Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б)  Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној  28. марта 2018. године,  д о н и о  ј е 

О Д Л У К У

Утврђује се да Одлука о оснивању Фонда солидарности Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ број 15/16) и Одлука о утврђивању посебне накнаде за солидарност Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ број 15/16) нису у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16).

О б р а з л о ж е њ е

      „За правду и ред – Листа Небојше Вукановића“ из Требиња дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности Одлуке о утврђивању посебне накнаде за солидарност Града Требиња број: 09-013-344/16 („Службени гласник Града Требиња“ број 15/16) и Одлуке о оснивању Фонда солидарности Града Требиња број: 09-013-345/16 („Службени гласник Града Требиња“ број 15/16). У иницијативи и њеној допуни се истиче да Одлука о оснивању Фонда солидарности Града Требиња, између осталог, није у складу са чл. 2, 18. и 19. Закона о удружењима и фондацијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 52/01 и 42/05), јер Град Требиње, као оснивач, не установљава имовину или средства којима би Фонд управљао, већ му приходе обезбјеђује путем посебне накнаде за солидарност, донација, итд. На овај начин је незаконито установљена обавеза плаћања накнаде за одређене категорије, а обвезници плаћања, у складу са ставом 2. Одлуке, имају статус чланова Фонда, иако фондације немају чланство. Овакаво прописивање је у супротности и са чл. 11. и 13. Закона о буџетском систему. Даље, Законом о пореском поступку (чл. 1, 2, 42. и 43) није предвиђено да наплату пореза врше локалне заједнице, нити овакво овлашћење произлази из одредаба чл. 17, 18. и 72 – 81. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 96/16). Давалац иницијативе сматра да је увођење посебне накнаде за солидарност у супротности са чл. 50 – 53. Закона о порезу на добит, јер омогућава двоструко опорезивање привредних субјеката, доводећи их овим у неравноправан положај у односу на остале привредне субјекте и привреднике у Републици Српској. С обзиром на наведено предлаже се да Суд иницијативу прихвати, те да утврди да оспорени акти нису у складу са Уставом и наведеним законским рјешењима.

 У одговору Скупштине Града Требиња истиче се да нису основани наводи из иницијативе, те да је Скупштина била овлашћена да оспореним актима уреди материју у питању, и то с циљем обезбјеђења додатне помоћи социјално угроженим, пољопривредним произвођачима, те економско-развојним програмима и програмима Града. У одговору је изражено становиште да је јединица локалне самоуправе, у складу са  Законом о удружењима и фондацијама Републике Српске овлашћена да оснује фондацију, те је на основу овог овлашћења, Скупштина Града Требиња основала Фонд солидарности Града Требиња. Накнада за солидарност представља приход Фонда који се распоређује у складу са оснивачким актом, те стога његови приходи нису узети у обзир Одлуком о извршењу буџета Града Требиња. Такође, извори финансирања Фонда нису пореског карактера, не потичу из средстава пореских обвезника, нити Пореска управа има овлашћења у смислу њихове принудне наплате. Доносилац предметних одлука наводи да је прописујући на оспорени начин поступао сагласно одредбама чл. 18, 24. и 74. Закона о локалној самоуправи.

Одлуку о оснивању Фонда солидарности Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ број 15/16) донијела је, 22. децембра 2016. године, Скупштина Града Требиња на основу члана 82. став 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16), члана 72. Статута Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ бр. 2/13, 5/14, 6/15 и 3/16) и члана 18. Закона о удружењима и фондацијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 52/01 и 42/05). Оспореном одлуком је уређено оснивање, статус, дјелатност, организација Фонда солидарности Града Требиња, надлежности, извори средстава, као и начин и врсте додјеле помоћи из средстава Фонда. 

Одлуку о утврђивању посебне накнаде за солидарност Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ број 15/16) донијела је, 22. децембра 2016. године, Скупштина Града Требиња на основу члана 82. став 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) и члана 72. Статута Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ бр. 2/13, 5/14, 6/15 и 3/16). Оспореном одлуком уређена је посебна накнада за солидарност, обвезници, основица, начин обрачунавања, плаћања и наплате посебне накнаде за солидарност.

