Ustavni sud  Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 15. jula 2020.  godine, donio je

R J E Š E Nj E

           Odbacuje se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti postupka donošenja Zakona o igrama na sreću („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19).

O b r a z l o ž e nj e

          „Mozzart“ d.o.o. Banja Luka, koje zastupa advokat dr Predrag Baroš iz Banjaluke, podnijelo je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti Zakona o igrama na sreću („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19), koji je donijela Narodna skupština Republike Srpske. U prijedlogu se navodi  da osporeni zakon nije u saglasnosti sa članom 5. alineje 4. i 7. Ustava Republike Srpske, jer je usvojen po hitnom postupku iako za to, po mišljenju podnosioca prijedloga, nisu bili ispunjeni uslovi propisani članom 221. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 31/11 i 34/17). Podnosilac prijedloga smatra da je Vlada Republike Srpske, kao predlagač zakona, u obrazloženju Prijedloga Zakona o igrama na sreću i u javnosti, različito obrazložila  razloge za donošenje zakona po hitnom postupku, te da pored toga, nijedan od navedenih razloga ne ispunjava uslove za donošenje zakona po hitnom postupku iz člana 221. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske. Donošenjem zakona po hitnom postupku, a bez obrazloženja koje daje razumno opravdanje zakonodavcu za takvo postupanje i usvajanjem zakona suprotno utvrđenom postupku narušeni su principi pravne sigurnosti, vladavine prava, parlamentarne demokratije i podjele vlasti na kojima se temelji ustavno uređenje Republike Srpske, kao i prava garantovana Protokolom broj 1 i Protokolom broj 12 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. U dopuni prijedloga za ocjenjivanje ustavnosti Zakona o igrama na sreću podnosilac prijedloga je istakao da član 122. Zakona o igrama na sreću („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19) koji propisuje da ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“, nije u saglasnosti sa članom 109. stav 1. Ustava Republike Srpske, jer predlagač Zakona nije dao obrazloženje da li postoje opravdani razlozi za ranije stupanje na snagu Zakona. Predložio je da se i ovi navodi ocijene u kontekstu svih ostalih navoda iz prijedloga, iz čega proizlazi da se i u dopuni prijedloga u suštini osporava postupak donošenja predmetnog zakona. U vezi sa navedenim, ističe da i u Prijedlogu zakona koji je citiran stoji da će zakon stupiti na snagu osmog dana od dana objavljivanja u službenom glasniku. Na osnovu navedenog podnosilac prijedloga predlaže da Sud utvrdi da osporeni zakon nije donesen u skladu sa postupkom koji predviđa Poslovnik Narodne skupštine Republike Srpske, te da kao takav nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

             U odgovoru na prijedlog koji je Sudu dostavlila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da podnosilac prijedloga na neodgovarajući i pogrešan način tumači odredbe Ustava na čije kršenje se poziva, kao i Zakona koji osporava, te druge akte koje navodi u obrazloženju. Da podneseni prijedlog ne postavlja pitanja ustavnopravnog, nego prevashodno procesnog karaktera, te kao takav ne daje mogućnost da se na odgovarajući način ocjenjuje u ustavnosudskom postupku, zbog čega se predlaže da Sud  prijedlog odbaci.

         Takođe se navodi da je Narodna skupština shodno, svojim ovlaštenjima, sprovela zakonodavni postupak kojim je, 12. marta 2019. godine, usvojila predmetni zakon u formi prijedloga zakona po hitnom postupku. Ističe se da je Vlada Republike Srpske nadležna da ocijeni da li je neophodno da se predmetni zakon razmatra po hitnom postupku, te da su u okviru obrazloženja Prijedloga zakona taksativno navedeni razlozi za donošenje zakona po hitnom postupku. Takav tekst Prijedloga zakona bio je predmet razmatranja skupštinskih odbora, prevashodno Zakonodavnog odbora, koji su kroz svoje izvještaje Zakon u predloženoj formi uputili na dalju proceduru.  

