Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 60. став 1. тачкa а)  Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 20. децембра 2017. године,  д о н и о  је

 О Д Л У К У

       Утврђује се да члан 2. Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" број 106/15), у дијелу у којем је послије члана 63. додат члан 63в и Одлука о коефицијентима за обрачун накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом и циљевима управљања амбалажом и амбалажним отпадом за 2015. и 2016. годину ("Службени гласник Републике Српске" број 6/16) нису у сагласности са Уставом Републике Српске.

О б р а з л о ж е њ е

         ДОО "Кирога", DOO "Frutela Group", "Витаминка" а.д., ДОО "Дивес" и DOO "SMD Trade", сви из Бање Луке, те ДОО "Лебурић Комерц" Прњавор, DOO "Spektar Drink" Бијељина и DOO "Fructa Trade" Дервента поднијели су Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности члана 63в Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" број 106/15) и Одлуке о коефицијентима за обрачун накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом и циљевима управљања амбалажом и амбалажним отпадом за 2015. и 2016. годину ("Службени гласник Републике Српске" број 6/16), коју је донијела Влада Републике Српске. Предлагачи су оспорену законску одредбу погрешно означили као члан 63в, јер се ради о члану 2. Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом у дијелу у којем је послије члана 63. додат члан 63в. У приједлогу се наводи да се предметном законском одредбом Влади Републике Српске даје овлашћење да подзаконским актом регулише питања у систему наплате јавних прихода, која, према члану 62. Устава, могу бити уређена само законом. Наиме, како се у приједлогу истиче, накнада за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом дефинисана је као јавни приход, а Устав не даје овлашћење Влади да уређује питања која се односе на јавне приходе и расходе. Због тога, по мишљењу предлагача, висина и вриједност коефицијента за обрачун предметне накнаде могу бити регулисани само од стране законодавца, те се уређивање ових питања не може делегирати извршном органу власти и подвести под разрађивање норми са циљем извршавања закона, за шта је Влада овлашћена Уставом и Законом о Влади Републике Српске. Сходно наведеном, предлагачи сматрају да је и оспорена одлука, којом су прописани коефицијенти за обрачун накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом и циљевима управљања амбалажом супротна члановима 62. и 69. Устава, јер уређује питања која се у домену законодавца. Осим тога, по мишљењу предлагача, ова одлука није у сагласности ни са чланом 43. став 3. Закона о Влади Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 118/08), те тиме ни са чланом 108. Устава, јер према овој законској одредби, одлука није проведбени акт Владе којим се ближе уређују односи од значаја за извршавање закона, већ се одлуком прописују мјере Владе, оснивају јавне службе и друге организације, даје сагласност или потврђују општи акти органа ли организација, обустављају од извршења акти министарстава, органа јединица локалне самоуправе и слично. Коначно, предлагачи указују на Одлуку овог суда број У-24/14 од 30. септембра 2015. године, којом је утврђено да члан 20. став 2. Закона о Фонду и финансирању животне средине Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 117/11 и 63/14) и Уредба о накнадама за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом ("Службени гласник Републике Српске" бр. 101/12, 38/13 и 36/15) нису у сагласности са Уставом Републике Српске, јер је Суд оцијенио да је давањем овлашћења Влади да донесе посебне акте којима се одређује, између осталог, висина и начин обрачунавања плаћања накнада у области заштите животне средине, дошло до повреде начела подјеле власти из члана 69. Устава.

         Народна скупштина Републике Српске, као доносилац оспореног закона, није доставила одговор на наводе из приједлога.

