Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. marta 2022. godine, d o n i o  je

R J E Š E Nj E

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 65. stav 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Opštine Mrkonjić Grad“ broj 7/13).

O b r a z l o ž e nj e

            „Storia“ d.o.o. Mrkonjić Grad dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 65. stav 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Opštine Mrkonjić Grad“ broj 7/13), koju je donijela Skupština Opštine Mrkonjić Grad. U inicijativi se navodi da navedena odredba osporene odluke nije u saglasnosti sa članom 6. stav 1. tačka d) Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11), prema kojem jedinica lokalne samouprave svojom odlukom propisuje jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga. Osporenim normiranjem, prema kojem se mjesečna naknada za korišćenje komunalnih usluga plaća na osnovu korisne površine, bez definisanja o kojoj se površini radi (poslovni objekat ili zemljište), donosilac ove odluke je, po mišljenju davaoca inicijative, prekoračio svoja ovlašćenja iz Zakona o komunalnim djelatnostima. Kako bi potkrijepio svoje navode, davalac inicijative navodi da ovom preduzeću, primjenom osporene odredbe predmetne odluke, Komunalno preduzeće „Park“ a.d. Mrkonjić Grad, bez zaključenog ugovora, naplaćuje mjesečnu naknadu za komunalne usluge na osnovu površine zemljišta koje koristi za svoju poslovnu djelatnost, jer ne posjeduje poslovni objekat, a na tom zemljištu ovo komunalno preduzeće ne pruža nikakvu komunalnu uslugu. Saglasno navedenom, predlaže da Sud, nakon sprovedenog postupka, utvrdi da osporena norma Odluke o komunalnom redu nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima i  Ustavom Republike Srpske.    

            U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Skupština Opštine Mrkonjić Grad iznosi se stav da su neosnovani navodi davaoca inicijative o prekoračenju ovlašćenja iz člana 6. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima. Donosilac predmetne odluke ističe da je osporena norma u cijelosti saglasna sa ovom zakonskom odredbom, jer je kao jedinica obračuna za odvoz otpada propisan m² korisne površine ili mogućnost da korisnik i davalac usluge na drugi način ugovorom usaglase način plaćanja. Pored toga, navodi se da u konkretnom slučaju nije sporna zakonitost osporene norme Odluke, već način njene primjene u pravnom odnosu između davaoca inicijative i davaoca komunalne usluge odvoza komunalnog otpada na području opštine Mrkonjić Grad, odnosno obaveze zaključenja ugovora između njih u pogledu davanja i pružanja ove komunalne usluge, a koja proističe iz člana 16. Zakona o komunalnim djelatnostima. Po mišljenju donosioca osporene odluke, iz sadržaja inicijative se može nedvosmisleno zaključiti da je između davaoca inicijative i davaoca komunalne usluge odvoza komunalnog otpada sporan pravni osnov za naplatu ove komunalne usluge, kao i način plaćanja, jer nema zaključenog ugovora između njih, što nije od uticaja na ocjenu zakonitosti osporenog člana 65. stav 1. Odluke.  

            Odluku o komunalnom redu („Službeni glasnik Opštine Mrkonjić Grad“ broj 7/13), donijela je Skupština Opštine Mrkonjić Grad na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 i 118/05), člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11), člana 9. stav 3. Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/13) i člana 36. Statuta Opštine Mrkonjić Grad („Službeni glasnik Opštine Mrkonjić Grad“ br. 5/10 i 4/12). Osporenom odredbom člana 65. stav 1. ove odluke propisano je da su svi imaoci i proizvođači otpada iz urbanog dijela grada i iz člana 55. ove odluke dužni nadležnom preduzeću kojem je opština povjerila vršenje ovih djelatnosti plaćati mjesečnu naknadu na ime korišćenja komunalnih usluga po m² korisne površine ili na drugi način na osnovu zaključenog ugovora sa nadležnim preduzećem.

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene norme Odluke o komunalnom redu Sud je imao u vidu da je članom 102. stav 1. tač. 2. i 6. Ustava Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone i druge propise i opšte akte Republike čije je izvršenje povjereno opštini, i da, prema članu 108. stav 2. Ustava, propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. 

            Pored navedenih ustavnih odredaba, Sud je uzeo u obzir i relevantne norme Zakona o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke i koji je prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 97/16, 36/19 i 61/21) i to: odredbu člana 12. stav 1. tačka b) alineja 2. ranijeg, odnosno člana 18. tačka 2) podtačka 2. važećeg zakona kojim je propisano da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti; član 30. stav 1. al. 2. i 9. ranijeg, odnosno član 39. stav 2. tač. 2) i 10) važećeg zakona prema kojem skupština jedinice lokalne samouprave, kao organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje, te donosi odluke o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima, kada je ovlašćena zakonom; kao i odredbu člana 65. tačka v) alineja 4. ranijeg, odnosno član 74. tačka 3. podtačka 5. važećeg zakona kojim je propisano da su lokalne naknade jedan od izvora prihoda jedinice lokalne samouprave.

