Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 38. став 1. тачка 1. и члана 61. тачка 1. Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 29/94, 23/98 и 97/04), на сједници одржаној 1. марта 2005. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Утврђује се да Обавезна инструкција о начину рада првостепених органа у поступку утврђивања својства борца и разврставања у одговарајућу категорију број 05/5-7563-1/01 од 20. новембра 2001. године, коју је донио министар за питања бораца, жртава рата и рада у Влади Републике Српске, није у сагласности са Уставом Републике Српске.
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости Одговора број 05/5-56-16524/02 од 3. октобра 2001. године, који је Министарство за питања бораца, жртава рата и рада у Влади доставило Одјељењу за општу управу Општине Котор Варош.
О б р а з л о ж е њ е
Милена Кобас, Санда Вуковић и Борка Боци из Бање Луке и Милан Радошевић из Котор Варошa, дали су Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 2. Обавезне инструкције о начину рада првостепених органа у поступку утврђивања својства борца и разврставања у одговарајућу категорију број 05/5-7563-1/01 од 20. новембра 2001. године, коју је донио министар за питања бораца, жртава рата и рада у Влади Републике Српске и Одговора број 05/5-56-16524/02 од 3. октобра 2001. године, који је Министарство за питања бораца, жртава рата и рада дало Одјељењу за општу управу Општине Котор Варош. У поднеску се наводи да су оспорена одредба Инструкције, као и оспорени одговор, науставни и незаконити, јер немају упориште у Закону о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца («Службени гласник Републике Српске» број 35/99), односно да овим законом министру није дато овлашћење да својим актима на другачији начин регулише питања везана за поступак доношења рјешења о признавању статуса борца и разврставања у одговарајућу категорију. Даваоци иницијативе истичу да из члана 2. обавезне инструкције, као и оспореног одговора, произлази да одређена права по основу статуса борца могу да користе само борци који су на дан ступања на снагу Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца живи, па су у могућности да лично поднесу захтјев за доношења рјешења о категоризацији, односно борци који су то за живота учинили, па су породице по том основу оставриле призната права. Сматрају да чланови породица бораца који су погинули или умрли прије доношења овог закона, не могу доказивати њихов статус борца, нити разврставање у одговарајућу категорију борца, па тако ни користити одређене погодности и права призната законом, а које се темеље на чињеници да је умрли био борац. На основу изложеног, предлажу да Уставни суд утврди да оспорени члан 2. обавезне инструкције, као и одговор који је на упит Одјељења за општу управу Општине Котор Варош дало Министарство за питања бораца, жртава рата и рада, нису у сагласности са Уставом и законом.
У одговору на иницијативу Министарство за питања бораца, жртава рата и рада Републике Српске наводи да је оспорени члан Обавезне инструкције у сагласности са Законом о општем управном поступку («Службени лист СФРЈ» број 47/86), који је био на снази у вријеме доношења оспореног акта, као и одредбама важећег Закона о општем управном поступку Републике Српске (»Службени гласник Републике Српске» број 13/02), према којима је страначка легитимација један од услова да би неко могао бити странка у поступку. У допуни одговора од 27. децембра 2004. године истиче се да оспорена инструкција није објављена, јер за то не постоји законска обавеза, те да је престала да важи ступањем на снагу новог Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» бр. 46/04 и 53/04). Истиче се да овај закон садржи одредбу која прецизно дефинише питање које је било регулисано оспореним чланом 2. Инструкције, односно да је чланом 28. став 2. прописано да у случају смрти борца, захтјев за утврђивање статуса борца и разврставање у одговарајућу категорију могу поднијети чланови његове породице који имају непосредан правни интерес.
У преамбули оспоренe обавезне инструкције означено је да је министар за питања бораца, жртава рата и рада овај акт донио на основу члана 72. став 1. Закона о државној управи («Службени гласник Републике Српске» број 11/94) и члана 137. став 1. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца («Службени гласник Републике Српске» број 35/99). Чланом 2. ове инструкције је прописано да се «утврђивање и признавање својства борца и разврставање у одговарајућу категорију врши на основу образложеног писменог захтјева борца, уз који су приложени увјерење надлежног одсјека Министарства одбране о времену ангажовања у оружаним снагама СФРЈ, односно Републике Српске, за вријеме непосредне опасности и ратног стања и друге исправе којима се доказује основаност захтјева (налази, оцјене и мишљења надлежних војнољекарскох комисија о правдању боловања, рјешења о отпусту из јединице и др.). Поред исправа из става 1. овог члана службено лице може од подносиоца захтјева тражити да прибави, поднесе или понуди и друге доказе у случају да посумња у вјеродостојност исправе или тачност правно релевантних чињеница наведених у исправама, или на то буде упозорено од стране других лица. О захтјевима из става 1. овог члана се, по правилу одлучује у скраћеном поступку».
У оспореном одговору број 05/5-56-16524/02 од 3. октобра 2001. године, који је Министарство за питања бораца, жртава рата и рада доставило Одјељењу за општу управу Општине Котор Варош на њихов упит, наведено је: «Дакле, ради се о личном праву о којем општински органи за питања бораца и жртава рата рјешавају у поступку покренутом на лични захтјев борца. Уколико борцу за живота није утврђен статус борца и разврставање у одговарајућу категорију, чланови породице не могу поднијети захтјев у његово име послије његове смрти».
У поступку оцјењивања уставности оспорене обавезне инструкције, Суд је, прије свега, утврдио да овај акт по својој правној природи има карактер општег акта. Ово произлази из чињенице да се у конкретном случају ради о проведбеном акту који је министар донио у циљу провођења Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца, поступајићи по члану 137. овог закона, којим је прописана његова обавеза да даје обавезне инструкције првостепеним органима надлежним за питања бораца и жртава рата за извршавање послова за које су овлашћени законом. Оспореном инструкцијом су разрађене одредбе поменутог закона које се односе на поступање градских, односно општинских органа управе надлежних за питања бораца и жртава рата у поступку утврђивања својства борца и разврставања у одговарајућу категорију.
Чланом 109. Устава Републике Српске утврђено је да «закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу. Прије ступања на снагу, закони, други прописи и општи акти државних органа објављују се у одговарајућем службеном гласилу». Према томе, услов за ступање на снагу и почетак примјене општег акта је његово објављивање. Како оспорена инструкција има карактер општег акта, без обзира на чињеницу што законом није изричито прописано њено објављивање, требало је исту објавити на одговарајући начин, јер је Уставом Републике Српске утврђена обавеза објављивања општих аката државних органа. С обзиром на то да се оспорена инструкција примјењивала, иако није објављена, Суд је оцијенио да је у конкретном случају дошло до повреде уставних принципа гарантованих чланом 109. Устава Републике Српске.
У погледу захтјева за оцјену уставности и законитости одговора број 05/5-56-16524/02 од 3. октобра 2001. године, који је Министарство за питања бораца, жртава рата и рада доставило Одјељењу за општу управу Општине Котор Варош, Суд је оцијенио да овај одговор нема карактер општег акта за чију оцјену је надлежан према члану 115. Устава Републике Српске.
С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, у смислу одредаба члана 12. Закона о измјенама и допунама Закона о Уставном суду Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» број 97/04), одлучио у предмету без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у диспозитиву ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Мирко Зовко и судије: Михаило Адамовић, Војин Бојанић, Милорад Ивошевић, Адем Медић, др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и Бранко Сунарић.
Број: У-143/02 ПРЕДСЈЕДНИК
1. март 2005. године УСТАВНОГ СУДА
Мирко Зовко