важења.    

 

О б р а з л о ж е њ е

 

Миле Чајевић, адвокат из Фоче, дао је  Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/05), Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/09) и Одлуке о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18, у иницијативи омашком наведен као број 13/18). У иницијативи се наводи да је оспорена Одлука о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/05) донесена на основу Закона о грађевинском земљишту ("Службени гласник Републике Српске" бр. 41/03 и 86/03), а Одлука о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/09) на основу Закона о грађевинском земљишту ("Службени гласник Републике Српске" број 112/06), који су престали да важе. Указује се на члан 19. Закона о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" број 106/15), којим је прописана дужност јединица локалне самоуправе да у року од три мјесеца од дана ступања на снагу овог закона ускладе своје одлуке о уређењу простора и грађевинском земљишту са одредбама овог закона. Такође, истиче се да су поменуте одлуке престале да важе ступањем на снагу Одлуке о уређењу простора и грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18). Из навода иницијативе којима се образлаже оспоравање Одлуке о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18) произлази: да су критеријуми за утврђивање висине накнаде за уређење градског грађевинског земљишта произвољно прописани, тј. да је основ за обрачун накнаде исти за све групе спроведбених докумената, док је за сваку групу одређен различит проценат; да трошкове уређења градског грађевинског земљишта чине стварни трошкови припремања и опремања земљишта, па се ови трошкови не могу утврђивати на основу јединствених параметара, односно јединствене зоне, основице и процента. Због тога су, сматра давалац иницијативе, критеријуми за утврђивање висине накнаде за уређење градског грађевинског земљишта прописани овом одлуком у супротности са чланом 77. ст. 1. и 2. Закона о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" бр. 40/13, 106/15 и 3/16), чиме су повријеђене гаранције из члана 108. став 2. Устава Републике Српске. Предлаже да Суд утврди да Одлука о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/05) и Одлука о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/09), у вријеме њиховог важења, нису биле у сагласности са Уставом и законом, те да Одлука о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18) није у сагласности са Уставом Републике Српске и законом. 

У одговору на иницијативу Скупштине општине Фоча наводи се да је Одлука о висини  накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину („Службени гласник Општине Фоча“ број 6/18) у сагласности са  чланом  76, 77, 78. и 79.  Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15 и 3/16), а тиме и са  Уставом. Истиче се да су приликом прописивања накнаде за уређење градског грађевинског земљишта по спроведбеним документима узети у обзир подаци који су садржани у самим спроведбеним документима, а који се односе на трошкове припремања и опремања градског грађевинског земљишта који се односе на изградњу комуналне и друге јавне инфраструктуре чија изградња је у надлежности општине Фоча. У обзир је узета просјечно остварена накнада на име уређења градског грађевинског земљишта по зонама у претходној години, те су извршена умањења по зонама да се не би знатно оптеретили инвеститори, а коришћена су искуства и из других општина које су прошле реформу локалне самоуправе. У одговору се закључује да  је Одлука о висини  накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину усаглашена са Уставом, Законом о уређењу простора и грађењу и Правилником о обрачуну накнаде трошкова уређења градског грађевинског земљишта. Доносилац Одлуке о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину предлаже да Суд не прихвати иницијативу. У односу на наводе иницијативе о неуставности и незаконитости  Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/05) и Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/09) Скупштина општине Фоча, такође, наводи да су ове одлуке донесене на основу Закона о грађевинском земљишту ("Службени гласник Републике Српске" бр. 41/03 и 86/03) и Закона о грађевинском земљишту („Службени гласник Републике Српске“ број 112/06), те да је иницијатива у односу на ову одлуку у цијелости неаргументована и неоснована, па предлаже да Суд не прихвати иницијативу ни у овом дијелу.

Одлуку о висини  накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину („Службени гласник Општине Фоча број 6/18) донијела је Скупштина општине Фоча,  на основу члана 69. став 1, члана 73. став 2. и члана 77.  Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15 и 3/16), члана 9. и 17. став 2. Правилника о обрачуну накнаде трошкова уређења градског грађевинског земљишта („Службени гласник Републике Српске“ бр. 95/13, 99/13 И 22/14), члана 39. став 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) и члана 38. став 2. Статута општине Фоча (Службени гласник Општине Фоча“ број 8/17), а ова одлука је ступила на снагу 9. јуна  2018.године.

