Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и  члана 60. став 1. тач. б) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. марта 2018. године, д о н и о   ј е

 

О Д Л У К У

         

        Утврђује се да члан 15. став 3. Одлуке о комуналној накнади Општине Градишка (Службени гласник Општине Градишка” број 11 /13) није у сагласности са Уставом.         

        Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости члана 7, члана 8. и члана 20. Одлуке о комуналној накнади Општине Градишка (Службени гласник Општине Градишка” број 11/13).

          

О б р а з л о ж е њ е

 

            „ДАМБИ КОМЕРЦ“ д.о.о. Градишка, заступано по адвокату, Дринић Мирослави из Градишке, приједлогом је пред Уставним судом Републике Српске (у даљем тексту: Суд), покренуло поступак за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о комуналној накнади Општине Градишка (Службени гласник Општине Градишка” број 11/13), коју је донијела Скупштина Општине Градишка (у даљем тексту: Одлука). Предлагач наводи да је доносилац Одлуке, прописивањем као у одредбама члана. 5. став 2, члана 7. и члана 8, односно сабирањем бодова из наведених табела код одређивања висине комуналне накнаде за кориштење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, прекорачио границе овлашћења прописане Законом о комуналној дјелатности. Образлажући наведено, предлагач истиче да је овим законом  прописан само један основ по коме се уводи ова накнада, због чега се, по његовом мишљењу, мјерила и критеријуми за одређивање висине предметне комуналне накнаде не могу проширивати и на плаћање по основу припадности одређеној зони објекта за који се ова накнада уводи и утврђује. Наглашава, такође да је прописивање, да припадност одређеној зони према положају и намјени објекта носи одређен број бодова, те  да се по истом основу, дефинисаном као  стање опремљености локације појединим уређајима и објектима заједничке комуналне потрошње, поново одређују бодови, односно да се дуплирају бодови по истом основу, супрото интенцији законодавца код утврђивања ове накнаде. Поред тога, предлагач сматра да су и чланом 15. став 3. оспорене одлуке, прекорачена овлашћења утврђена законом, односно да је доносилац Одлуке недоношењем рјешења о увећању комуналне накнаде грађанима, односно лицима који ту накнаду плаћају путем Службе обједињене наплате, ускратио основно уставно право на жалбу. Исто тако, сматра да се одредбом члана 20. Одлуке, без законског овлашћења, уводи прекршај и прекршајна санкција, односно да, неплаћање новчаног давања које се наплаћује принудним путем, не може имати квалификацију прекршаја, јер ту квалификацију не садржи ни Закон о комуналној дјелатности. С обзиром на то да предлагач сматра да све наведено указује на несагласнот Одлуке са Уставом и Законом о комуналној дјелатности, предлаже  да се утврди неуставност и незаконитост ове одлуке у оспореном смислу и дијелу.  

             Одговор на наводе предлагача, Суду је доставила Скупштина Општине Градишка, у коме је, поред цитирања релевантних уставних и законских одредаба, те разлога доношења Одлуке, наведено да прописаним начином обрачуна комуналне накнаде Општина Градишка није изашла из оквира законског овлашћења из члана 22. став 2. Закона о комуналним дјелатностима, којим јој је, недвосмислено, дато овлашћење да одлуком пропише основе и мјерила за обрачун комуналне накнаде искључиво према нивоу опремљености објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње чије се одржавање, у највећој мјери, и обавља средствима прикупљеним по основу комуналне накнаде. Наведеним прописивањем се, по њиховом мишљењу, само настојало нормативно квалитетније дефинисати један од параметара за обрачун комуналне накнаде. Поред тога, сматрају да из уставних и законских одредаба неспорно произлази овлашћење скупштине јединице локалне самоуправе да пропише обавезу плаћања комуналне накнаде за кориштење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње.С обзиром на наведено, Одлука је, по њиховом мишљењу, законита, односно, сагласно наведеним законским одредбама  прописани су и одређени основи и мјерила на основу којих се утврђује висина комуналне накнаде у зависности од степена опремљености насеља објектима и уређајима комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга у зависности од зоне у којој се објекат налази. Такође, сматрају да је неосновано оспоравање права на  жалбу из члана 15. став 3. Одлуке, односно да исто није у супротности са Уставом и законом. Исто тако, сматрају да општина има право да пропише прекршаје у случају када обавезник не пријави промјене које су од значаја за обрачун комуналне накнаде, јер  се, како је наведено, ради о изворним приходима јединице локалне самоуправе. Сходно наведеном, предлажу да се не прихвати приједлог за оцјењивање уставности и законитости Одлуке. 