         U predmetnom Zakonu, dalje se navodi, Narodna skupština Republike Srpske utvrdila je Odlukom o prijevremenom stupanju na snagu zakona („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19) da je u postupku donošenja Zakona o igrama na sreću utvrđeno da postoje naročito opravdani razlozi za njegovo ranije stupanje na snagu. Iz navedenog je jasno da je član 122. Zakona kojim je utvrđeno da zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“, u cijelosti u skladu sa članom 109. stav 1. Ustava Republike Srpske, jer je zakonodavac Odlukom utvrdio da postoje naročito opravdani razlozi za njegovo ranije stupanje na snagu. Iako obrazloženje zakona ne može biti predmet ocjene ustavnosti, napominje se da je osporeni član 122. u postupku donošenja Zakona izmijenjen Amandmanom na taj član, u kome je sadržano obrazloženje razloga za ranije stupanje na snagu zakona, pa su stoga navodi podnosioca prijedloga potpuno netačni. Ističe se da podneseni prijedlog suštinski odražava neslaganje njegovog podnosioca sa pozitivnim zakonskim rješenjem kojim je regulisana relevantna materija, odnosno odražava njegovo stanovište prema kome Zakon nije usvojen u formi u kojoj je navodno trebalo, kao i to da Zakon ne sadrži norme koje bi podnosilac prijedloga smatrao da treba da budu usvojene. U vezi sa navedenim, donosilac osporenog akta je istakao da je legitimno pravo zakonodavca da u kontekstu sveobuhvatnog ocjenjivanja društvenih prilika i potreba, usvoji neophodno zakonodavstvo i u oblasti privređivanja igara na sreću, a da procjena o tome da li su data najadekvatnija rješenja spada u domen zakonodavne politike i da nije u nadležnosti Ustavnog suda da cijeni njihovu opravdanost.

              Uvidom u „Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19, u kome je objavljen osporeni Zakon o igrama na sreću, Sud je utvrdio da je osporeni zakon usvojila Narodna skupština Republike Srpske na Trećoj sjednici, održanoj 12. marta 2019. godine, a Vijeće naroda 18. marta 2019. godine, konstatovalo da usvojenim Zakonom o igrama na sreću nije ugrožen vitalni nacionalni interes ni jednog konstitutivnog naroda u Republici Srpskoj. Uz to, Sud je utvrdio da je navedeni zakon proglašen Ukazom predsjednika Republike Srpske broj: 01-020-1217/19 od 18. marta 2019. godine.

             Prilikom postupanja po podnesenom prijedlogu Sud je imao u vidu odredbe Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je osporena ustavnost Zakona o igrama na sreću („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19),  kao i odredbe Ustava koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenjivanje ustavnosti osporenog zakona, a kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. alineje 4. i 7); da Republika uređuje i obezbjeđuje pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, poreski sistem i druge odnose od interesa za Republiku u skladu Ustavom (tačke 6, 7. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj vrše Narodna skupština i Vijeće naroda (član 69. stav 2. koji je dopunjen tačkom 1. Amandmana LXXVI); da Narodna skupština, između ostalog, donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70); da Narodna skupština odlučuje većinom glasova svih narodnih poslanika, ako Ustavom nije predviđena posebna većina (Amandman XXXVII kojim je zamijenjen član 75. Ustava); da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju predsjednik Republike, Vlada, svaki narodni poslanik ili najmanje 3.000 birača (Amandman XXXVIII kojim je zamijenjen član 76); da Narodna skupština uređuje svoj rad i organizaciju i način ostvarivanja prava i dužnosti poslanika (član 78); da predsjednik Republike ukazom proglašava zakon u roku od sedam dana od dana njegovog usvajanja u Narodnoj skupštini (tačka 2. Amandmana XL kojim je zamijenjena tačka 4. stav 1. člana 80); da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu i da se prije stupanja na snagu zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (član 109); da zakoni, drugi propisi i opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da se samo zakonom može odrediti da pojedine njegove odredbe, ako to zahtijeva opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona, imaju povratno dejstvo (član 110. st. 1. i 2).  

