Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5, члана 60. став 1. тачка а) и б) и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 20. децембра 2017. године, д о н и о  ј е

О  Д  Л  У  К  У

Утврђује се да члан 4. став 2, члан 5. ст. 2. и 3. и члан 6. Упутства о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 78/16) није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16) и Законом о платама запослених у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/14 и 33/14).   

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 4. став 1. и члана 5. став 1. Упутства из става 1. изреке ове одлуке.

О б р а з л о ж е њ е

Љиљана Милосављевић из Бање Луке дала је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости чл. 4, 5. и 6. Упутства о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 78/16), (у даљем тексту: Упутство), које је донио министар управе и локалне самоуправе у Влади Републике Српске. Давалац иницијативе оспорава наведене одредбе Упутства, којима је прописан начин обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у органима управе, у односу на члан  18. став 1. тачка б) Закона о платама запослених у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/14 и 33/14), чл. 9. и 10. став 1. Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16), чл. 1. и 6. став 1. тачка 2) Посебног колективног уговора за запослене у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 67/16). У образложењу наведеног истиче се: да Закон о платама запослених у органима управе Републике Српске и Посебни колективни уговор за запослене у органима управе Републике Српске не прави разлику у погледу начина превоза (јавног или приватног); да је избор превозног средства ствар слободне одлуке запосленог; да нема законског основа за умањење права запосленог на накнаду трошкова превоза уколико то право не остварује путем мјесечне карте, нити уговорене цијене мјесечне карте, тј. накнаду трошкова превоза у висини од 50% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјесечне карте, како је то прописано Упутством; те се закључује да је оспорено прописивање дискриминаторног карактера, као и да су сви запослени, који по било ком основу остварују право на накнаду трошкова превоза, оштећени оваквим начином обрачуна. На основу изложеног, по мишљењу даваоца иницијативе, оваквим прописивањем нарушене су одредбе члана 5. став 1. алинеја 5, чл. 10, 45. и  108. Устава Републике Српске.

Министарство управе и локалне самоуправе Републике Српске као доносилац оспореног акта није дало одговор на наводе из иницијативе, а из мишљења које је доставила Влада Републике Српске произлази, између осталог, да је иницијатива неоснована. Уз констатацију да је Посебним колективним уговором за запослене у органима управе Републике Српске утврђено право запослених на накнаду трошкова превоза, истакнуто је да су оспореним Упутством детаљније прописани услови за остваривање поменутог права и висине накнаде, те да оваквим начином обрачуна трошкова превоза запослени нису доведени у неравноправан положај, већ под једнаким условима остварују једнака права, тј. омогућено је коришћење једног од алтернативно предвиђених начина обрачуна ове накнаде. С обзиром на наведено предложено је да Суд не прихвати дату иницијативу.  

Упутство о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 78/16) донио је министар управе и локалне самоуправе, уз претходно прибављено Мишљење Синдиката управе Републике Српске, на основу члана 69. став 4. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16), тач. III и V Одлуке Владе Републике Српске о утврђивању увећања плате, висине примања по основу рада и висине помоћи раднику, број: 04/1-012-2-1406/16 од 29. јуна 2016. године ("Службени гласник Републике Српске" број 53/16), и члана 6. став 1. тачка 2. Посебног колективног уговора за запослене у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 67/16).

Оспореним чланом 4. овог упутства прописано је да запослени у органу управе има право на накнаду трошкова превоза у јавном градском саобраћају код доласка на посао и повратка са посла у висини пуне цијене мјесечне карте код превозника који врши превоз путника у градском, приградском или међуградском линијском саобраћају (став 1) и да се  накнада трошкова превоза из става 1. овог члана остварује тако што запослени сваког мјесеца, приликом обрачуна трошкова превоза, прилаже мјесечну карту издату на своје име, а накнада му се исплаћује на текући рачун (став 2). 

Оспореним чланом 5. истог упутства прописано је да запослени у органу управе који своје право не остварује на начин прописан у члану 4. овог упутства има право на накнаду трошкова превоза у јавном градском саобраћају код доласка на посао и повратка са посла у висини до пуне уговорене цијене мјесечне карте код превозника који врши превоз путника у градском, приградском или међуградском линијском саобраћају (став 1), да се накнада превоза остварује уплатом износа уговорене цијене мјесечне карте код овлашћеног превозника (став 2) и да уговарање цијене мјесечне карте код овлашћеног превозника врши руководилац органа управе или лице које он овласти у складу са одредбама Закона о јавним набавкама Босне и Херцеговине (став 3).   

            Оспореним чланом 6. овог упутства прописано је да запослени који своје право на накнаду трошкова превоза не остварује путем уговорене цијене мјесечне карте, а којем је мјесто становања удаљено од радног мјеста више од четири километра, припада право на трошкове превоза у висини од 50% цијене мјесечне карте или уговорене  цијене мјесечне карте.   