С обзиром на то да је предлагач, као предмет оспоравања навео Одлуку о комуналној накнади Општине Градишка (Службени гласник Општине Градишка” број 11/13), у цјелини, а конкретно  оспорио уставност и законитост  члана 7, члана 8, члана 15. став 3. и члана 20.  Одлуке, Суд је, у даљем поступку оцјењивао уставност и законитост оспорених одредаба ове одлуке.

Одлуку о  комуналној накнади Општине Градишка (Службени гласник Општине Градишка” број 11/13), Скупштина Општине Градишка је донијела је 14 новембра 2013. године, на основу члана 22. Закона о комуналним дјелатностима (Службени гласник Републике Српске” број 124/11), члана 30. Закона о локалној самоуправи (Службени гласник Републике Српске бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и чл. 17. и 33. Статута Општине Градишка-Пречишћени текст (Службени гласник Општине Градишка број 8/13). Овом одлуком се утврђује обавеза плаћања  комуналне накнаде за кориштење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње и прописују основи и мјерила на основу којих се одређују висина комуналне накнаде, ослобађања од плаћања комуналне накнаде, обрачун и рокови плаћања комуналне накнаде на подручју Општине Градишка (члан 1). Чланом 5. став 2. ове одлуке, као мјерила за плаћање комуналне накнаде, утврђени су: а) степен опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и, б) планирани обим и квалитет услуга и одржавања комуналних објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, а оспореним чланом 7. прописано је да се висина комуналне накнаде утврђује према јединици изграђене корисне површине стамбеног, пословног и другог простора у зависности од зоне у којој се објекат налази и степена опремљености насеља, док се оспореним чланом 8. прописује да се број бодова из предходног члана утврђује сабирањем бодова из табела 1. и 2,  у којима су наведене висине ове накнаде у бодовима посебно  за сваку врсту објеката заједничке комуналне потрошње и врсту простора по зонама. Такође, оспореним чланом 15. став 3. ове одлуке, прописано је да се рјешења из става 1. доносе на годишњем нивоу, изузев, за обвезнике који накнаду плаћају путем Службе обједињене наплате, којима се ново рјешење доноси само у случају промјене параметара за одређивање комуналне накнаде, а оспореним чланом 20. прописане су новчане казне, поред осталог, и за прекршај неплаћања комуналне накнаде утврђене рјешењем одјељења Административне службе из члана 15. Одлуке.    

            У поступку оцјењивања уставности  оспореног члана 7., члана 8, члана 15. став 3. и члана 20.  Одлуке, Суд је имао у виду да је чланом 16. став 2. Устава Републике Српске  утврђено да је свакоме зајамчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или на законом заснованом интересу, да је чланом 102. став 1. тачке 2. и 6. Устава утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, извршава законе и друге прописе и опште акте републике чије је извршење повјерено општини, и да, према члану 108. став 2. Устава, прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом. 

Поред наведених одредаба Устава, Суд је имао у виду да је Закон о локалној самоуправи (“Службени гласник Републике Српске” бр. 101/04, 42/05 и 118/05), који је наведен као правни основ за доношење предметне одлуке престао да важи 26. новембра 2016. године, ступањем на снагу Закона о локалној самоуправи (“Службени гласник Републике Српске” број 97/16) и да је: одредбама члана 12. став 1. тачка б) алинеја 2. ранијег, односно чланом 18. тачка 2) подтачка 2. важећег закона прописано да самосталне надлежности општине обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања комуналних дјелатности; да је чланом 30. став 1. алинеја 9. ранијег, односно, чланом 39. став 2. тачка 10) важећег закона, прописано да скупштина јединице локалне самоуправе, као орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, доноси одлуке о комуналним таксама и другим јавним приходима, када је овлашћена законом и да је одредбама члана 65. тачка в) алинеја 4. ранијег, односно одредбама члана 74. тачка 3. подтачка 4. важећег закона прописано да су локалне накнаде један од извора прихода јединице локалне самоуправе односно да приходи и примици јединица локалне самоуправе укључују и накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње.

