Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске  и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 20. децембра 2017. године,  д о н и о  је

 О Д Л У К У

         Утврђује се да тачке 6. и 8. Упутства о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у установама образовања и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 83/16) нису у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16) и Законом о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 31/14 и 116/16).

О б р а з л о ж е њ е

        Синдикат образовања, науке и културе Републике Српске поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности и законитости Упутства о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у установама образовања и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 83/16), које је донио министар просвјете и културе у Влади Републике Српске. Иако је у приједлогу као оспорени акт означен комплетан текст овог упутства, из садржаја приједлога и образложења о повреди Устава и закона произлази да предлагач у суштини оспорава тачке 6. и 8. предметног акта. У приједлогу се наводи да су оспорене норме предметног упутства супротне начелу забране дискриминације из члана 10. Устава, јер стављају у неравноправан положај једну категорију запослених, односно лица која користе властито превозно средство приликом доласка на посао и враћања са посла, у односу на запослене који користе јавни градски саобраћај или уговорени превоз. Предлагач сматра да оспорене одредбе нису у сагласности ни са члановима 9, 10. и 132. Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16), јер је законодавац предвидио накнаду трошкова превоза запосленима, те да при томе не прави разлику у висини накнаде зависно од начина превоза. Такође истиче да доносилац оспореног упутства није имао било какав оправдан и разуман разлог због којег би правио разлику између двије групе запослених у погледу обима остваривања њиховог права на накнаду трошкова превоза, поготово када се има у виду да је природа посла у области образовања таква да га запослени често не могу обављати у мјесту пребивалишта или боравишта. Поред тога, како се даље наводи, Законом о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 31/14 и 116/16) прописано је да запослени имају право на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла, те да се висина ове накнаде утврђује Посебним колективним уговором за запослене у области образовања и културе Републике Српске, тако да висина накнаде трошкова превоза не може бити одређена оспореним актом. У погледу оспорене норме из тачке 6. овог упутства, којим је предвиђена могућност уплате средстава за накнаду трошкова превоза на рачун превозника, предлагач посебно указује на несагласност са чланом 132. ст. 1. и 2. Закона о раду, којим је предвиђено да послодавац исплаћује накнаду трошкова превоза запосленом, а не превознику. Коначно, у приједлогу се износи став да побијане норме Упутства нису сагласне ни са чланом 29. Посебног колективног уговора за запослене у области образовања и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 70/16), који министру просвјете и културе не даје овлашћење да одређује садржај и обим права на накнаду трошкова превоза, те се истиче да је Синдикат образовања, науке и културе овом министру дао негативно мишљење о Приједлогу упутства, те упозорио на неуставност и незаконитост спорних норми.

       У одговору на приједлог који је доставило Министарство просвјете и културе наводи се да су оспореним упутством детаљније прописани услови за остваривање права на накнаду трошкова превоза запослених и његова висина. Указује се на то да Законом о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/14 и 116/16) и Посебним колективним уговором за запослене у области образовања и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 70/16) није прецизирано на који начин се може обезбиједити накнада трошкова превоза, већ је само утврђено то право запослених, а начин је прописан Упутством. Сагласни су са тврдњом предлагача да је послодавац дужан да запосленом надокнади стварне трошкове превоза за долазак и одлазак са посла, али уз прилагање доказа о трошковима овог превоза. Доносилац предметног акта сматра да оспореним прописивањем ниједна категорија запослених у области просвјете и културе није доведена у неравноправан положај, већ сви под једнаким условима остварују једнака права коришћењем једног од алтернативних начина обрачуна накнаде трошкова превоза.         

    Упутство о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у установама образовања и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 83/16) министар просвјете и културе је, уз претходно прибављено Мишљење Синдиката образовања, науке и културе Републике Српске број 130-5/16 од 30. августа 2016. године, донио на основу члана 69. став 4. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16), тач. III и V Одлуке Владе Републике Српске о утврђивању увећања плате, висине примања по основу рада и висине помоћи раднику, број 04/1-012-2-1406/16 од 29. јуна 2016. године ("Службени гласник Републике Српске" број 53/16) и члана 29. тачка 2. Посебног колективног уговора за запослене у области образовања и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 70/16). Оспореном тачком 6. Упутства прописано је да се накнада трошкова из тачке 5. овог акта остварује уплатом износа уговорене цијене мјесечне карте код овлашћеног превозника. Према тачки 8. овог упутства запосленом који своје право на накнаду трошкова превоза не остварује путем мјесечне карте, ни путем уговорене цијене мјесечне карте, а којем је мјесто становања удаљено од радног мјеста више од четири километра, припада право на трошкове превоза у висини од 50% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјессечне карте, а уколико ради у двије или више установа образовања, у висини од 60% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјесечне карте.

