Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 23. februara 2022. godine,  d o n i o  j e 

O D L U K U

            Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti  člana 4. stav 2. tačka 2, člana 5, člana 6. stav 3. i člana 13. Odluke o komunalnoj naknadi („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 5/17).

O b r a z l o ž e nj e

            „Sloboprom“ d.o.o. iz Lončara, Opština Donji Žabar, koga zastupa Zoran I. Perić, advokat iz Bijeljine, podnijelo je  Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 4. stav 2. tačka 2, čl. 5, čl. 6. stav 3. i člana 13. Odluke o komunalnoj naknadi („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj: 5/17) (u daljem tekstu: Odluka), koju je donijela Skupština Grada Bijeljina. Predlagač smatra da su osporene odredbe Odluke u suprotnosti sa odredbama člana 102. stav 1. tačka 2.  i člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, kao i sa članom 22. stav 2. i čl. 23. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). U prijedlogu se navodi da je član 4. stav 2. tačka 2. osporene odluke, koji kao kriterijum za plaćanje komunalne naknade propisuje planirani obim i kvalitet usluga i održavanje komunalnih objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, u suprotnosti sa članom 22. stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima, jer, po mišljenju predlagača, mjerilo za plaćanje komunalne naknade mogu biti samo stvarni obim i kvalitet usluga, te stepen opremljenosti, a ne planirani. Predlagač smatra da ne postoji bilo kakav pokazatelj da je pripadnost zoni određenog objekta u vezi sa stepenom opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima komunalne potrošnje, te stoga osporava član 5. i član 13. predmetne odluke, ističući da pripadnost objekta određenoj zoni nije osnov i mjerilo za utvrđivanje visine naknade iz člana 22. stav 2. Zakona. Takođe se navodi da je član 6. stav 3. osporene odluke u suprotnosti sa članovima 22. i 23. Zakona o komunalnim djelatnostima, jer, po mišljenju predlagača, navedene zakonske odredbe ne predviđaju vrstu objekta kao mjerilo na osnovu kojeg se određuje visina komunalne naknade.

            U odgovoru na prijedlog koji je Sudu dostavila Skupština Grada Bijeljina osporavaju se navodi prijedloga i ističe da se u osporenom članu 4. stav 2. tačka 2. Odluke o komunalnoj naknadi ne radi o planiranom stepenu opremljenosti, kako se to u prijedlogu navodi, već o planiranom obimu i kvalitetu usluga, imajući u vidu da skupština jedinice lokalne samouprave donosi program do kraja tekuće za narednu godinu, koji sadrži obim i kvalitet održavanja i obnavljanja objekata, uređaja i komunalnih usluga zajedničke komunalne potrošnje, kao i visinu potrebnih sredstava za realizaciju programa i rasporeda sredstava po namjenama za svaku djelatnost posebno, te mjere za sprovođenje programa. Takođe se navodi da je propisivanjem kao u članu 5. osporene odluke donosilac iste nastojao kvalitetnije i preciznije definisati jedan od parametara za obračun komunalne naknade, imajući u vidu da svaka građevinska zona, kao prostorna cjelina ili dio prostorne cjeline, nije isto opremljena komunalnim objektima i uređajima, na kojima se, pored ostalih, obavljaju djelatnosti zajedničke potrošnje. U pogledu propisivanja kao u članu 6. st. 3. Odluke u odgovoru se ukazuje na sadržaj člana 23. Zakona o komunalnim djelatnostima, te ističe da je donosilac osporene odluke visinu komunalne naknade odredio shodno namjeni prostora, ne izlazeći iz okvira zakonskog ovlašćenja iz člana 22. Zakona. U odgovoru na prijedlog se takođe navodi da je član 13. Odluke u saglasnosti sa Zakonom, jer je donosilac odluke, kako je već navedeno, nastojao kvalitetnije i preciznije definisati jedan od parametara za obračun komunalne naknade ne izlazeći iz okvira zakonskog ovlašćenja iz člana 22. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).

            Odluku o komunalnoj naknadi („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj: 5/17) donijela je Skupština Grada Bijeljina na osnovu člana 22. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 124/11), člana 39. stav 2. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 97/16) i člana 38. stav 2. tačka b) Statuta Grada Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 8/13, 27/13 i 30/16).

            Ovom odlukom utvrđuje se obaveza plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, propisuju osnove i mjerila na osnovu kojih se određuje visina komunalne naknade i korišćenje sredstava ostvarenih po osnovu komunalne naknade na području Grada Bijeljina (član 1).

            Osporenim članom 4. stav 2. tačka 2. Odluke je propisano da su mjerilo za plaćanje komunalne naknade planirani obim i kvalitet usluga i održavanje komunalnih objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje.