Такође, Суд је имао у виду и Закон о комуналним дјелатностима (Службени гласник Републике Српске” број 124/11) којим се утврђују комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1). Чланом 2. став 1. тач. к), л), љ), м), н) и њ) прописано је да се дјелатностима заједничке комуналне потрошње, у смислу овог закона, сматрају: чишћење јавних површина у насељеним мјестима, одржавање, уређивање и опремање јавних зелених и рекреационих површина, одржавање јавних саобраћајних површина у насељеним мјестима, одвођење атмосферских падавина и других вода са јавних површина, јавна расвјета у насељеним мјестима и дјелатност зоохигијене; које су дефинисане као комуналне услуге и производи који се могу дефинисати и измјерити, али које није могуће посебно наплатити од сваког корисника комуналне услуге према количини стварно извршене комуналне услуге или коришћењу (члан 3. тачка р); да су услови пружања комуналних услуга: а) трајно и несметано пружање комуналних услуга корисницима под условима, на начин и према нормативима који су прописани законом и другим прописима, б) исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја, в) одређен квалитет комуналних услуга који подразумијева нарочито: здравствену и хигијенску исправност према прописаним стандардима и нормативима, заштиту околине и тачност у погледу рокова испоруке (члан 13. став 1), док је  чланом 22. став 2. прописано да се одлуком скупштине јединице локалне самоуправе којом се уводи обавеза плаћања комуналне накнаде одређују основи и мјерила којима се утврђује висина накнаде зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга. Такође, релевантном одредбом члана 23. овог закона прописано је да се комунална накнада одређује према јединици изграђене корисне површине (м2) за стамбени, пословни и помоћни простор и објекте друштвеног стандарда, а чланом 25. да се висина комуналне накнаде утврђује рјешењем органа јединице локалне самоуправе надлежног за комуналне послове (став 1) и да се против рјешења из става 1. овог члана може изјавити жалба Министарству за просторно уређење, грађевинарство и екологију (став 2).

Поред наведених, Суд је, у конкретном случају, имао у виду и Закон о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске” бр. 40/13, 106/15 и 3/16), којим је уређен систем просторног планирања и уређења простора, грађевинско земљиште и грађење објеката (члан 1) и дефинисано да је зона просторна цјелина или дио просторне сјелине, графички и нумерички одређена документом просторног уређења и у складу са посебним прописима (члан 2. став 1. тачка 3). Према одредбама члана 69. став 1. и члана 81. став 2. овог закона, одлуком скупштине јединице локалне самоуправе о уређењу простора и грађевинском земљишту одређује се грађевинско земљиште и зоне, док је чланом 71. став 2. прописано да уређење градског грађевинског земљишта је земљиште које је комунално опремљено за грађење у складу са спроведбеним документом просторног уређења,односно које има изграђен приступни пут, обезбијеђено снабдијевање водом и обезбијеђене друге посебне услове.

  Суд је оцијенио да из наведених уставних и законских одредаба произлази да се приходи јединице локалне самоуправе уређују законом, да је законом дато овлашћење скупштини  јединице локалне самоуправе да пропише обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, те да су законом одређене границе овлашћења скупштине јединице локалне самоуправе при увођењу и одређивању висине комуналне накнаде.

            Поред тога, Суд је оцијенио да је скупштина јединице локалне самоуправе законом овлашћена да својом одлуком којом се уводи обавеза плаћања  комуналне накнаде одреди основе и мјерила за утврђивање висина ове накнаде, зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга.   

