Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60.став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. фебруара 2018. године,  д о н и о   ј е

О Д Л У К У

          Утврђује се да члан 85б став 1. тачка в) и став 3. Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16) нису у сагласности са Уставом Републике Српске.

О б р а з л о ж е њ е

         Миле Голијан из Хан Пијеска дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 85б став 1. тачка в) и става 3. Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16) због, како наводи, несагласности са чланом 56. став 1. и чланом 60. став 1. Устава Републике Српске, те тачком 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава. У иницијативи се наводи да се уписивањем заједничке својине на начин како је предвиђено оспореним чланом 85б став 1. тачка в) Закона ограничава, без икакве накнаде, право својине, и то не само физичком лицу које је узурпант земљишта у својини Републике Српске већ  и Републици Српској, с обзиром на то да, након наведеног уписа,  не могу слободно и у пуном обиму вршити своја власничка права будући да у режиму заједничке својине сваки заједничар овлашћења која из овог вида својине произлазе извршава заједно са осталим носиоцима овог права на истој ствари. У прилог оваквом схватању давалац иницијативе цитира одредбе Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 58/09, 95/11 и 60/15) и Закона о шумама ("Службени гласник Републике Српске" бр. 75/08 и 60/13), а указује и на Закон о узурпацији ("Службени гласник Републике Српске" број 70/06) којим је, како се наводи, као посебним законом, прописано на који начин и под којим условима се стиче право својине на узурпираном земљишту у друштвеној односно државној својини и с тим у вези детаљно образлаже због чега оспорена одредба члана 85б. став 1. тачка в) Закона о премјеру и катастру Републике Српске не може бити основ за стицање стварног права, у овом случају права заједничке својине физичког лица ‒ узурпанта на шумама и шумском земљишту у својини Републике Српске и Републике Српске. Поред тога, давалац иницијативе указује и на штетне посљедице које у пракси производи упис заједничке својине, како по физичка лица ‒ узурпанте, тако и по Републику Српску којој се, на тај начин, одузима не само право својине на шуми и шумском земљишту, као добру од општег интереса које ужива посебну заштиту, већ и на  пољопривредном земљишту у друштвеној односно државној својини. Уз то, давалац иницијативе указује на несагласност оспореног законског рјешења са чланом 3. став 3. Закона о шумама, као и на несагласност оспорене  одредбе члана 85б став 1. тачка в) Закона о премјеру и катастру Републике Српске са одредбом члана 84. истог закона. На основу анализе наведених уставних и законских одредаба, давалац иницијативе закључује да се оспореним законским рјешењима ограничава, прије свега,  право својине и то без правичне накнаде, али и  онемогућава физичим лицима и Републици Српској да остварују својинска права на непокретностима према њиховој природи и намјени, у складу са законом, као и да  њихова примјена не обезбјеђује заштиту свих облика својине. С обзиром на изложено  давалац иницијативе предлаже да Суд утврди да оспорене одредбе Закона о премјеру и катастру Републике Српске нису у сагласности са Уставом. Такође, предлаже да Суд, до доношења коначне одлуке, обустави њихову примјену.

        Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из иницијативе.

        Оспореним чланом 85б став 1. Закона о премјеру и катастру Републике Српске  ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16) прописано је да када се у поступку излагања података за неку непокретност утврди да представља узурпацију друштвене односно државне својине, Комисија излаже податке о непокретности и утврђује право на тој непокретности на сљедећи начин:  ако узурпирано земљиште није обиљежено на терену и допунским премјером се не може одвојити од земљишта у својини узурпанта, у предметном привременом листу непокретности за то земљиште уписује се Република Српска и узурпант са заједничком својином до правоснажног окончања тог поступка, те забиљежба о покренутом управном поступку за рјешавање спорних имовинско-правних односа на узурпираном земљишту (тачка в). Према ставу 3. овог члана Закона, у В листу привременог листа непокретности за непокретности из става 1. овог члана уписује се забиљежба забране отуђења и оптерећења на тим непокретностима.

        У поступку разматрања навода из иницијативе Суд је имао у виду да је одредбама Устава Републике Српске у односу на које је оспорена уставност  члана 85б став 1. тачка в) и става 3. Закона о премјеру и катастру Републике Српске утврђено: да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду (члан 56. став 1), да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретности према њиховој природи и намјени, у складу са законом (члан 60. став 1), те да Република Српска уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (тачка 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава).