               Sud je takođe imao u vidu i odredbe Poslovnika Narodne supštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.31/11 i 34/17) i to člana 221, kojim je propisano da se zakon može, izuzetno, donijeti po hitnom postupku (stav 1), da po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usljed okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, bezbjednost Republike i rad organa i organizacija, i ako je to u opštem interesu (stav 2), da se po hitnom postupku može donijeti zakon za koji je Ustavni sud Republike Srpske odlukom utvrdio njegovu neusklađenost sa Ustavom (stav 3), da je predlagač zakona dužan da u pisanom obrazloženju prijedloga zakona navede štetne posljedice koje bi nastale zbog nedonošenja ovog zakona po hitnom postupku (stav 4), da prijedlog zakona po hitnom postupku može podnijeti predsjednik Republike, Vlada i narodni poslanik čiji prijedlog  podrži  najmanje 15 poslanika, ili klub koji ima 10 ili više članova, te klubovi koji imaju zajedno 10 ili više poslanika (stav 5).

            Pored navedenog Sud je imao u vidu i član 122. Zakona o igrama na sreću („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19), kojim je propisano da ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“.

Iz navedenih ustavnih odredbi proizilazi da su Narodna skupština i Vijeće naroda nosioci zakonodavne vlasti u Republici Srpskoj i da je Ustavom utvrđeno ko su ovlašćeni predlagači zakona, te potrebna većina za odlučivanje Narodne skupštine. Isto tako, Ustavom je uređeno pitanje proglašenja zakona, njihovog objavljivanja kao i utvrđivanja opšteg interesa u postupku donošenja zakona. Međutim, Sud je utvrdio da Ustav ne sadrži detaljne odredbe o samom postupku donošenja zakona, drugih propisa i opštih akata, već daje ovlašćenje Narodnoj skupštini da to pitanje autonomno uredi svojim aktom.

Imajući u vidu da podnosilac prijedloga osporava Zakon o igrama na sreću zbog postupka donošenja ovog akta po hitnom postupku, te da postupak donošenja zakona po hitnom postupku nije uređen Ustavom već Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srpske, Sud je kao prethodno pitanje razmotrio da li je nadležan da ocjenjuje ustavnost postupka donošenja zakona u odnosu na odredbe Poslovnika Narodne skupštine kojima je uređen postupak donošenja zakona po hitnom postupku.

U postupku razmatranja navedenog Sud je imao u vidu odredbu člana 108. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te član 115. Ustava prema kojem Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom. Polazeći od navedenih ustavnih odredbi iz kojih proizlazi da je Ustavni sud nadležan da ocjenjuje ustavnost zakona samo u onom dijelu u kojem su sporna pitanja uređena Ustavom, Sud je ocijenio da postupak donošenja zakona, koji je uređen poslovničkim odredbama, iako predstavlja elemenat formalne ustavnosti zakona u širem smislu, nije ustavnopravno pitanje o kome je nadležan da odlučuje Ustavni sud.

Takođe, po ocjeni Suda, nije predmet ustavnosudskog postupka utvrđivanje da li je prijedlog za donošenje zakona po hitnom postupku obrazložen na način kako je to propisano odredbama Poslovnika, kao i da li je u tom postupku bilo nepravilnosti na koje ukazuje podnosilac prijedloga, jer se radi o pitanjima koja saglasno članu 115. Ustava nisu u nadležnosti Ustavnog suda.   

Kako je, saglasno odredbama člana 115. Ustava Republike Srpske, Ustavni sud nadležan da ocjenjuje saglasnost postupka donošenja osporenog zakona samo sa stanovišta odredbi Ustava koje uređuju taj postupak, a ne i sa aspekta odredbi Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske, na osnovu izloženog, a u skladu sa članom 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11  i 92/12), Sud je prijedlog odbacio.