Надаље, имајући у виду да је Законом о уређењу простора и грађењу прописано да је зона просторна цјелина или дио просторне цјелине одређен документом просторног уређења, Суд је оцијенио да је насеље дио инфраструктуре јединице локалне самоуправе, са планираним и изграђеним комуналним објектима и уређајима и да се комунална накнада плаћа за стамбени, пословни и други простор унутар грађевинског подручја – насеља на којем се, између осталих, обављају дјелатности заједничке комуналне потрошње: чишћење јавних површина у насељеним мјестима, одржавање, уређивање и опремање јавних зелених и рекреационих површина, одржавање јавних саобраћајних површина у насељеним мјестима, одвођење атмосферских падавина и других вода са јавних површина, јавна расвјета у насељеним мјестима и дјелатност зоохигијене. Дакле, комунална накнада се плаћа ради финансирања комуналних услуга заједничке комуналне потрошње, које су од животног значаја за становништво одређеног простора ‒ насеља, нарочито у погледу квалитета њиховог живота и рада, те које се обезбјеђују под условима прописаним цитираним чланом 13. Закона о комуналним дјелатностима. Сагласно наведеном, чланом 5. Одлуке је прописано да је основ за обрачун комуналне накнаде јединица изграђене корисне површине (м2) за стамбени, пословни и други простор, а да су мјерила за утврђивање висине комуналне накнаде: степен опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и планирани обим и квалитет услуга и одржавање комуналних објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, док је чланом 6. Одлуке, поред прописивања зона на које се дијели подручје општине Градишка, одређено да су зоне и њихове границе идентичне зонама из Одлуке о грађевинском земљишту. Регулишући питање висине комуналне накнаде, оспореним члановима 7. и 8. Одлуке, прописано је да се висина комуналне накнаде утврђује према јединици изграђене корисне површине стамбеног, пословног и других простора, у зависности од зоне у којој се објекат налази и степена опремљености насеља комуналним објектима, те је прописана формула на основу које се утврђује висина комуналне накнаде  за стамбени, производни и непроизводни простор појединачно, за сваку од предвиђених шест зона.

          На основу наведеног, Суд је утврдио да је оспореним члановима 7. и 8. Одлуке, идентично законском нормирању, регулисано питање основа и мјерила којима се утврђује висина комуналне накнаде, укључујући планиран обим и квалитет услуга и одржавање комуналних објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње предвиђених чланом 5. ове одлуке, због чега су ове одредбе  Одлуке сагласне са одредбама чланова 22. и 23. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11) и због чега су неприхватљиви наводи предлагача о несагласности ових одредаба са  уставним  принципом из  члана 108. став 2. Устава Републике Српске.

Међутим, у погледу разлога оспоравања члана 15. став 3. Одлуке, односно навода предлагача да су овом одредбом прекорачена овлашћења утврђена законом и да је доносилац Одлуке, лицима који ту накнаду плаћају путем Службе обједињене наплате, ускратио основно уставно право на жалбу, Суд је оцијенио да је овом одредбом, очигледно повријеђен уставни принцип из наведеног члана 16. став 2. Устава. Наиме, Суд је оцијенио да, поред тога што члан 15. Одлуке, у цијелини садржи нејасне и дијелом контрадикторне одредбе, те нумеролошку непрецизност у погледу означавања ставова овог члана којим је прописана обавеза доношења рјешења о висини накнаде за обвезнике плаћања комуналне накнаде, што, неспорно доприноси  правној  несигурности, прописивање у оспореној одредби става 3. овог члана, па и као  изузетка, да се такво рјешење неће доносити за обвезнике који ту накнаду плаћају путем Службе обједињене наплате, супротно је уставном принципу којим је сваком зајемчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или на законом заснованом интересу.

           Разматрајући разлоге оспоравања одредбе члана 20. Одлуке, Суд је оцијенио да је Скупштина Општине Градишка, овом одредбом, сагласно члану 4. став 1, члану 11. став 1. тачка 2., подтачка 3. и члану 43. став 4. Закона о прекршајима Републике Српске (Службени гласник Републике Српске” бр. 63/14 и 110/16) прописала, поред осталих и износ новчане казне за прекршај неплаћања комуналне накнаде утврђене рјешењем одјељења Административне службе из члана 15. Одлуке. С обзиром на то да је наведеним одредбама Закона о прекршајима Републике Српске прописано овлашћење скупштине општине да може одлуком прописати прекршај и прекршајне санкције  у оквиру, овим законом, утврђених новчаних износа, Суд је оцијенио да је прописивање као у оспореној одредби члана 20. Одлуке у сагласности са наведеним законским одредбама.

На основу изложеног, Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку, Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда, мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.

Број: У-2/17

28.марта 2018. године 

 

ПРЕДСЈЕДНИК

УСТАВНОГ СУДA

Мр Џерард Селман, с.р.