Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. marta 2022. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

            Utvrđuje se da član 15. Pravilnika o vršenju tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 21/21) nije u saglasnosti s Ustavom Republike Srpske i Zakonom o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.  22/19 i 131/20).

O b r a z l o ž e nj e

            Udruženja priređivača igara na sreću u Republici Srpskoj (u daljem tekstu: UPIS RS) podnijelo je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 15. Pravilnika o vršenju tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 21/21) zbog, kako navodi, nesaglasnosti s Ustavom Republike Srpske i Zakonom  o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 22/19 i 131/20). Obrazlažući navedeno predlagač citira osporeni član Pravilnika, kao i odredbe člana 6. stav 1. i člana 7. stav 4. Zakona o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 22/19 i 131/20), te člana 50. Ustava Republike Srpske i navodi da je donosilac akta osporenim propisivanjem, iz kojeg proizlazi da redovni tehnički pregled  ne plaćaju priređivači igara na sreću koji iste priređuju putem video-lutrijskih terminala, ostale priređivače igara na sreću stavio u neravnopravan položaj. S tim u vezi predlagač ističe da "Lutrija Republike Srpske" a.d. Banja Luka i njen izabrani partner "Elektronska video lutrija" d.o.o Banja Luka (u daljem tekstu: „EVL“ d.o.o. Banja Luka), imaju ekskluzivno pravo priređivanja igara na sreću na video-lutrijskim terminalima, pa jedino oni nemaju trošak redovnog tehničkog pregleda, već isključivo prilikom stavljanja u upotrebu, iz čega jasno proizlazi da je različito postupljeno pri određivanju troškova za igre na sreću koje priređuju "Lutrija Republike Srpske" a.d. Banja Luka i "EVL" d.o.o. Banja Luka, koji predstavljaju državni kapital, u odnosu na ostale igre na sreću koje priređuju i privatni priređivači. Pored ovog, predlagač osporava i stav 2. navedenog člana Pravilnika kojim je, kako navodi, uvedena obaveza priređivačima da pravnim licima, koja obavljaju vanredni  tehnički pregled, isplaćuju dnevnice i  putne troškove, i to u iznosima koji su propisani za javni sektor, ističući da za navedeno ne postoji zakonski osnov. Imajući u vidu navedeno, kao i  da odredbe člana  82. stav 7. Zakona o igrama na sreću, a niti druge odredbe ovog zakona, ne daju ovlašćenje donosiocu akta da propiše troškove tehničkog pregleda koji plaćaju priređivači u vidu jednokratne naknade, redovne naknade ili vanredne naknade za pregled uređaja, u utvrđenim iznosima, predlagač tvrdi da je donosilac akta osporenim propisivanjem iz člana 15. Pravilnika izašao iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja, te predlaže da Sud utvrdi da isti nije u saglasnosti sa Zakonom o igrama na sreću, a time ni s članom 108. stav 2. Ustava. U prijedlogu se, takođe,  obrazlaže način kojim su osporenim propisivanjem povrijeđene odredbe člana 50. Ustava, a ukazuje  i na povredu člana 53. Ustava, te predlaže da Sud utvrdi da je osporeni član Pravilnika neustavan i nezakonit.