            У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених одредби Упутства, Суд имао у виду да је Законом о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16) прописано да се одредбе овог закона примјењују и на запослене у републичким органима, органима локалне самоуправе и јавним службама ако посебним законом није другачије одређено (члан 2. став 2), да су одредбе општег акта које утврђују неповољнија права или неповољније услове рада од права и услова утврђених овим законом незаконите и умјесто њих примјењују се одредбе овог закона (члан 10. став 1), да послодавац раднику исплаћује накнаду трошкова превоза код доласка на посао и повратка с посла, уколико превоз није организован од стране послодавца; да се висина и начин остваривања примања из става 1. овог члана уређују колективним уговором (члан 132. став 1. тачка 2) и став 2) и да се колективним уговором, у складу са законом и другим прописом, уређују права, обавезе и одговорности из радног односа (члан 238. став 1). Законом о платама запослених у органима управе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/14 и 33/14) уређен је начин утврђивања плата, накнада и осталих личних примања државних службеника и осталих запослених у министарствима, другим републичким органима управе и запослених у стручним службама Владе Републике Српске (члан 1), те прописано да запослени имају право на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла, а висина накнаде из става 1. овог члана регулише се посебним колективним уговором (члан 18. став 1. тачка б) и став 2). Поред тога, Законом о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16) прописано је да органи управе, између осталих, доносе упутство којим се одређује начин на који орган управе и носиоци јавних овлашћења извршавају поједине одредбе закона или другог прописа (члан 69. ст. 1. и 4), те да органи управе могу доносити прописе из члана 69. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе и да органи управе не могу актима из члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом или прописом Владе (члан 70. ст. 1. и 2).          

Полазећи од изложеног, Суд је оцијенио да је министар управе и локалне самоуправе, био овлашћен да упутством чије су одредбе оспорене разради и конкретизује постојеће законске одредбе у погледу начина обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у органима управе. Међутим, наведено законско овлашћење не даје могућност доносиоцу акта да упутством, као подзаконским актом, с циљем спровођења појединих одредби закона, на другачији начин уреди питање остваривања права запослених у органима управе на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и повратка са посла. Наиме, Суд је утврдио да је доносилац оспореним чланом 4. став 2. Упутства прописао да запослени сваког мјесеца, приликом обрачуна трошкова превоза, прилаже мјесечну карту на своје име, као услов за остваривање накнаде тршкова превоза у јавном градском саобраћају. Како овај услов законом није предвиђен, то је, по оцјени Суда, доносилац акта оваквим прописивањем изашао из оквира својих уставних и законских овлашћења.

Такође, Суд је оцијенио да је доносилац акта прекорачио законом утврђена овлашћења и када је оспореним чланом 5. став 2. Упутства прописао да се предметна накнада остварује уплатом износа уговорене цијене мјесечне карте код овлашћеног превозника. Оваква оцјена произлази из наведених законских одредби, којима је оквирно одређен начин остваривања овог права радника, тј. да накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла послодавац исплаћује раднику, уколико превоз није организован од стране послодавца. Како су оспорене одредбе члана 5. став 2. и 3. Упутства у правној и функционалној вези, Суд је, као незакониту оцијенио и одредбу члана 5. став 3. овог акта.

Поред тога, Суд је утврдио да оспорени члан 6. Упутства, којим је прописано да запослени који своје право на накнаду трошкова превоза не остварује на један од наведених начина, а којем је мјесто становања удаљено од радног мјеста више од четири километра, има право на накнаду трошкова превоза у висини од 50% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјесечне карте, није у сагласности са одредбама Закона о раду и Закона о платама запослених у органима управе Републике Српске. Из наведених законских одредби произлази да запослени има право на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла, у висини и на начин предвиђен колективним уговором. Сагласно овом овлашћењу, Посебним колективним уговором за запослене у органима управе Републике Српске уређено је питање предметне накнаде, на начин да се запосленима исплаћује накнада трошкова превоза, код доласка на посао и повратка са посла, којима је мјесто становања удаљено од радног мјеста преко четири километра у висини пуне цијене превозне карте у јавном саобраћају, што ће се ближе уредити инструктивним актом који доноси министар, уз претходно прибављено мишљење Синдиката управе. Дакле, законодавац је, сходно својој процјени, већ утврдио висину накнаде трошкова превоза запослених са мјeстом становања удаљеног од радног мјеста више од четири километра. По оцјени Суда, доносилац Упутства није био овлашћен да одреди висину предметне накнаде од 50% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјесечне карте за запослене којима је мјесто становања удаљено од радног мјеста више од четири километра, како је то прописано оспореним чланом 6. овог акта, и тиме изашао из оквира својих уставних и законских овлаћења.

Имајући у виду да оспорене одредбе члана 4. став 2, члана 5. ст. 2. и 3. и члана 6. Упутства нису у сагласности са законом, Суд је утврдио да су у несагласности и са одредбом члана 108. став 2. Устава Републике Српске, према којој прописи и други општи акти морају бити у сагласности  са законом.

Такође, Суд је оцијенио да је прописивање из члана 4. став 1. и члана 5. став 1. Упутства сагласно са Законом о раду и Законом о платама запослених у органима управе Републике Српске. Наиме, доносилац оспореног акта је, по оцјени Суда, у оквиру својих уставних и законских овлашћења и обавеза, прописао начин обрачуна и висину накнаде трошкова превоза за запослене у управи исплатом на текући рачун, односно у висини пуне цијене мјесечне карте код превозника који врши превоз путника у градском, приградском или међуградском линијском саобраћају. С обзиром на наведено Суд у овом дијелу није прихватио иницијативу.       

          Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.  

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.