         У одговору на приједлог који је у односу на оспорену одлуку доставила Влада Републике Српске наводи се да Закон о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" број 106/15) и Закон о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 117/11 и 63/14) прописују обавезу плаћања накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом у складу са чланом 62. Устава. Наиме, како се истиче, ова категорија накнада, која се уплаћује на рачун јавних прихода буџета, уведена је у правни систем Републике Српске одредбама чл. 17‒22. Закона о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске. Овим одредбама се на уопштен начин уређује систем накнада путем којих се прикупља дио средстава Фонда за заштиту животне средине и енергетску ефикасност Републике Српске. Слиједом наведеног, Закон о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" бр. 111/13 и 106/15) одредбама чланова 63, 63а, 63б, 63в, 63г, 63д, 63ђ, 63е, 63ж и 63з нормативно разрађује систем обрачуна и наплате накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом. Наведене одредбе овог закона су, како се наводи, нормиране како би се отклониле неправилности које су утврђене Одлуком Уставног суда број У-24/14, а којом су оцијењени као неуставни члан 20. став 2. Закона о Фонду и финансирању животне средине Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 117/11 и 63/14) и Уредба о накнадама за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом ("Службени гласник Републике Српске" бр. 101/12, 38/13 и 36/15). Доносилац оспорене одлуке истиче да је природа предметних накнада таква да се коефицијенти за обрачун требају дефинисати на годишњем нивоу, због чега систем накнада не може имати статичан карактер у нормативно-правном смислу. С тим циљем су, како се даље наводи, Одлуком прописани коефицијенти накнаде за поновно искоришћавање и рециклажу по врстама амбалаже за један килограм амбалажног отпада и циљеви управљања амбалажом и амбалажним отпадом. У одговору се такође износи став да се у конкретном случају не ради о нарушавању система подјеле власти, односно да је законодавац правилно успоставио правни основ за доношење оспорене одлуке, те да је иста у сагласности са чланом 90. Устава, којим је утврђено да Влада, између сталог, доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона.

Оспореним одредбом члана 2. Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" број 106/15), у дијелу у којем је након члана 63. додат члан 63в, прописано је да се коефицијент накнаде за поновно искоришћавање и рециклажу по врстама амбалаже за један килограм амбалажног отпада израженог у конвертибилним маркама и циљеви управљања амбалажом и амбалажним отпадом који се узимају у обзир при производњи и стављању у промет амбалаже и управљању амбалажним отпадом изражени у процентима по врстама амбалаже за одређену календарску годину утврђују посебним прописом Владе.

Одлуку о коефицијентима за обрачун накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом и циљевима управљања амбалажом и амбалажним отпадом за 2015. и 2016. годину ("Службени гласник Републике Српске" број 6/16) Влада Републике Српске је донијела на основу члана 63в Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" бр. 111/13 и 106/15) и члана 43. став 3. Закона о Влади Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 118/08). Овом одлуком прописани су коефицијент накнаде за поновно искоришћавање и рециклажу по врстама амбалаже за један килограм амбалажног отпада израженог у конвертибилним маркама и циљеви управљања амбалажом и амбалажним отпадом који се узимају у обзир при производњи и стављању у промет амбалаже и управљању амбалажним отпадом, изражени у процентима по врстама амбалаже, за 2015. и 2016. годину (тачка I).  Према тачкама II и III ове одлуке, коефицијент и циљеви из тачке I узимају се у обзир при обрачуну накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом за 2015. и 2016. годину, на начин и поступку прописаним Законом о управљању отпадом, а коефицијент евидентирајуће накнаде и коефицијент за поновно искоришћавање и рециклажу по врстама амбалаже, изражени у конвертибилним маркама су дати у табели која се налази у Прилогу 1. ове одлуке и чини њен саставни дио. Тачком IV Одлуке одређено је да су циљеви управљања амбалажом и амбалажним отпадом дати у табели која се налази у Прилогу 2. ове одлуке и чини њен саставни дио. Према тачки  V ове одлуке, овај акт ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Српске".      

     У поступку оцјењивања уставности оспорене одредбе Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом  Суд је, прије свега, имао у виду да је тачкама 13. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, утврђено да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, заштиту животне средине и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Суд је такође узео у обзир и гаранције из  члана 35. Устава, према којем човјек има право на здраву животну средину и свако је, у складу са законом, дужан да у оквиру својих могућности штити и унапређује животну средину. Поред тога, чл. 62. и 63. Устава утврђено је да Република и општина буџетом утврђују јавне приходе и јавне расходе, да су средства буџета порези, таксе и други законом утврђени приходи, те да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и утврђује се према економској снази обвезника. У конкретном случају, по оцјени Суда, релевантна је и одредба члана 90. тачка 4. Устава, прем којем Влада доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона, као и члана 69, према којем уставотворну и закондавну власт остварује Народна скупштина, извршну власт врши Влада, а судска власт припада судовима.