            U odgovoru Ministarstva finansija Republike Srpske osporeni su navodi predlagača kao netačni te je, između ostalog, navedeno da je ministar finansija bio ovlašćen da, s ciljem sprovođenja relevantnih odredaba Zakona o igrama na sreću, donese osporeni pravilnik, kojim su propisani uslovi i postupak za ovlašćivanje laboratorija za sertifikaciju uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću, uslovi i način vršenja tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću i zabavnih igara, kao i uslovi koje ispunjavaju pravna lica za vršenje tehničkog pregleda. Povodom navoda predlagača da "Lutrija Republike Srpske" a.d. Banja Luka i "EVL" d.o.o. Banja Luka imaju ekskluzivno pravo priređivanja elektronskih igara na sreću, što predstavlja povlašćivanje državnog kapitala u odnosu na ostale igre na sreću i priređivače koji predstavljaju privatni kapital, u odgovoru se navodi da, pored "Lutrije Republike Srpske" a.d. Banja Luka, koja priređuje elektronske igre na sreću putem privrednog društva "EVL" d.o.o. Banja Luka u kojem ima većinsko učešće u kapitalu, predmetne igre, na osnovu odredbe člana 119. stav 4. Zakona o igrama na sreću, priređuje još 13 priređivača koji predstavljaju privatni kapital, a koji iste priređuju na 494 lokacije na 667 uređaja.  Pored toga, u odgovoru su osporeni  navodi predlagača da se propisivanjem da pravnom licu koje obavlja vanredni tehnički pregled pripadaju i putni troškovi i troškovi dnevnica u iznosima koji su propisani za javni sektor (član 15. stav 2. Pravilnika) derogira Uredba o naknadama za službena putovanja u zemlji i inostranstvu za zaposlene u javnom sektoru ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 73/10), kao hijerarhijski akt više pravne snage, iz razloga što se predmetnom odredbom samo upućuje na ovu  uredbu u pogledu visine dnevnica i putnih troškova. Nadalje, u odgovoru se tvrdi da je neosnovano izjednačavati redovan i vanredni tehnički pregled u pogledu realnih troškova, iz razloga što se vanredni tehnički pregled obavlja izuzetno, po zahtjevu, i to na pojedinom uređaju, koji se može nalaziti na suprotnom kraju Republike u odnosu na sjedište ovlašćenog pravnog lica za vršenje tehničkog pregleda, iz kog razloga je i propisano upućivanje na putne troškove i dnevnice, kako bi se uskladili realni troškovi vršenja vanrednog tehničkog pregleda pojedinih uređaja na različitim lokacijama. Osporavajući navode predlagača da je različito postupljeno pri određivanju troškova za igre na sreću koje priređuje isključivo "Lutrija Republike Srpske" a.d. Banja Luka i "EVL" d.o.o. Banja Luka, u odnosu na ostale igre na sreću koje priređuju i privatni priređivači, donosilac akta navodi da se kod lutrijskih i elektronskih igara igra odvija na centralnom serveru priređivača, za koji je po Pravilniku obavezan redovni godišnji tehnički pregled, a kod igara na automatima igra se odvija posebno na svakom automatu, pa su takvi automati uvršteni u obavezne redovne godišnje tehničke preglede. Uz to, u odgovoru su osporeni i navodi predlagača o nesrazmjerno različitom položaju priređivača i s tim u vezi ukazuje na član 7. stav 4. i član 25. stav 1. Zakona o igrama na sreću, te navodi da je opredjeljenje Republike da u igrama na sreću, kao djelatnosti od javnog interesa, masovne igre za veći broj igrača, kakve su lutrijske i elektronske igre, povjeri Lutriji Republike Srpske, kako bi se što uspješnije umanjile opasnosti od socio-patoloških poremećaja, poput prekomjernog igranja i bolje zaštitile ranjive grupe kao što su maloljetna lica. Na osnovu izloženog u odgovoru se predlaže da Sud prijedlog odbije.

            Pravilnik o vršenju tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 21/21) donio je ministar finansija na osnovu člana 82. stav 7. Zakona o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 22/19 i 131/20) i člana 76. stav 2. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18). Ovim pravilnikom propisuju se uslovi i postupak za ovlašćivanje laboratorija za sertifikaciju uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću, uslovi i način vršenja tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću i zabavnih igara, kao i uslovi koje ispunjavaju pravna lica za vršenje tehničkog pregleda.

            Osporenim  članom 15. ovog pravilnika, u stavu 1. propisano je da se troškovi tehničkog pregleda utvrđuju za izvršeni  tehnički pregled: prilikom stavljanja u upotrebu: video-lutrijski terminal  – 30 KM, samoposlužni terminal za elektronske igre – 30 KM, samoposlužni terminal za klađenje – 30  KM, samoposlužni terminal za lutrijske igre – 30  KM, aparat za zabavne igre -   30  KM  (tačka 1), redovni tehnički pregled: tehnologije za lutrijske igre – prvi pregled 700 KM, svaki naredni 500 KM, tehnologije za elektronske igre - prvi pregled 700 KM, svaki naredni 500 KM, tehnologije za internet igre – prvi pregled 1.400 KM, svaki naredni 1.000 KM, automata, elektronskih ruleta i multiplejer uređaja (po svakom igračkom mjestu) – prvi pregled 70 KM, svaki naredni 50 KM, uređaja i tehnologija za kladioničke igre po uplatno-isplatnom mjestu (svakom kladioničarskom mjestu) – prvi pregled 70 KM, svaki naredni 50 KM, uređaja za igru u kazinu – prvi pregled 70 KM, svaki naredni 50 KM (tačka 2), vanredni tehnički pregled: tehnologije za lutrijske igre – 700 KM, tehnologije za elektronske igre – 700 KM, tehnologije za kladioničarske igre – 700 KM, tehnologije za internet igre – 1.400 KM, video-lutrijskog terminala – 50 KM, samoposlužnog terminala za klađenje – 50 KM, samoposlužnog terminala za lutrijske igre – 50 KM, automata, elektronskih ruleta i multiplejer uređaja (po svakom igračkom mjestu) – 70 KM, uređaja i tehnologija za kladioničke igre po uplatno-isplatnom mjestu - 80 KM, uređaja za igru u kazinu – 70 KM, aparata za zabavne igre – 50 KM (tačka 3), a u stavu  2. da pored troškova vanrednog tehničkog pregleda iz stava 1. tačka 3. ovog člana, u slučaju odlaska na teren radi vršenja vanrednog tehničkog pregleda, pravnom licu koje obavlja vanredni tehnički pregled pripadaju i putni troškovi i troškovi dnevnica u iznosima koji su propisani za javni sektor, a koje snosi priređivač.