Navode podnosioca prijedloga da član 122. Zakona o igrama na sreću nije u saglasnosti sa članom 109. stav 1. Ustava Republike Srpske, iz razloga što predlagač zakona nije dao obrazloženje da li postoje opravdani razlozi za ranije stupanje na snagu zakona, Sud nije posebno razmatrao, jer su isti dati u kontekstu ostalih navoda prijedloga kojim se osporava ustavnost postupka donošenja Zakona o igrama na sreću, odnosno iz razloga što je podnosilac prijedloga predložio isključivo ocjenjivanje ustavnosti postupka donošenja ovog zakona. Pored toga, Sud je utvrdio da je u postupku donošenja osporenog zakona Narodna skupština Republike Srpske donijela Odluku o prijevremenom stupanju na snagu Zakona o igrama na sreću („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 22/19), kojom je utvrdila postojanje naročito opravdanih razloga da taj zakon ranije stupi na snagu.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

  Ovo rješenje  Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

IRENA MOJOVIĆ, sudija

Ustavnog suda Republike Srpske          

IZDVOJENO MIŠLjENjE

na Rješenje Ustavnog suda broj: U- 37/19

Saglasno odredbama člana 31. stav 5. i 6. Poslovnika Ustavnog suda (Službeni glasnik Republike Srpske broj 114/12, 29/13 i 90/14), nakon glasanja protiv Rješenja Ustavnog suda broj: U- 37/19, donijetog na redovnoj sjednici Suda održanoj dana 15. jula 2020. godine, izdvajam svoje mišljenje, kako sljedi: 

            Rješenjem Suda odbačen je prijedlog za utvrđivanje neustavnosti postupka donošenja Zakona o igrama na sreću (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 22/19) iz razloga nenadležnosti.

            Imajući u vidu da se ustavno uređenje Republike Srpske temelji na vladavini prava, višestranačkom sistemu i parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti, kao najvišim vrijednostima njenog ustavnog uređenja (član 5. stav 1. alineja 4, 6. i 7. Ustava),  a da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108.stav 1), uloga Ustavnog suda je da čuva Ustav, tako da je nadležan da odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom, ocjenjujući  formalno-pravnu ustavnost  zakona, kao i njihovu materijalno-pravnu ustavnost ( član 115. stav 1).

Odredbe člana 5. stav 1, alin. 4.  i 7. Ustava Republike Srpske, garantuju  pripadanje Republike Srpske parlamentarnim demokratijama u kojima je vladavina prava najviša vrijednost ustavnog poretka i osnov za tumačenje Ustava. Da bi se neki zakon smatrao donijetim  u demokratskom postupku, moraju biti poštovane odredbe propisa kojima se uređuje taj postupak.To omogućava svakom poslaniku Narodne skupštine Republike Srpske da učestvuje u njenom radu i da prilikom donošenja zakona ima mogućnost  obavještavanja o mišljenju građana o pojedinom zakonu.