    У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одредбе предметног упутства Суд је имао у виду да је Законом о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16) прописано да се одредбе овог закона примјењују на све раднике који раде на територији Републике Српске, код домаћег или страног правног односно физичког лица, без обзира на мјесто његове регистрације, односно држављанства (члан 2. став 1), да су одредбе општег акта које утврђују неповољнија права или неповољније услове рада од права и услова утврђених овим законом незаконите и умјесто њих се примјењују одредбе овог закона (члан 10. став 1), да послодавац раднику исплаћује накнаду трошкова превоза код доласка на посао и повратка са посла, уколико превоз није организован од стране послодавца, те да се висина и начин остваривања примања из става 1. овог члана уређују колективним уговором (члан 132. став 1. тачка 2) и став 2), те да се колективним уговором, у складу са законом и другим прописом, уређују права, обавезе и одговорности из радног односа (члан 238. став 1.). Поред тога, према Закону о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/14 и 116/16) овим законом се уређује начин утврђивања плата, накнада и осталих личних примања запослених лица у установама просвјете и културе Републике Српске (члан 1). Чланом 21. став 1. тачка б) и став 2. овог закона прописано је да запослени имају право на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла, а висина примања из става 1. овог члана се утврђује Посебним колективним уговором за запослене у области образовања и културе Републике Српске. У конкретном случају релевантна је и одредба члана 69. став 4. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), према којој се упутством одређује начин на који органи управе и носиоци јавних овлашћења извршавају поједине одредбе закона или другог прописа, као и члана 70. ст. 1. и 2. истог закона, којим је прописано да органи управе могу доносити прописе из члана 69. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе, те да органи управе не могу на основу члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом или прописом Владе.

  Имајући у виду цитиране законске одредбе, Суд је оцијенио да је прописивањем из оспорених тачака 6. и 8. Упутства о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у установама образовања и културе Републике Српске дошло до повреде Закона о раду, Закона о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске, те тиме и принципа законитости из члана 108. Устава. Наиме, како је већ истакнуто, овим законима је прописано да се висина и начин остваривања накнаде трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла уређује колективним уговором. Сагласно овом овлашћењу, Посебним колективним уговором за запослене у области образовања и културе Републике Српске уређено је питање ове накнаде, тако што је прописано да се исплаћује раднику којем је мјесто становања удаљено од радног мјеста преко четири километра у једном правцу, а највише до 50 километара у једном правцу, у висини до пуне цијене превозне карте у јавном саобраћају, што ће се ближе уредити Упутством о начину обрачуна накнаде трошкова превоза запослених у установама образовања и културе Републике Српске, које доноси министар уз претходно прибављено мишљење Синдката образовања, науке и културе (члан 29. став 2). Међутим, у конкретном случају министар просвјете и културе је одребом тачке 6. оспореног упутства прописао да када запослени оставарују право на накнаду трошкова превоза у висини уговорене цијене мјесечне карте у градском, приградском или међуградском саобраћају, ова накнада се исплаћује уплатом износа уговорене цијене код овлашћеног превозника, а не на рачун запосленог. Како је ово упутство по својој правној природи инструктвни акт и доноси се с циљем извршавања закона и других прописа, Суд сматра да његов доносилац није могао прописати начин остваривања права на накнаду трошкова превоза супротно Закону о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске. Наиме, како је већ наведено, одредбом члана 21. став 1. тачка б) овог закона одређено је да запослени имају право на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла, тако да закон не предвиђа могућност уплате ове накнаде овлашћеном превознику. Законодавац је, дакле, оквирно уредио начин остваривања овог права, према којем се накнада исплаћује раднику, па се, по мишљењу Суда, Упутством може само разрадити ова законска норма ради њене примјене, али не и прописивати другачији начин остваривања овог права. Према томе, оспореним нормирањем из тачке 6. предметног упутства доносилац овог акта је, без законског овашћења, у погледу једне категорије запослених у области просвјете и културе проширио и на начин другачији у односу на законодавца уредио остваривање једног од права из радног односа ‒ права на накнаду трошкова превоза приликом доласка на посао и враћања са посла.

    Приликом оцјењивања оспорене тачке 8. Упутства Суд је узео у обзир напријед цитиране одредбе Закона о раду и Закона о платама запослених у области просвјете и културе Републике Српске, према којима се питање висине накнаде за превоз уређује колективним уговором, те да је, сходно томе, чланом 29. став 2. Посебног колективног уговора за запослене у области образовања и културе Републике Српске прописана висина накнаде и услови за остваривање овог права. Међутим, нормом из тачке 8. предметног упутства министар просвјете и културе је аутономно уредио питање висине предметне накнаде за запослене који своје право на накнаду трошкова превоза не остварују путем мјесечне карте, као ни путем уговорене цијене мјесечне карте, тако што им је одредио накнаду у висини од 50% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјесечне карте, а уколико раде у двије или више установа образовања, у висини од 60% цијене мјесечне карте или уговорене цијене мјесечне карте. Како из наведног несумњиво произлази, ова одредба нема инструктивни каратер, већ уређује висину накнаде, дакле материју која није у домену министра просвјете и културе за чије регулисање није добио овлашћење од стране законодавца. Слиједом изложеног, доносилац предметног упутства је, по оцјени Суда, оваквим прописивањем изашао из оквира својих уставних и законских овлашћења, те нарушио начела уставности и законитости из члана 108. Устава.

       На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

      Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.