         Устав, у другим одредбама које су, по оцјени Суда, од значаја за оцјену уставности оспорених одредаба Закона о премјеру и катастру Републике Српске, утврђује: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима, те владавини права (члан 5. ал. 1. и 4), да се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети ни ограничити (члан 48. став 1),  да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), те да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54).

        Суд је,  приликом разматрања уставности оспорених одредаба Закона, имао  у виду  да право својине ужива заштиту и по члану 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, која је интегрални дио правог поретка Босне и Херцеговине и њених ентитета. Овим чланом је прописано да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине и да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права (став 1), те да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим инересима или да би обезбиједила наплату пореза или других дажбина или казни (став 2). Овдје појам имовине покрива цијели дијапазон економских интереса.

         Такође, Суд је имао у виду да се Законом о премјеру и катастру Републике Српске уређују управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, регистар цијена непокретности, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске, инфраструктуру геопросторних података Републике Српске и геодетски радови у инжињерско-техничким областима (члан 1), те да је овим законом, између осталог, прописано да је катастар непокретности  основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима (члан 4. став 1); да су премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основни геодетски радови и друга питања која су предмет уређивања овог закона од општег интереса за Републике Српску (члан 6); да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права (члан 7); да се уписом у катастар непокретности стичу, преносе, ограничавају и престају права на непокретностима, осим ако законом није другачије одређено, као и  да, у случају да се на основу одлуке суда, одлуке другог државног органа, насљеђивањем или на основу закона стекло неко право без уписа у катастар непокретности, стицалац може да захтијева упис тог права у катастар непокретности, ако уз захтјев за упис приложи исправу подобну за упис (члан 54), те да се стварна права на непокретностима стичу, преносе и ограничавају уписом у катастар непокретности (конститутивност уписа) а престају брисањем уписа (члан 62. став 1).  Овим законом је, такође, и то чланом 71, прописано да се катастар непокретности оснива у катастарским општинама у којима је на снази пописни катастар, катастар земљишта успостављен на основу премјера у стереографској пројекцији, катастар земљишта и катастар непокретности са утврђеним корисником успостављени на основу премјера у Гаус-Кригеровој пројекцији (у даљем тексту: катастарска евиденција) и земљишна књига (став 1), да се катастар непокретности оснива према подацима: катастарске евиденције, земљишне књиге, књиге уложених уговора о откупу стамбених зграда и станова и књиге уложених уговора о продаји пословних зграда, пословних просторија и гаража (у даљем тексту: књига уложених уговора) и катастарског или комасационог премјера (став 4. тач. а) и б), да се катастар непокретности оснива у поступку излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима (став 5), те да поступак из става 5. овог члана спроводи комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима (у даљем тексту: комисија за излагање) (став 6); чланом  76. став 1. да излагање података у циљу оснивања катастра непокретности према подацима катастра земљишта и катастра непокретности, земљишне књиге  и књиге уложених уговора обавља комисија за излагање, коју формира Управа за једну или више катастарских општина; чланом 84. да се утврђивање права на непокретностима врши на основу: стања уписаног права у земљишној књизи ако се установи да тај упис одговара стварном стању (тачка а),  правоснажних одлука надлежних органа и судова, закључених уговора и других исправа које су основ за упис права на непокретностима (тачка б) и података из катастарског операта који одговара стварном стању, а чланом 85б став 1. начин на који Комисија излаже податке о непокретности и утврђује право на тој непокретности када се у поступку излагања података за неку непокретност утврди да представља узурпацију друштвене, односно државне својине, тако да: а) земљиште које је у складу са важећим прописима проглашено шумским, а снимљено као посебна парцела, уписује се у привремени лист непокретности као својина Републике Српске, с тим да се у привременом листу непокретности за ту парцелу уписује забиљежба о узурпанту тог земљишта и покренутом управном поступку за рјешавање спорним имовинско-правних односа на узурпираном земљишту, б) пољопривредно земљиште, ако је на терену означено и снимљено као парцела, уписује се у привремени лист непокретности као својина Републике Српске, с тим да се у привременом листу непокретности уписује забиљежба о узурпанту тог земљишта и покренутом управном поступку за рјешавање спорних имовинско-правних односа на узурпираном земљишту.