Da bi se shvatio odnos Ustava i Poslovnika Narodne skupštine, treba imati u vidu da   članovima od 74. do 77. Ustava o radu Narodne skupštine propisano: da Narodna skupština radi u stalnom zasjedanju, da sjednice Narodne skupštine saziva i predsjedava im predsjednik Skupštine, da je Predsjednik dužan sazvati sjednicu na zahtjev jedne trećine narodnih poslanika, predsjednika Republike i Vlade (član 74). Narodna skupština odlučuje većinom glasova svih narodnih poslanika, ako Ustavom nije predviđena posebna većina ( član 75). Pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju predsjednik Republike, Vlada, svaki narodni poslanik ili najmanje 3.000 birača (član 76). Narodna skupština može odlučiti da o pojedinim pitanjima iz svoje nadležnosti odluku donese nakon prethodnog izjašnjavanja građana na referendumu ( član 77). Slijedeći princip sažetosti sadržaja ustava, Narodna skupština koja je  ustavotvorac i zakonodavac, propisala je članom 78. Ustava da ostale norme o radu i organizaciji Narodne skupštine propisuje Narodna skupština, koja uređuje svoj rad  i organizaciju i način ostvarivanja prava i dužnosti poslanika. Postupak donošenja zakona i drugih propisa od strane Narodne skupštine Republike Srpske  uređen je  Poslovnikom Narodne skupštine, koji ima zakonsku snagu, jer su njegove odredbe u direktnoj vezi sa ostvarivanjem odredbe člana 78. Ustava, koji daje daje ovlaštenje Narodnoj skupštini da  pitanje postupka donošenja zakona autonomno riješi. Dakle, kako stoji i u preambuli Poslovnika, da se donosi na osnovu člana 78. Ustava, pravna snaga Poslovnika Narodne skupštine proizlazi iz njegove direktne konekcije sa Ustavom. Poslovnikom  se uređuje  unutrašnja organizacija Narodne skupštine Republike Srpske, način ostvarivanja prava i dužnosti narodnih poslanika i druga pitanja od značaja za rad i ostvarivanje zadataka Narodne skupštine (član 1. Poslovnika). Prema odredbi člana 2. stav 2. Poslovnika  Narodna skupština odlučuje o pitanjima iz svoje nadležnosti u skladu sa Ustavom i zakonom, po postupku utvrđenom ovim poslovnikom. Dakle, Poslovnik Narodne skupštine Republike Srpske, koji propisuje organizaciju i procedure rada  Narodne skupštine kao zakonodavnog organa, da bi mogla vršiti Ustavom joj povjerenu funkciju, ima, kao i svaki opšti pravni akt, obavezujući karakter, usku i nedvojbenu vezu sa ustavnim odredbama koje definišu strukturu zakonodavne vlasti i sa ustavnim odredbama kojima se uređuju osnove procedure  rada Narodne skupštine. Narodna skupština  je dužna donositi  zakone na osnovu odredbi Ustava,  ustavnog ovlaštenja iz člana 78. Ustava i svog poslovnika radi obezbjeđenja formalno-pravne zakonitosti, u smislu poštovanja  pravila postupka o načinu vođenja postupka u svim fazama. Shodno tome, eventualno postupanje zakonodavnog organa vlasti u Republici Srpskoj suprotno propisanom postupku, nedvojbeno dovodi do kršenja Ustava, a Ustavom je omogućeno da se ustavnost postupanja Narodne skupštine pri donošenju zakona ocijeni u postupku  pred Ustavnim sudom.

 Eventualno postupanje Narodne skupštine suprotno propisanim i usvojenim procedurama, dovodi do kršenja člana 5. stav 1. alineja 4. i 7. Ustava Republike Srpske. Ustavni sud je nadležan da ocjenjuje formalnopravnu ustavnost  zakona, kao i njihovu materijalno-pravnu ustavnost, a nema drugih normi kojima bi se propisivao postupak donošenja zakona osim Ustava, Poslovnika Narodne skupštine i Poslovnika Vijeća naroda. Na osnovu ovih normi  Ustavni sud  može  ocjenjivati formalno-pravna pitanja donošenja zakona u skladu sa nadležnošću  Ustavnog suda utvrđenom  članom 115. stav 1. Ustava.

Poslovnikom je propisano da se zakon može, izuzetno, donijeti po hitnom postupku. Po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju pitanja i odnosi nastali usljed okolnosti koje nisu mogle da se predvide, a  nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetne posljedice po život i zdravlje ljudi, bezbjednost Republike i rad organa i organizacija. Predlagač zakona je dužan, da u pisanom obrazloženju prijedloga zakona navede štetne posljedice, koje bi nastale zbog nedonošenja ovog zakona po hitnom postupku. Prijedlog zakona po hitnom postupku može podnijeti narodni poslanik čiji prijedlog podrži najmanje 15 poslanika ili  klub koji ima 10 ili više članova, te klubovi koji imaju zajedno 10 ili više  poslanika (član 221. Poslovnika).

