Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка г), члана 40. став 5,  члана 60. став 1. тачке а) и б) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. маја 2021. године,  д о н и о  је

О Д Л У К У

            Утврђује се да члан 7. став 4. Уредбе о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ број 26/19 и 77/20) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08).

            Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 7. ст. 2. и 3. Уредбе о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ број 26/19 и 77/20).

О б р а з л о ж е њ е

            Љубинка Смиљанић из Зворника дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 7. став 4. Уредбе о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ број 26/19). У иницијативи се наводи да оспорена норма ове уредбе није у сагласности са Законом о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, али се не прецизира која одредба овог закона је повријеђена оспореним прописивањем. Давалац иницијативе, наиме, сматра да чланови уже породице ратног војног инвалида, имају правни интерес да након његове смрти наставе са поступком који је он покренуо подношењем захтјева Министарству рада и борачко-инвалидске заштите за рјешавање стамбеног питања додјелом неповратних новчаних средстава. Оспореном одредбом ове уредбе је, како се даље наводи, то онемогућено, иако је претходна уредба Владе која је уређивала ова питања и која је престала да важи предвиђала могућност да чланови уже породице ратног војног инвалида у наведеној ситуацији наставе с покретањем поступка. Због тога је, по мишљењу даваоца иницијативе, оспореним прописивањем нарушено начело равноправности и једнакости грађана пред законом из члана 10. Устава Републике Српске. 

            Накнадно, Томица Зиројевић из Бањалуке, дао је овом суду иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 7. исте уредбе. Међутим, из садржаја иницијативе и навода о повреди Устава и закона произлази да су, у суштини, оспорени само ставови 2. и 3. овог члана. Давалац иницијативе сматра да су наведене норме предметне уредбе у супротности са чл. 13. и 75. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, те тиме и са чланом 108. Устава. Наиме, у иницијативи се износи став да, према овим законским одредбама, дјеца, као чланови уже породице погинулог борца, нису ограничена годинама живота приликом утврђивања услова за стамбено збрињавање. Због тога су, по мишљењу даваоца иницијативе, дјеца погинулих бораца која су била пунољетна у тренутку погибије оца, оспореним прописивањем онемогућена у остваривању права на стамбено збрињавање прије свих других категорија које немају статус породице погинулог борца, међу које спадају и ратни војни инвалиди. Поред тога, наведене норме ове уредбе су, како се истиче, супротне и начелу равноправности грађана и једнакости пред законом из члана 10. Устава.

            У одговору на иницијативу, који је у погледу члана 7. став 4. Уредбе доставила Влада Републике Српске, наводи се да је иницијатива неоснована, те се предлаже да Суд исту не прихвати. Истиче се да према оспореној одредби ове уредбе, након смрти подносиоца захтјева поступак могу наставити лица која се са њим заједно стамбено збрињавају, а која имају статус члана породице погинулог борца, статус војног инвалида и статус борца и по основу свог статуса утичу на укупан број бодова подносиоца захтјева. Овакво прописивање је, како се даље наводи, засновано на одредбама чл. 37, 55. и 75. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, тако да само лица са статусом борца, ратног војног инвалида и члана породице погинулог борца могу наставити поступак након смрти подносиоца захтјева. Такође се указује на одредбу члана 62. став 1. овог закона, према којој чланови породице умрлог ратног војног инвалида имају право на породичну инвалиднину и здравствену заштиту, али не и предност у стамбеном збрињавању, јер је то лично право ратног војног инвалида које је утврђено Законом и разрађено оспореном уредбом. Дакле, начин на који је ово питање уређено оспореном нормом, по мишљењу доносиоца Уредбе, није у супротности са општим начелима на којима се заснива Закон о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, тако да оваквим прописивањем није нарушено уставно начело законитости. Поред тога, у одговору се износи став да оспорена уредба на једнак начин третира сва лица са статусом члана породице умрлог ратног војног инвалида, тако да није у супротности са чланом 10. Устава, на који се позива давалац иницијативе. Та лица се, како се истиче, не могу доводити у једнак положај са лицима истог статуса која су право на наставак поступка стамбеног збрињавања након смрти подносиоца захтјева остваривала у складу са прописом који више није на снази, а који је прописивао другачије услове. Слиједом наведеног, Влада предлаже да Суд не прихвати дату иницијативу.

            С обзиром на то да је у конкретним уставноправним стварима више субјеката посебним иницијативама тражило оцјењивање уставности и законитости појединих одредаба члана 7. Уредбе о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ број 26/19), Суд је, на основу члана 9. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 114/12, 29/13 и 90/14), Рјешењем број У-44/20 од 30. септембра 2020. године, спојио ове иницијативе ради вођења јединственог поступка, припајајући иницијативу број У-48/20 иницијативи која је евидентирана под бројем У-44/20.

Уредбу о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ број 26/19 и 77/20) донијела је Влада Републике Српске на основу чл. 55. и 75. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12) и члана 43. став 2. Закона о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08). Оспореним одредбама ове уредбе прописано је: да дијете погинулог борца које је на дан смрти родитеља по основу кога има утврђен статус било малољетно може остварити право на стамбено збрињавање самостално ако то право није користио нико од чланова уже породице погинулог борца (члан 7. став 2), да изузетно од одредбе става 2. овог члана, право на стамбено збрињавање може остварити и дијете погинулог борца које је на дан смрти другог родитеља било на редовном школовању, ако то право није користио нико од чланова уже породице погинулог борца (члан 7. став 3), те да у случају смрти подносиоца захтјева, поступак могу наставити лица која су са подносиоцем захтјева бодована по овој уредби (члан 7. став 4).