         Поред тога, Суд је имао у виду да је стицање, коришћење, располагање, заштита и престанак права својине, других стварних права и државине уређено Законом о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15). То је системски закон у овој области који на свеобухватан начин уређује сва стварна права на непокретностима, па тако и питање својине. Тако је, између осталог, овим законом прописано да су стварна права: право својине, право грађења, заложно право, право стварне и личне службености и право реалног терета (члан 1. став 2), да се право својине и друга стварна права могу против власникове воље одузети или ограничити само у јавном интересу и под условима предвиђеним законом, у складу с принципима међународног права (члан 2. став 1), да право својине може у јавном интересу бити одузето или ограничено уз накнаду, у складу са законом (члан 20), да Република, јединица локалне самоуправе, јавно предузеће, јавна установа и друге јавне службе које су носиоци права својине јавног права имају као власници у правним односима исти положај као и други власници, ако посебним законом није другачије одређено (члан 22. став 1), да се право својине стиче на основу правног посла, закона, одлуке суда или другог органа и насљеђивањем, уз испуњење претпоставки прописаних законом (члан 23. став 1), да је заједничка својина својина два или више лица (заједничари) на истој ствари чији удјели нису одређени, али су одредиви (члан 43. став 1), да самостални држалац стиче одржајем право својине на непокретности, ако му је државина законита и савјесна, а није прибављена силом, пријетњом или злоупотребом повјерења, истеком десет година непрекидног држања, а да самостални држалац непокретности, чија је државина савјесна, стиче одржајем својину на непокретности истеком двадесет година непрекидног држања (члан 58. ст. 1. и 2), да ступањем на снагу овог закона престаје да важи, поред осталих, Закон о узурпацији ("Службени гласник Републике Српске" број 70/06) (члан 355),  да ће се поступци о стицању, заштити и престанку права својине и других стварних права започети на основу прописа који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона окончати по одредбама тих прописа, као и да заинтересовано лице које није покренуло поступак по прописима из члана 355. Закона, а које има правни интерес за остваривање својих права по тим прописима, може до ступања на снагу катастра непокретности, основаног у складу са Законом о премјеру и катастру Републике Српске да покрене поступак за рјешавање спорних имовинско-правних односа на непокретностима (члан 356. ст. 1. и 2).

         Такође, суд је имао у виду и Закон о узурпацији ("Службени гласник Републике Српске" број 70/06), који је престао да важи ступањем на снагу Закона о стварним правима,  али према којем ће се довршити поступци који нису правоснажно окончани до ступања на снагу Закона о стварним правима. Чланом 2. став 1. овог закона је прописано да  је узурпација свако самовласно заузимање, односно бесправно држање земљишта у државној својини.

          Полазећи од изложеног Суд је, прије свега, оцијенио да је законодавац, сагласно наведеном уставном овлашћењу из тачке 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске,  којим је замијењен члан 68. Устава, овлашћен да Законом о премјеру и катастру Републике Српске уреди област премјера и катастра некретнина, односно да уреди оснивање јединствене евиденције о непокретностима и евиденције о стварним правима на непокретностима у Републици Српској и носиоцима тих права, а у оквиру тога и да пропише поступак излагања и утврђивања права на непокретностима које се воде као узурпације земљишта из друштвене, односно државне својине. Међутим, наведено овлашћење законодавца у уређивању ових односа, дакле приликом прописивања начина утврђивања права на непокретностима које се воде као узурпације земљишта из друштвене, односно државне својина, мора, по оцјени Суда,  бити у складу са уставним принципима о заштити имовинских права из чл. 54. и 56. став 1. Устава. Ово зато што уставно јемство својине сагласно наведеним уставним одредбама подразумијева, између осталог, и обавезу самог законодавца да право својине штити, односно да га не повређује у вршењу законодавне власти,  као и да праву својине обезбиједи правну заштиту за случај њене повреде. Дакле, Уставом се јемчи право својине, а његова неповредивост чини основу уставног поретка Републике Српске. Ограничење и одузимање својине може бити прописано законом само изузетно и исључиво у складу са јавним интересом уз правичну накнаду. Такође, према поменутом члану 1. Протокола број 1. уз Европску конвецију за заштиту људских права и основних слобода, мијешање државе у право на имовину је дозвољено само ако су испуњена кумулативно три услова, и то: 1) ако је прописано законом (тј. легално), 2) ако је оправдано, односно у општем интересу (тј. легитимно) и 3) ако је неопходно у демократском друштву, односно пропорционално сврси ограничења и разумно.