            Ocjenjujući osporene odredbe člana 15. Pravilnika o vršenju tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću, Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava na koje ukazuje predlagač, ali i odredbama koje su, po našem mišljenju, od značaja za ocjenu ustavnosti osporenog člana 15. Pravilnika o vršenju tehničkog pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 21/21) utvrđeno: da se ekonomsko i socijalno uređenje zasnivaju na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50), da Republika obezbjeđuje zaštitu potrošača (član 53), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog razvoja, kao i druge odnose od interesa za Republiku (tač. 6, 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), kao i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, odnosno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

            Pored toga, Sud je imao u vidu Zakon o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 22/19 i 131/20), kojim se uređuju sistem i uslovi privređivanja igara na sreću, nagradnih i zabavnih igara, vrste igara na sreću, naknade za priređivače tih igara, porez na dobitke od igara na sreću i zabavnih igara, nagradne i zabavne igre, kao i nadzor nad izvršavanjem obaveza iz ovog zakona, prekršaji i sankcije iz oblasti igara na sreću (član 1). Ovim zakonom je, između ostalog, propisano i to članom 6. stav 1. da se igre na sreću razvrstavaju na: 1) lutrijske igre na sreću (u daljem tekstu: lutrijske igre), u koje spadaju: lutrija, ekspres lutrija, instant lutrija, TV tombola, odnosno TV bingo, klasična tombola, loto, keno, sportska prognoza, odnosno loto, dodatne lutrijske igre na sreću, fonto te druge slične igre na sreću sa izvlačenjem, 2) elektronske igre na sreću (u daljem tekstu: elektronske igre) u koje spadaju: video-lutrija, igre na video-lutrijskim terminalima, elektronske virtuelne igre, elektronski bingo i elektronski keno, te ostale elektronske igre, 3) posebne igre na sreću u koje spadaju: igre u kazinima, kladioničke igre, igre na sreću na automatima i 4) internet igre na sreću; članom 7. staavovi 1. i 4. da je priređivanje igara na sreću djelatnost od javnog interesa i isključivo pravo Republike Srpske (u daljem tekstu: Republika), ako ovim zakonom nije drugačije određeno, te da igre na sreću iz člana 6. stav 1. tač. 1) i 2) ovog zakona, osim klasične tombole, priređuje Lutrija samostalno ili u saradnji sa drugim privrednim društvima putem formiranja zajedničkog privrednog društva u kojem Lutrija ima najmanje 51% učešća u kapitalu i odlučivanju društva uz prethodnu saglasnost Vlade; članom 18. stav 1. da je odobrenje za obavljanje tehničkog pregleda automata i računarskog sistema upravni akt koji donosi ministar, a kojim se pravna lica koja ispune zakonske uslove ovlašćuju za obavljanje tehničkog pregleda automata i računarskog sistema, odnosno kojim se potvrđuje ispunjenost uslova za obavljanje tehničkog pregleda;  članom 37. st. 2. i 5. da se elektronske igre priređuju putem terminala koji moraju ispunjavati uslove tehničke ispravnosti u skladu sa ovim zakonom i propisima donesenim na osnovu njega, te da je Lutrija dužna da za svaki novi terminal koji stavlja u upotrebu dostavi Upravi, između ostalog, potvrdu o tehničkom pregledu; članom 77. stav 2. tačka 3. da je priređivač igara na sreću na automatima dužan da  Upravi za svaki novi automat koji stavlja u upotrebu dostavi potvrdu o tehničkom pregledu; članom 82. da je automat za igre na sreću, sistem za priređivanje igara na sreću putem interneta, kao i sistem za priređivanje kladioničkih igara koji se stavlja u upotrebu u Republici,  obavezan da posjeduje sertifikat o usklađenosti tipa uređaja i programa za igru, pribavljen od ovlašćene i za sertifikaciju nadležne laboratorije, koja je akreditovana prema normi ISO/IEC 17025 i ISO/IEC 17065 čiji obim akreditacije uključuje postupke i uslove za uređaje i tehnologije za priređivanje igara na sreću (stav 1), da je laboratorija koja vrši ispitivanje i sertifikaciju tehnologija za priređivanje igara na sreću iz stava 1. ovog člana dužna da posjeduje dokaz o osposobljenosti za provjeru informatičke sigurnosti sistema (stav 2), da su tehničke karakteristike automata za igre na sreću obavezno usklađene sa propisima kojima se uređuje električna bezbjednost (stav 3), da je prije stavljanja u upotrebu automata za igre na sreću obavezan njegov tehnički pregled, koji vrši pravno lice koje je za obavljanje ove djelatnosti dužno da posjeduje odobrenje  za obavljanje tehničkog pregleda, koje donosi ministar (stav 4), da je  pravno lice ovlašćeno za vršenje tehničkog pregleda dužno da posjeduje akreditaciju u skladu sa normom ISO/IEC 17020, kao i rješenje o ispunjenosti uslova za ispitivanje električnih instalacija (električna bezbjednost automata) (stav 4), da o izvršenom tehničkom pregledu automata za igre na sreću ovlašćeno pravno lice iz stava 3. ovog člana daje potvrdu (stav 5), da je pravnim licima koja su: proizvođači automata za igre na sreću, proizvođači automata za zabavne igre, proizvođači terminala ili stolova za igre na sreću, priređivači igara na sreću, lica koja se bave iznajmljivanjem automata za igre na sreću, terminala, stolova ili automata za zabavu, dostavljači, serviseri ili ovlašćeni zastupnici navedenih lica, zabranjeno vršenje tehničkog pregleda automata (stav 6), te da ministar donosi pravilnik kojim propisuje uslove i postupak za ovlašćivanje laboratorija i pravnih lica za vršenje tehničkih pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću iz stava 1. ovog člana (stav 7).