Obavještenjem o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti od 1.jula 2001.godine Ustavni sud Republike Srpske je ukazao na činjenicu da se u  donošenju zakona i dalje, nerijetko ne primjenjuje Ustavom utvrđena kompletna procedura i ukazao na to da se samo u izuzetno opravdanim slučajevima može koristiti mogućnost hitnog postupka u donošenju zakona. 

S obzirom na navedeno, mišljenja sam da je Ustavni sud Republike Spske u ovom predmetu bio nadležan za donošenje odluke po inicijativi za postupanje po prijedlogu za ocjenjivanje ustavnosti Zakona o igrama na sreću usvojenom po hitnom postupku.

Dakle, u okviru svoje ustavne nadležnosti, ispitavši činjenice koje dokazuju ustavnost  same procedure donošenja Zakona o radu po hitnom postupku, Ustavni sud je trebao da utvrdi da li je postupak donošenja Zakona o radu bio proveden saglasno Ustavu i Poslovniku o radu Narodne skupštine. Nema mjesta dilemi da li bi se time Sud doveo u situaciju da ocjenjuje međusobnu saglasnost odredaba Zakona i Poslovnika, jer se u okviru nadležnosti Ustavnog suda treba  ispitati  da li je provedena procedura u skladu sa Poslovnikom koji  na osnovu člana 78. Ustava reguliše isključivo pitanje procedure donošenja tog zakona, a ne ocjenjuju se materijalnopravne odredbe Zakona o radu u odnosu na odredbe Poslovnika, niti je to moguće.

Mišljenja sam da je Sud nadležan i za  zahtjev iz dopune prijedloga za ocjenjivanje ustavnosti člana 122. Zakona o igrama na sreću, kojim je propisano da Zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“. Ustavni sud je, svakako, nadležan za ocjenjivanje zakona u odnosu na Ustav, pošto je članom 109. Ustava utvrđeno da zakoni stupaju  na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja. Po mom mišljenju, pošto je Ustavni sud riješio da nije nadležan za postupak donošenja zakona, tada Zakon ostaje na snazi, pa po prijedlogu za ocjenjivanje ustavnosti člana 122. Zakona o igrama na sreću, o vremenu njegovog stupanja na snagu nije moglo biti nikakve dileme o nadležnosti Ustavnog suda.

Banja Luka, 15. jula 2020.godine                                         IRENA MOJOVIĆ

                                                                                              sudija  Ustavnog suda

Izdvojeno mišljenje sudije prof. dr Duška Medića

u predmetu Ustavnog suda Republike Srpske broj: U-37/19

     Ovo mišljenje dajem na osnovu odredbe člana 14. st. 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (Službeni glasnik R S br. 104/11 i 92/12) i člana 31. st. 5. i 6. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske (Službeni glasnik RS br. 114/12 i29/13).

     Podnosilac prijedloga Mozzart d o o Banja Luka, zastupan po punomoćniku dr Predragu Barošu, advokatu iz Banje Luke,  podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o igrama na sreću (Službeni glasnik RS br. 22/19). 

       Ustavni sud Republike Srpske većinom glasova  ovaj prijedlog je odbacio.

       Većinski stav suda je da je taj sud nadležan da ocjenjuje saglasnost postupka donošenja osporenog zakona samo sa stanovišta odredbi ustava koje uređuju taj postupak, a ne i sa odredbama Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske.     

       Protivim se ovom stavu Suda sa slijedećim obrazloženjem.