        Имајући у виду наведено Суд је оцијенио да  оспорена одредба  члана  85б. став 1. тачка в) Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16), којом је прописан начин на који Комисија у току поступка излагања података утврђује право на непокретности за коју се утврди да представља узурпацију друштвене, односно државне својине, односно у ситуацији када установи  да узурпирано земљиште није обиљежено на терену и да се допунским премјером не може одвојити од земљишта у својини узурпанта, није у сагласности са уставним принципима о заштити права својине гарантованих Уставом Републике Српске, те чланом 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију.

          Наиме, оспореним прописивањем, према коме ће се на узурпираном земљишту које није обиљежено на терену и које се допунским премјером не може одвојити од земљишта у својини узурпанта, у предметном привременом листу непокретности за то земљиште уписати Република Српска и узурпант са заједничком својином, повређује се, по оцјени Суда,  право својине гарантовано Уставом, будући да не постоји ваљан правни основ да се на узурпираном земљишту у друштвеној, односно државној својини упише, па макар и до правоснажног окончања поступка, право заједничке својине Републике Српске и узурпанта. Оспореном одредбом Закона не прописује се, по оцјени Суда, било који вид одузимања имовине на који би се евентуално могла односити одредба члана 56. став 1. Устава, којом је у виду императивне норме утврђено да се законом може одузети или ограничити право својине, уз правичну накнаду. Ово посебно када се има у виду да је узурпација   самовласно односно бесправно држање земљишта у друштвеној, односно државној својини, те да узурпант није власник узурпираног земљишта, с обзиром на то да у ситуацијама на које се односи оспорено законско рјешење узурпација још није расправљена и није правоснажно утврђено да ли се узурпанту узурпиране непокретности евентуално могу признати у својину или не. Према томе, оваквим прописивањем се управо нарушава јавни интерес и владавина права, те се, на неки начин, стимулише самовласно заузимање земљишта у државној својини. 

       Приликом ове оцјене Суд је имао у виду и члан 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију, према којем се појам "јавног интереса" има тумачити екстензивно у смислу да је логично да законодавац има на располагању широк степен процјене овог појма као израз одређене економске и социјалне политике коју води држава. Међутим, наведено  не значи да законодавац може, на основу слободне процјене, доносити законе који подразумијевају произвољно одузимање имовине власнику без било какве накнаде. Свако мијешање у право на имовину мора бити у правичној равнотежи и мора постојати разумна пропорционалност између средстава која се примјењују и циља којем се тежи. У сваком случају се мора постићи правична равнотежа између захтјева од општег интереса заједнице и захтјева за заштиту темељних права титулара имовине, а ова равнотежа се протеже кроз цијелу Конвенцију. Иако је неспорно да је оснивање јединствене евиденције о некретнинама и о стварним правима на некретнинама у Републици Српској од општег интереса за Републику, Суд је оцијенио да, у конкрентом случају, не постоји легитиман интерес Републике који би оправдао превођење права својине  на узурпираном  земљишту у државном власништву у право заједничке својине Републике Српске и узурпанта без икакве накнаде. Имовински односи настали узурпацијом земљишта у друштвеној, односно државној својини, рјешавају се у законом прописаном поступку у којима ће се, у случајевима прописаним законом, узурпанту евентуално признати  право власништва на узурпираном земљишту.

          Имајући у виду изложено, Суд је оцијенио да прописивање из  члана 85б. став 1. тачка в) Закона о премјеру и катастру Републике Српске представља и повреду права на имовину које је гарантовано чланом 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију.

         Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је оспорени став 3) члана 85б) Закона о премјеру и катастру некретнина, према којем се у V листу привременог листа непокретности за непокретности из става 1. овог члана уписује забиљежба забране отуђења и оптерећења, у непосредној вези са оспореном одредбом 85б став 1. тачка в) Закона о премјеру и катастру Републике Српске, Суд је, из истих разлога, утврдио да ни ова одредба није у сагласности са Уставом и чланом 1. Протокола 1. уз Европску конвенцију.

          Разматрајући остале наводе даваоца иницијативе, Суд је оцијенио да, сагласно својој надлежности утврђеној чланом 115. Устава, није надлежан да оцјењује међусобну сагласност појединих одредаба оспореног закона, као  ни сагласност  оспорених законских одредби са другим законима, у конкретном случају са  Законом о шумама.

         С обзиром на чињеницу да је мериторно одлучено о уставности оспорених законских одредби, Суд је оцијенио да је беспредметно разматрати захтјев даваоца иницијативе за доношење рјешења којим ће обуставити примјену истих.

        Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд  је,  на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

         На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

        Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.