Овом одлуком је утврђена висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 1 м2 корисне површине објекта по зонама  градског грађевинског земљишта, те је прописано да се спроведбени документи просторног уређења групишу у три групе, према зонама и планираном нивоу инфраструктурних објеката и другом комуналном опремању (тачка I), тако да прву групу спроведбених докумената просторног уређења чине спроведбени документи унутар I зоне градског грађевинског земљишта, који су документи цитирани овом одредбом (тачка II); да другу групу спроведбених докумената просторног уређења чине спроведбени документи унутар II зоне градског грађевинског земљишта, који су документи цитирани  овом одредбом (тачка III); да трећу групу спроведбених докумената просторног уређења чине спроведбени документи унутар III зоне градског грађевинског земљишта, који су документи цитирани овом одредбом (тачка IV); да трошкови уређења градског грађевинског земљишта израчунати према одредбама Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13,106/15 и 3/16), Правилника о обрачуну накнаде трошкова уређења градског грађевинског земљишта („Службени гласник Републике Српске“ бр. 95/13,99/13 и 22/14) и Уредбе о условима, начину обрачуна и плаћању накнаде за легализацију објеката („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/13 и 23/16) за прву групу спроведбених докумената просторног уређења, узимајући у обзир и просјечну цијену уређења градског грађевинског земљишта у 2017. години за исту зону, износе од  49,33 КМ/м² корисне површине (тачка V подтачка 1); да се висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за прву зону обрачунава и плаћа  у износу од 35%  од износа наведеног у подтачки 1. ове тачке и износи 17,27 КМ/ м² корисне површине (тачка V подтачка 2); да ће се висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта утврђена подтачкама 1. и 2. ове тачке примјењивати и за све објекте који се граде у обухвату I зоне градског грађевинског земљишта, а за чији локалитет није донесен важећи спроведбени документ просторног уређења (тачка V подтачка 3); да трошкови уређења градског грађевинског земљишта израчунати према одредбама Закона, Правилника и Уредбе  за другу групу спроведбених докумената просторног уређења, узимајући у обзир и просјечну цијену уређења градског грађевинског земљишта у 2017. години за исту зону, износе 45,33 КМ/м² корисне површине (тачка VI подтачка 1); да се висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за другу зону  градског грађевинског земљишта обрачунава и плаћа  у износу од 25%  од износа наведеног у подтачки 1. ове тачке и износи 11,33 КМ/ м² корисне површине (тачка VI подтачка 2); да ће се висина висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта утврђена подтачкама 1. и 2. ове тачке примјењивати и за све објекте који се граде у обухвату друге зоне градског грађевинског земљишта, а за чији локалитет није донесен важећи спроведбени документ просторног уређења (тачка VI подтачка 3); да трошкови уређења градског грађевинског земљишта израчунати према одредбама Закона, Правилника и Уредбе  за трећу групу спроведбених докумената просторног уређења, узимајући у обзир и просјечну цијену уређења градског грађевинског земљишта у 2017. години за исту зону, износе 61,05 КМ/м² корисне површине (тачка VII подтачка 1); да се висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за трећу зону  градског грађевинског земљишта обрачунава и плаћа  у износу од 15%  од износа наведеног у подтачки 1. ове тачке и износи 9,16 КМ/ м² корисне површине (тачка VII подтачка 2); да ће се висина висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта утврђена подтачкама 1. и 2. ове тачке примјењивати и за све објекте који се граде у обухвату треће зоне градског грађевинског земљишта, а за чији локалитет није донесен важећи спроведбени документ просторног уређења (тачка VII подтачка 3); да се висина накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за четврту зону обрачунава и плаћа у износу од 50% од износа наведеног у подтачки 2. тачке VII ове одлуке и износи 4,58 КМ/м2 корисне површине (тачка VIII); да су за изградњу производних објеката у другој, трећој и четвртој зони градског грађевинског земљишта инвеститори ослобођени плаћања накнаде за уређење градског грађевинског земљишта (тачка IX); да ће се управни поступци пред надлежним органом до дана ступања на снагу ове одлуке окончати по одредбама одлуке, која је била на снази у вријеме покретања поступка, осим ако је ова одлука повољнија за инвеститора ( тачка X); да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику општине Фоча“( тачка XI).

Одлуку о грађевинском земљишту („Службени гласник Општине Фоча“ број 6/05) донијела Скупштина општине Фоча, на основу чланова 14, 16, 46, 63 и 73. Закона о грађевинском земљишту Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 41/03 и  86/03 ) и члана 12. Статута општине Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ број 2/00), а ступила је на снагу 14. јуна 2005. године. Овом одлуком се одређују границе и зоне градског грађевинског земљишта, начин додјеле на коришћење грађевинског земљишта у државном власништву ради грађења, основи и мјерила за одређивање висине накнаде за додјелу земљишта, уређење и коришћење грађевинског земљишта као и начин распоређивања и усмјеравања средстава накнаде.  