      Pravna država nije ostvariva bez ustavnosudske vlasti koja štiti ustav i na njemu izgrađen pravni poredak. Sudska kontrola ustavnosti koju vrše ustavni sudovi pretpostavlja da zakonodavac nije potpuno suveren i da je njegova nadležnost, u principu, ograničena. Ustavno sudstvo znači kontrolu nad najvažnijom, zakonodavnom državnom funkcijom ( a i normativnu kontrolu uopšte). Ustavni sud ne dira u tu nadležnost, nego samo doprinosi da se ta nadležnost ne prekorači. Kontrola ustavnosti tiče se ne samo sadržine donesenog akta (materijalna ustavnost) već i njegove forme odnosno postupka njegovog donošenja. To je kontrola formalne ustavnosti. Za pravni akt ona se sastoji od nadležnosti subjekta, postupka donošenja i načina materijalizacije. Ustav ne mora određivati sve elemente forme. On samo mora odrediti koji je subjekt nadležan za donošenje nekog akta. Postupak i način materijalizacije se može prepustiti slobodnom odlučivanju tog subjekta. Formalna ustavnost je, dakle, izraz organizacione uloge ustava. Za valjanost zakona, pored ostalog, važno je poštovati sve faze  postupka koji je za njegovo donošenje  predviđen. Formalno je ustavan onaj zakon koji je donesen u propisanoj formi.

      Poslovnik Narodne skupštine Republike Srpske (Poslovnik), između ostalog, propisuje i pravila za donošenje zakona po hitnom postupku, mimo redovne procedure. Svi predviđeni uslovi za to moraju biti kumulativno ispunjeni. Nema sumnje da je svako bitno poslovničko pitanje i ustavno-pravno pitanje i da ono može biti predmet sudske kontrole ustavnosti. Postavlja se pitanje kakvog smisla ima donošenje Poslovnika ako njegove veće povrede ne bi imale za posljedicu poništenje akata koji su iz takvih povreda proistekli. Narodna skupština Republike Srpske je dužna da se drži Poslovnika koji je sama donijela, jer se zbog njegove bitne povrede može osporiti ustavnost donesenog akta. U protivnom, postojala bi neograničena vlast zakonodavnog organa. Kontrolom ustavnosti akata ustavno sudstvo kontroliše njegov  rad. Svi doneseni akti moraju biti u ustavnim i zakonskim granicama što je uslov funkcionisanja pravne države  i vladavine prava. Kada zakon bude usvojen u parlamentu on se osamostaljuje i postaje dio pravnog sistema i ulazi u režim kontrole ustavnosti. Ocjena ustavnosti mora pokrivati svaki dio tog sistema. Legitimitet ustavnosudske vlasti se mora potvrđivati njenim radom u zaštiti prava i sloboda građana i demokratskih društvenih odnosa uopšte. Zato je Ustavni sud Republike Srpske kao kontrolor ostvarivanja ustavnosti i čuvar ustavnopravnog poretka morao da utvrdi da li je u konkretnom slučaju za donošenje spornog zakona (Zakon o igrama na sreću) po hitnom postupku sproveden odgovarajući postupak koji taj Poslovnik predviđa. Bez poštovanja propisanog  postupka ne može se govoriti o ustavnosti zakona. To je itekako ustavnopravno, a ne poslovničko pitanje, koje može biti predmet domašaja sudske kontrole ustavnosti. Ovo je svakako u vezi sa pravnom sigurnošću i ustavnopravnim načelom vladavine prava iz člana 5. Ustava Republike Srpske. Pod udar ustavnog sudovanja dolaze svi akti koji neposredno vrijeđaju ustavne norme.

      Međutim, neovisno od ovoga, predlagač u prijedlogu izričito navodi da sporni zakon nije u saglasnosti sa odredbama člana 4  st. 1 pod 4 (vjerovatno je mislio na član 5)  i člana 7 Ustava Republike Srpske (Ustav),  dakle, osporava ustavnost tog zakona sa aspekta tačno određenih članova Ustava. Kod postojećeg stanja stvari, ovaj sud je morao prihvatiti svoju nadležnost u  predmetu i dati svoju ocjenu da li su navedeni članovi Ustava ponašanjem donosioca akta u konkretnom slučaju povrijeđeni ili ne.   

                                                                                                                                 Sudija

                                                                                                                    Prof. dr Duško Medić