            Приликом разматрања навода иницијативе Суд је, прије свега, констатовао да је Одлуком овог суда број У-68/19 од 20. маја 2020. године („Службени гласник Републике Српске“ број 51/20) одбијен приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости члана 7. ст. 2. и 3. Уредбе о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ број 26/19), јер је Суд оцијенио да су наведене норме ове уредбе у сагласности са Уставом и Законом о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12). Имајући у виду наведено, Суд је, на основу члана 37. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио да не прихвати иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости ових одредаба, јер је већ рјешавао о истој правној ствари.

            У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене норме члана 7. став 4. Уредбе о стамбеном збрињавању породица погинулих бораца и ратних војних инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да Република, поред осталог, уређује и обезбјеђује уставност и законитост, организацију, надлежности и рад државних органа, борачку и инвалидску заштиту, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тачке 4, 10, 12. и 18. Амандмана XXXII, којим је замијењен члан 68. Устава), да се уставно уређење Републике темељи на социјалној правди (члан 5. алинеја 3); да омладина, жене и инвалиди имају посебну заштиту (члан 40. став 3); да републички органи, у оквиру Уставом утврђених права и дужности Републике, утврђују политику, доносе и извршавају законе, друге прописе и опште акте, врше заштиту уставности и законитости (члан 67. став 1), да Влада доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона (члан 90. тачка 4). 

            Сагласно наведеним уставним овлашћењима, Законом о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12), уређени су услови, начин и поступак за утврђивање статуса и права бораца, војних инвалида и чланова породица лица страдалих у вршењу војне службе или вршењу активности у вези са том службом, као и начин обезбјеђивања новчаних средстава и друга питања од значаја за остваривање права прописаних овим законом. Одредбама овог закона које су релевантне у конкретном случају прописано је: да у права војних инвалида спада, поред осталог, предност у стамбеном збрињавању (члан 39. тачка з), да ратни војни инвалиди имају предност у стамбеном збрињавању у односу на борце, у складу са уредбом Владе (члан 55), да чланови породице погинулог борца имају право на предност у стамбеном збрињавању у односу на друга лица која немају тај статус, у складу са уредбом Владе (члан 75), да члан породице умрлог војног инвалида од прве до четврте категорије има право на породичну инвалиднину и здравствену заштиту (члан 62.  став 1. тач. а) и б)), да се у поступку за остваривања права по овом закону примјењују одредбе закона којим се регулише управни поступак, ако овим законом није другачије одређено (члан 107).

            Законом о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08), прописано је да извршну власт у Републици Српској, у складу са Уставом, врши Влада Републике Српске (члан 1. став 1), те да у вршењу власти из члана 1. овог закона Влада спроводи политику, извршава законе и друге прописе Народне скупштине (члан 2. став 1). Овим законом је такође одређено да Влада доноси уредбе, одлуке, смјернице, инструкције, рјешења, закључке и друге опште и појединачне акте за извршавање закона (члан 15. тачка г), као и да се уредбом ближе уређују односи од значаја за извршавање закона, утврђују начела унутрашње организације министарстава и других републичких органа управе и формирају стручне службе Владе (члан 43. став 2).

            На основу наведених уставних и законских одредаба, Влада Републике Српске је, по оцјени Суда, била овлашћена да донесе оспорену уредбу, којом је, са циљем извршавања релевантних одредаба Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, ближе уредила начин, услове, критеријуме и поступак за стамбено збрињавање лица са статусом члана породице погинулог борца и ратног војног инвалида Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске.

   Оцјењујући оспорену одредбу члана 7. став 4. ове уредбе  Суд је утврдио да је оваквим прописивањем Влада прекорачила своја уставна и законска овлашћења, јер је уредила материју која је у искључивој ингеренцији законодавца. Наиме, овом одредбом прописано је која лица могу наставити поступак након смрти подносиоца захтјева за стамбено збрињавање. Суд сматра да су питања активне легитимације и правног интереса за вођење управног поступка, која су предмет оспореног нормирања, без дилеме законска материја, те да, стога, одређивање лица која у случају смрти подносиоца захтјева имају право да наставе поступак стамбеног збрињавања, није у надлежности Владе. Наиме, Влада Републике Српске, као извршни орган јавне власти, темељем Устава није надлежна да подзаконским актом одређује који субјекти могу, након смрти подносиоца захтјева за стамбено збрињавање, наставити започети управни поступак. По оцјени Суда, у конкретном случају оспорена норма Уредбе је процесноправног карактера, тако да је, према овлашћењима из одредбе тачке 10. Амандмана XXXII, којим је замијењен члан 68. Устава, искључиво законодавац надлежан да уређује све основне сегменте управног поступка, па тако и питања која је неосновано нормирала Влада подзаконским актом.  У вези с тим, Суд сматра да је потребно указати на чињеницу да је одредбом члана 42. став 2. Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18) уређена процесна ситуација када у току управног поступка наступи смрт странке, а лице по чијем је захтјеву покренут управни поступак (па тако, у конкретном случају, и поступак за стамбено збрињавање), према члану 38. овог закона, има статус странке.

            Дакле, како из наведеног произлази, оспорено прописивање није у функцији извршавања релевантних законских одредаба, већ је доносилац оспорене уредбе аутономно уредио питање које представља законску материју, односно материју управног поступка, чиме је изашао из оквира својих овлашћења. Овакво нормирање је, по оцјени Суда, супротно начелу подјеле власти из члана 69. Устава, те истовремено и начелу уставности из члана 108. Устава, као и одредби члана 43. став 2. Закона о Влади Републике Српске. 

            С обзиром на овакву оцјену уставности и законитости одредбе члана 7. став 4. оспорене уредбе, Суд сматра да је беспредметно ову норму разматрати са аспекта гаранција из члана 10. Устава, на који се указује у иницијативи.

            Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

            На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

            Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.