Одлуку о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту („Службени гласник Општине Фоча“ број 7/09) донијела је Скупштина општине Фоча на основу чланова 3, 17, 20, 22 и 30. Закона о грађевинском земљишту („Службени гласник Републике Српске“ број 112/06) и члана 13. Статута општине Фоча ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/05), ступила је на снагу 8. августа 2009. године, с тим што је чланом 19. ове одлуке прописано да ће се одредбе о накнади за коришћење градског грађевинског земљишта примјењивати од 1. јануара 2010. године.

Разматрајући наводе иницијативе у односу на оспоравање сагласности оспорене Одлуке о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину са  Законом, а тиме и са Уставом Републике Српске, Суд је имао у виду члан 108. Устава Републике Српске, на који се указује иницијативом, а којим је утврђено да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (став 1), као и  да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (став 2). Одредбама Устава које су, по оцјени Суда, од значаја за оцјену уставности ове одлуке утврђено је да се законом, између осталог, уређује плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта (члан 59), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, коришћење простора, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 8. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), те да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора (члан 102. став 1. тачка 3).

Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" број 97/16) прописано је да јединица локалне самоуправе, између осталог, има надлежност обезбјеђивања коришћења грађевинског земљишта, давања грађевинског земљишта на коришћење, утврђивања накнаде за уређивање и коришћење грађевинског земљишта и бригу о његовом уређивању, унапређивању и заштити (члан 19. тачка 4), да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење (члан 39. став 2. тачка 2), те да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке о комуналним таксама и другим јавним приходима, када је овлашћена законом (члан 39. став 2. тачка 10).

Одредбама Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13,106/15 и 3/16), на које указује давалац иницијативе, прописано је: да  накнада за уређење градског грађевинског земљишта обухвата стварне трошкове припремања и опремања грађевинског земљишта, односно стварне трошкове планиране изградње комуналне и друге инфраструктуре и уређења јавних површина према спроведбеном документу просторног уређења који се односи на подручје предметне изградње или према урбанистичком плану јединице локалне самоуправе, стручном мишљењу и урбанистичко-техничким условима, до доношења спроведбеног документа просторног уређења, израчуната по квадратном метру корисне површине укупно планираних објеката (члан 77. став 1). Износ накнаде за уређење градског грађевинског земљишта утврђује се сагласно програму уређења градског грађевинског земљишта, трошковнику радова комуналне и друге инфраструктуре и уређења јавних површина који је саставни дио документа просторног уређења из става 1. овог члана и планираном обиму укупне изградње за начин коришћења земљишта одређен документом просторног уређења (члан 77. став 2). Суд је, осим наведених законских одредби, имао у виду и друге релевантне  одредбе  овог Закона којима је прописано да се документима просторног уређења одређује организација, намјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора Републике, да у спроведбене документе просторног уређења, између осталог, спада и зонинг план (члан  25. став 1. и став 4 тачка а); да се градско грађевинско земљиште одређује одлуком скупштине јединице локалне самоуправе о уређењу простора и грађевинском земљишту и може се одредити као: а) земљиште које је претежно изграђено и чини просторно функционалну цјелину у граду и насељу градског карактера, б) земљиште обухваћено границама урбанистичког плана града, односно насеља градског карактера, као и оно које је предвиђено за проширење града, односно насеља градског карактера, в) земљиште на другим подручјима предвиђеним за стамбену и другу изградњу, као што су приградска насеља или друга већа насеља, рекреационо-туристички центри, подручја предвиђена за изградњу кућа за одмор и опоравак и друге сличне намјене (члан 69. став 1); да финансирање уређења градског грађевинског земљишта и израде докумената просторног уређења врши јединица локалне самоуправе, а обезбјеђује се из средстава остварених од накнаде на основу природних и локацијских погодности градског грађевинског земљишта и погодности већ изграђене комуналне инфраструктуре које могу настати приликом коришћења тог земљишта и накнаде за уређење грађевинског земљишта (члана 72. тачке а) и б); да је инвеститор изградње објеката на градском грађевинском земљишту дужан да прије добијања грађевинске дозволе плати  ренту и накнаду за трошкове уређења градског грађевинског земљишта (члан 73. став 1); да се накнада за уређење градског грађевинског земљишта утврђује у складу са одредбама овог закона, прописа донесених на основу овог закона и одлуке скупштине јединице локалне самоуправе из члана 69. став 1. овог закона (члан 73.став 2), као и да се рјешење из става 1. овога члана доноси и за објекте за које на основу овог закона није потребна грађевинска дозвола на основу идејног пројекта и локацијских услова, а прије исколчавања објекта (члан 73. став 3). У прилогу рјешења из става 1. овог члана надлежни орган доставља и записник обрачуна трошкова уређења земљишта и ренте са свим параметрима на основу којих су обрачунати (члан 73. став 4);  да  рјешење о износу накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта и износу ренте на захтјев инвеститора доноси орган јединице локалне самоуправе надлежан за комуналне послове након издавања локацијских услова, односно урбанистичко-техничких услова, а израчунава се како је прописано одредбама овог закона и прописима донесеним на основу њега, а да се износ накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта и износ ренте утврђује по јединици корисне површине објекта (КМ/м²) садржане у пројекту на основу којег се издаје грађевинска дозвола (члан 74. став 1. и 2); да накнаду за уређење градског грађевинског земљишта плаћа инвеститор под условима из члана 75. овог закона (члан 77. став 3), да је инвеститор на чији захтјев се врши измјена документа просторног уређења дужан да, осим трошкова из става 1. овог члана, у потпуности финансира и уређење грађевинског земљишта у дијелу насталих измјена у односу на важећи документ просторног уређења који се мијења (члан 77. став 4).