 Уставом Републике Српске је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права, те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. став 1. алинеје 4. и 7), да Република, поред другог, јемчи минимум социјалне сигурности грађана (члан 61. став 1), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику (тач. 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти (члан 69. став 1), да је обавеза плаћања пореза и других даџбина општа и утврђује се према економској снази обвезника (члан 63), да општина преко својих органа, између осталог, извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини (члан 102. став 1. тачка 6), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, док прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

Суд је имао у виду да су Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) уређени самостални послови јединице локалне самоуправе (чл. 18 – 34), као и да је прописано: да се послови републичке управе законом могу пренијети на јединице локалне самоуправе у интересу ефикаснијег и рационалнијег остваривања права и обавеза грађана и задовољавања њихових потреба које су од непосредног интереса за живот и рад, док преношење послова републичке управе на јединице локалне самоуправе прати додјела финансијских средстава и обезбјеђење других потребних услова за њихово ефикасно извршавање (члан 35), да је скупштина јединице локалне самоуправе представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, који је, у смислу овог закона, између осталог, надлежан да доноси одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење, као и да врши друге послове утврђене законом (члан 39. ст. 1. и 2. тач. 2. и 37), да органи јединице локалне самоуправе у вршењу послова из своје надлежности доносе: статут, пословник, одлуке, правилнике, наредбе, рјешења, упутства, закључке, препоруке, резолуције, стратегије, планове и програме, док Скупштина доноси статут, пословник, одлуке, рјешења, закључке, препоруке, резолуције, стратегије, планове и програме (члан 82. ст. 1. и 2).

Суд је узео у обзир да је Законом о удружењима и фондацијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 52/01 и 42/05) прописано да је фондација правно лице које нема чланство, која се оснива ради управљања одређеном имовином у јавном или заједничком интересу (члан 1. став 2), да фондација може бити основана од стране једног или више физичких или правних лица, те да може бити основана уговором, тестаментом или другим правно ваљаним актом (члан 18. ст. 1. и 2).

Имајући у виду наведене уставне и законске одредбе, из којих произлазе овлашћења јединице локалне самоуправе и које одређују границе тих овлашћења, Суд је утврдио да је Скупштина Града Требиња, прописујући на начин као у Одлуци о оснивању Фонда солидарности Града Требиња и Одлуци о утврђивању посебне накнаде за солидарност Града Требиња, регулисала шире од својих уставних и законских овлашћења јер је уредила материју која је у надлежности законодавца.

С обзиром да члан 18. Закона о удружењима и фондацијама Републике Српске, који је послужио као основ за доношење Одлуке о оснивању Фонда солидарности Града Требиња, овлашћује физичка и правна лица да, на основу правно ваљаног двостраног правног посла или правно ваљане једностране изјаве воље, оснују фондацију, Суд је утврдио да је овом одредбом, а што одговара суштини цјелокупног Закона, законодавац уредио права и обавезе фондације основане од стране једног или више физичких или правних лица. Узимајући у обзир наведено, као и да је предметну одлуку, наступајући са позиције носиоца јавне власти, Скупштина Града Требиња донијела као подзаконски акт јавно-правног карактера, Суд је утврдио да она нема основ у прописивању Закона о удружењима и фондацијама Републике Српске, те да, у том смислу, не одражава разраду одредаба овог закона.

Такође, оцјењујући уставност и законитост оспорених одлука Суд је, нарочито, узео у обзир да Република јемчи минимум социјалне сигурности грађана, те да уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе, подразумијевајући ту и односе који проистичу из опште обавеза плаћања пореза и других даџбина. Имајући у виду самосталне надлежности јединице локалне самоуправе, као и да, у домену регулисања оспорених одлука, реализација наведених уставних овлашћења Републике није посебним законом повјерена у надлежност јединици локалне самоуправе, Суд је утврдио да је Скупштина Града Требиња прекорачила своје надлежности из члана 39. Закона о локалној самоуправи, јер није била овлашћена да подзаконским актима формира предметни фонд, нити да уреди изворе његовог финансирања. С обзиром на то да за прописивање из оспорених одлука не постоји прави основ у хијерархијски вишем законском акту, због чега, супротно члану 102. став 1. тачка 6. Устава, ове одлуке нису у функцији извршења закона, Суд је оцијенио да њима нису могла бити утврђена права и обавезе грађанима и правним лицима. 

Исто тако, прописујући на оспорени начин Скупштина Града Требиња је поступила и супротно зајемченим начелима владавине права и подјеле власти из члана 5. став 1. ал. 4. и 7. и члана 69. став 1. Устава.

С обзиром на раније утврђене разлоге неуставности и незаконитости оспорених аката, разматрање навода о њиховој несагласности са осталим одредбама Закона о удружењима и фондацијама Републике Српске и Закона о локалној самоуправи, као и одредбама Закона о буџетском систему, Закона о порезу на добит и Закона о пореском поступку, није од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари.

Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је  на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.