    Sud je, takođe, imao u vidu i Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske” broj 124/11 i 100/17) kojim se utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja. Odredbama ovog zakona koje su od značaja za ocjenu zakonitosti osporene norme predmetne odluke propisano je: da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, da svojom odlukom propisuje, između ostalog, uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga, a odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6. stav 1. tač. a), d) i e) i stav 2), da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrše na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika (član 16. stav 1), da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje obezbjeđuju iz budžeta jedinice lokalne samouprave po osnovu prihoda ostvarenih iz, pored ostalog, komunalne naknade (član 21. stav 1. tačka 1), da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se uvodi obaveza plaćanja komunalne naknade određuju osnovi i mjerila kojima se utvrđuje visina naknade zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga (član 22. stav 2), da se komunalna naknada određuje prema jedinici izgrađene korisne površine (m²) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda (član 23), da su obveznici naknade iz člana 23. ovog zakona vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog ili drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (član 24), te da se visina komunalne naknade utvrđuje rješenjem organa jedinice lokalne samouprave nadležnog za komunalne poslove (član 25. stav 1).

     Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, Sud je ocijenio da je Skupština Opštine Mrkonjić Grad, saglasno svojim zakonskim ovlašćenjima, osporenom odlukom uredila komunalni red i održavanje komunalnog reda i komunalnih objekata na području ove opštine, propisala uslove i način održavanja čistoće i privremeno zauzimanje javnih površina, sakupljanje, odvoz i deponovanje komunalnog otpada, odvođenje otpadnih voda sa javnih površina i druga pitanja od značaja za komunalni red u ovoj opštini. Tako je, pored ostalog, članom 55. ove odluke propisano da se komunalnim otpadom smatra otpad iz domaćinstava, kao i drugi otpad koji je zbog svoje prirode ili sastava sličan otpadu iz domaćinstva, kao što je sitni otpad koji nastaje u stanovima, zajedničkim prostorijama stambenih zgrada, poslovnim prostorima, garažama, dvorištima, a koji se po svojoj veličini može odlagati u posude za komunalni otpad iz domaćinstava. Osporenom odredbom člana 65. stav 1. Odluke propisana je obaveza za sve imaoce i proizvođače otpada iz urbanog dijela grada iz člana 55. ove odluke da preduzeću kome je opština povjerila vršenje ovih djelatnosti plaćaju mjesečnu naknadu na ime korišćenja komunalnih usluga po m² korisne površine ili na drugi način na osnovu zaključenog ugovora sa nadležnim preduzećem.

            Način na koji je osporenom normom ove odluke propisano plaćanje komunalne naknade za odvoz otpada je, po ocjeni Suda, u cijelosti saglasan s relevantnim zakonskim normama (član 6. stav 1. tač. a) i e), član 22. stav 2, član 23. i član 24. Zakona o komunalnim djelatnostima), tako da ne dovodi u pitanje načelo zakonitosti iz člana 108. Ustava. Naime, donosilac osporene odluke je, shodno zakonskim granicama ovlašćenja, propisao obavezu plaćanja komunalne naknade na području opštine Mrkonjić Grad, odredio obveznike ove naknade, kao i način utvrđivanja njene visine - po m² korisne površine ili na drugi način na osnovu zaključenog ugovora sa nadležnim preduzećem. Sud je ocijenio da ovakvo propisivanje nije suprotno članu 6. Zakona o komunalnim djelatnostima, kako to pogrešno tumači davalac inicijative. Naprotiv, osporenom normom Odluke se, po ocjeni Suda, razrađuju i konkretizuju ovim zakonom utvrđene obaveze jedinice lokalne samouprave u poslovima koji se odnose na obezbjeđivanje organizovanog obavljanja komunalnih djelatnosti i stvaranja uslova za njihovo neometano funkcionisanje, odnosno određuju se osnovi i mjerila za utvrđivanje komunalne naknade za odvoz komunalnog otpada.

            U konkretnom slučaju evidentno je da se sadržaj osporene odredbe člana 65. stav 1. predmetne odluke ne može dovesti u vezu sa razlozima njenog osporavanja iznesenim u inicijativi. Davalac inicijative prevashodno ističe da mu nadležno komunalno preduzeće neosnovano, bez zaključenog ugovora, ispostavlja račun za odvoz komunalnog otpada, iako svoju poslovnu djelatnost obavlja na otvorenom prostoru, odnosno isključivo na zemljištu, a ne u poslovnom objektu, te ovu pravnu situaciju dovodi u vezu sa osporenom normom Odluke. Međutim, ovo pitanje, bez dileme, ulazi u domen tumačenja i primjene osporene odredbe, a prema članu 115. Ustava Republike Srpske, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda da razmatra i ocjenjuje primjenu opštih akata.

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.   

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.