Оцјењујући оспорену Одлуку о висини накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта за 2018. годину ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18) Суд је утврдио да је јединица локалне самоуправе Уставом и законом овлашћена да, преко својих органа, уређује и обезбјеђује вршење послова уређења грађевинског земљишта, као и да је надлежни орган јединице локалне самоуправе овлашћен да утврди висину накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта, коју инвеститор изградње објекта плаћа прије добијања грађевинске дозволе. Такође, из наведених законских одредби произлази да се накнадом за трошкове уређења градског грађевинског земљишта покривају стварни трошкови који су учињени за уређење земљишта, као и да је орган јединице локалне самоуправе обавезан да се приликом одређивања висине накнаде за уређивање градског грађевинског земљишта креће у оквирима који су одређени Законом о уређењу простора и грађењу и правилником којим се регулише структура, елементи и начин обрачуна накнаде трошкова уређења градског грађевинског земљишта, а који правилник доноси надлежни министар. Доносилац оспореног акта је, према оцјени Суда, сагласно својим уставним и законским овлашћењима, ближе утврдио висину накнаде за трошкове уређења градског грађевинског земљишта по 1 м2 корисне површине објекта, садржане у пројекту на основу којег се издаје грађевинска дозвола, а по зонама  градског грађевинског земљишта за које је донесен спроведбени документ просторног уређења, што подразумијева и план појединачних зона унутар урбаног подручја. Приликом прописивања накнаде за уређење градског грађевинског земљишта, доносилац Одлуке је, по оцјени Суда, био овлашћен да, у циљу покривања стварних трошкова уређења грађевинског земљишта, узме у обзир  податке који су садржани у спроведбеним документима, те просјечно остварену накнаду која се односи на трошкове уређења градског грађевинског земљишта по зонама у претходној години, ради изградње комуналне и друге јавне инфраструктуре у циљу припремања и опремања земљишта. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да је оспорена одлука  сагласна са  Уставом и Законом.

 Разматрајући наводе оспоравања Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/05) и Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 7/09) Суд је утврдио да су ове одлуке престале да важе ступањем на снагу Одлуке о уређењу простора и грађевинском земљишту ("Службени гласник Општине Фоча" број 6/18), како је то прописано чланом 106. ове одлуке.

Иако од престанка важења наведених одлука до дана подношења иницијативе није протекло више од годину дана, те Уставни суд Републике Српске, сагласно члану 3. Закона о Уставном суду Републике Српске, има могућност да оцјењује њихову уставност и законитост, Суд је утврдио да је Закон о грађевинском земљишту Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 86/03) престао да важи на основу члана 50. Закона о грађевинском земљишту Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 112/06), те да је и овај закон престао да важи на основу члана 198. Закона о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" бр. 40/13, 106/15 и 3/16), чиме је престао да важи правни основ на темељу којега су донесене оспорене одлуке.

Имајући у виду наведено, Суд, на основу члана 37. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) није прихватио иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости оспорених одлука, утврдивши да не постоје процесне претпоставке за вођење поступка и одлучивање.     

Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.  

На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.   

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић. 

Број: У-65/18

25. септембра 2019. године 

 

ПРЕДСЈЕДНИК

УСТАВНОГ СУДA

Мр Џерард Селман, с.р.