            Uz to, Sud je imao u vidu Zakon o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18) kojim je propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, te da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 63. st. 1. i  2) i da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise iz člana 63. stav 1. ovog zakona i rješenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, odlučuje o pravima i dužnostima zaposlenih u ministarstvu i odlučuje o drugim pitanjima iz djelokruga ministarstva (član 76. stav 2).

            Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba Sud je utvrdio da osporeni član Pravilnika nije u saglasnosti s Ustavom i Zakonom o igrama na sreću. Naime, po ocjeni Suda, pomenuta odredba člana 82. stav 7. Zakona o igrama na sreću ovlašćuje ministra finansija samo da propiše uslove i postupak za ovlašćivanje laboratorija i pravnih lica za vršenje tehničkih pregleda uređaja i tehnologija za priređivanje igara na sreću iz stava 1. člana 82. ovog zakona (automata za igre na sreću, sistema za priređivanje igara na sreću, kao i sistema za priređivanje kladioničkih igara koji se stavljaju u upotrebu u Republici). Nasuprot tome, osporenim članom određeni  su troškovi tehničkog pregleda i to za tehnički pregled prilikom stavljanja u upotrebu, redovni  tehnički pregled i vanredni tehnički pregled u utvrđenim iznosima,  te putni troškovi i dnevnice prilikom obavljanja vanrednog tehničkog pregleda u iznosima koji su propisani za javni sektor, a koje troškove, u korist pravnog lica koje obavlja tehnički pregled, snose priređivači igara na sreću.  Imajući u vidu da zakonska odredba, koja je poslužila kao pravni osnov za donošenje osporenog pravilnika, ne sadrži ovlašćenje za osporeno normiranje, Sud je ocijenio da je donosilac osporenog akta navedenim normiranjem izašao iz propisanog zakonskog okvira. Nesaglasnost osporenog člana Pravilnika sa zakonom ima za posljedicu i njegovu nesaglasnost s Ustavom koji odredbama člana 108. nalaže da opšti akt mora biti u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

            S obzirom na utvrđene razloge neustavnosti člana 15. Pravilnika Sud je ocijenio da  razmatranje navoda o njegovoj nesaglasnosti sa drugim odredbama Ustava (članovi 50. i 53) na koje ukazuje predlagač  nije od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

            Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik  Suda mr  Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik  prof. dr Snežana Savić.