 Сагласно цитираним уставним овлашћењима, а имајући у виду значај унапређења система управљања отпадом у области заштити животне средине, донесен је Закон о управљању отпадом, којим су уређени врсте и класификација отпада, планирање и субјекти управљања отпадом, одговорности, обавезе и организовање управљања отпадом, поступак издавања дозвола, прекогранично кретање отпада, финансирање управљања отпадом, надзор, као и друга питања од значаја за ову област. Тако је овим законом прописано да је управљање отпадом дјелатност од општег друштвеног интереса (члан 2), да је циљ овог закона, између осталог, да се обезбиједе и осигурају услови за управљање отпадом на начин којим се не угрожава здравље људи и животна средина (члан 3. тачка а)), да међу субјекте надлежне за управљање отпадом спада, поред осталих, Влада Републике Српске (члан 23. тачка а)), да Влада, путем надлежних органа и организација, обезбјеђује управљање отпадом за територију Републике (члан 24. став 1), да произвођач, увозник, пакер, пунилац или трговац на велико треба да обезбиједи прописано управљање амбалажом и амбалажним отпадом самостално или путем оператера, у складу са овим законом и прописима донесеним на основу овог закона (члан 63. став 2), да се за произведену или увезену амбалажу која послије употребе постаје амбалажни отпад, а која није збринута у складу са ставом 2. овог члана, плаћа накнада за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом (члан 63. став 3), те да је обвезник плаћања ове накнаде испоручилац који који амбалажу у коју се пакује производ на продајном мјесту и амбалажу у коју је упакован производ први ставља у промет (члан 63а). Овим законом је такође уређен начин израчунавања предметне накнаде (члан 63б), а оспореним чланом 63в је дато овлашћење Влади да својим прописом утврди коефицијент накнаде за поновно искоришћавање и рециклажу по врстама амбалаже и циљеве управљања амбалажом и амбалажним отпадом који се узимају у обзир при производњи и стављању у промет амбалаже и управљању амбалажним отпадом.

Поред наведеног, Суд је у конкретном случају узео у обзир и то да је Законом о Фонду и финансирању животне средине Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 117/11 и 63/14) регулисана материја која се директно односи на финансирање заштите животне средине и енергетске ефикасности Републике Српске. Овим законом су, поред осталих накнада, на уопштен начин дефинисане и накнаде за оптерећење животне средине отпадом. Према члану 17. тачке а) и б) овог закона, средства за финансирање Фонда за заштиту животне средине и енергетску ефикасност Републике Српске, заштите животне средине, енергетске ефикасности и обновљивих извора енергије у складу са овим законом обезбјеђују из намјенских средстава накнаде коју плаћају загађивачи животне средине и накнаде за оптерећивање животне средине отпадом. Ове накнаде, према члану 20. став 3. истог закона, имају карактер јавних прихода, односно уплаћују се на рачун јавних прихода буџета Републике Српске и распоређују на рачун Фонда.    

    Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да је нормирањем из оспорене одредбе Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом дошло до повреде гаранција из чланова 62. и 69. Устава, на које указују предлагачи. Наиме, по оцјени Суда, питања која се односе на накнаду која има карактер јавног прихода не могу бити у надлежности Владе Републике Српске, јер се не ради о материји извршавања закона, већ су то темељна питања од којих зависи висина ове накнаде и морају бити регулисана од стране законодавца. Због тога је Суд оцијенио да је оспореним прописивањем, којим се даје овлашћење Влади да својим прописом утврђује коефицијент накнаде за поновно искоришћавање и рециклажу амбалаже, дошло до повреде принципа подјеле власти из члана 69. Устава.  

   Имајући у виду овакав став у погледу уставности оспорене одредбе Закона о измјенама и допунама Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" број 106/15), Суд је утврдио да ни оспорена Одлука о коефицијентима за обрачун накнаде за оптерећивање животне средине амбалажним отпадом и циљевима управљања амбалажом и амбалажним отпадом за 2015. и 2016. годину ("Службени гласник Републике Српске" број 6/16), која је донесена на основу овлашћења из члана 63в Закона о управљању отпадом, није у сагласности са чланом 69. Устава Републике Српске.

          На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

          Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.