            Osporenim članom 5. Odluke je propisano da se visina komunalne naknade utvrđuje prema jedinici korisne površine stambenog, poslovnog i drugog prostora, u zavisnosti od građevinske zone u kojoj se objekat nalazi i stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i za jedan mjesec iznosi: Za stambene objekte:  I zona 0,048 KM/m2, II zona 0,042 KM/m2, III zona 0,030 KM/m2, IV zona 0,024 KM/m2, V zona 0,017 KM/m2, VI zona 0,011 KM/m2;

Za poslovne objekte: I zona 0,19 KM/m2, II zona 0,166 KM/m2, III zona 0,142 KM/m2, IV zona 0,095 KM/m2, V zona 0,071 KM/m2, VI zona 0,035 KM/m2.

            Osporenim članom 6. stav 3. Odluke je propisano da se komunalna naknada za pomoćni prostor u privredi plaća u visini od 30% od naknade u određenoj zoni predviđenoj za plaćanje za poslovne objekte.

            Osporenim članom 13. Odluke je propisano da su granice građevinskih zona iz člana 5. ove odluke identične granicama zona utvrđenih odredbama Odluke o uređenju prostora i građevinskom zemljištu („Službeni glasnik opštine Bijeljina“ br. 11/14, 19/14, 21/14 i 3/16).

            Sud je u postupku razmatranja predmetnog prijedloga imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini (član 102. stav 1. tačke 2. i 6), kao i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108). 

            Pored navedenog, Sud je imao u vidu da je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) propisano da samostalne nadležnosti lokalne samouprave obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje komunalnih djelatnosti (član 18. tačka 2. podtačka 2); da skupština jedinice lokalne samouprave, kao organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave donosi odluke o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima, kada je ovlašćena zakonom (član 39. stav 2. tačka 10); da prihodi i primici jedinice lokalne samouprave uključuju naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (komunalna naknada) (član 74. tačka 3. podtačka 4).

            Takođe, Sud je imao u vidu Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 124/11 i 100/17) kojim se utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1). Ovim zakonom je propisano: da se djelatnostima zajedničke komunalne potrošnje, u smislu ovog zakona, smatraju: čišćenje javnih površina u naseljenim mjestima, održavanje, uređivanje i opremanje javnih zelenih i rekreacionih površina, održavanje javnih saobraćajnih površina u naseljenim mjestima, odvođenje atmosferskih padavina i drugih voda sa javnih površina, javna rasvjeta u naseljenim mjestima i djelatnost zoohigijene (član 2. stav 1. tačke k), l), lj), m), n), nj) i stav 2); da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje obezbjeđuju iz budžeta jedinice lokalne samouprave po osnovu prihoda ostvarenih, pored ostalog, od komunalne naknade (član 21. stav 1. tačka a), a da se utvrđivanje visine ovih sredstava vrši na osnovu programa koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 21. stav 2); da se program iz stava 2. ovog člana donosi do kraja tekuće za narednu godinu, a sadrži obim i kvalitet održavanja i obnavljanja pojedinih komunalnih objekata i uređaja i komunalnih usluga zajedničke komunalne potrošnje, visinu potrebnih sredstava za realizaciju programa i raspored sredstava po namjenama za svaku djelatnost posebno, kao i mjere za sprovođenje programa (član 21. stav 3); da skupština jedinice lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (član 22. stav 1); da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojom se uvodi obaveza plaćanja komunalne naknade, određuju osnovi i mjerila kojima se utvrđuje visina naknade zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih usluga (član 22. stav 2); da se komunalna naknada određuje prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda (član 23); da su obveznici naknade iz člana 23. ovog zakona vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog ili drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (član 24); da se visina komunalne naknade uređuje rješenjem organa jedinice lokalne samouprave nadležnog za komunalne poslove (član 25.  stav 1).

            Pored navedenog, Sud je uzeo u obzir Zakon o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), kojim su uređeni sistem prostornog planiranja i uređenja prostora, građevinsko zemljište i građenje objekata (član 1) i propisano da je zona prostorna cjelina ili dio prostorne cjeline, grafički i numerički određena dokumentom prostornog uređenja i u skladu sa posebnim propisima (član 2. stav 1. tačka z)). Prema odredbama člana 69. stav 1. i člana 81. stav 2. ovog zakona, odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o uređenju prostora i građevinskom zemljištu određuju se građevinsko zemljište i zone, dok je članom 71. stav 2. propisano da je uređeno gradsko građevinsko zemljište, zemljište koje je komunalno opremljeno za građenje u skladu sa sprovedbenim dokumentom prostornog uređenja, odnosno koje ima izgrađen pristupni put, obezbijeđeno snabdijevanje električnom energijom, snabdijevanje vodom i obezbijeđene druge posebne uslove.

            Na osnovu navedenih ustavnih i zakonskih odredaba Sud je utvrdio da se prihodi jedinice lokalne samouprave uređuju zakonom, da je zakonom dato ovlašćenje skupštini jedinice lokalne samouprave da propiše obavezu plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, te da tom odlukom odredi osnove i mjerila kojima se utvrđuje visina naknade zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga.  

            Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da je Skupština Grada Bijeljina bila ovlašćena da donese osporenu odluku, kojom je saglasno svojim zakonskim ovlašćenjima uredila komunalne naknade na području Grada Bijeljina.

            Polazeći od toga da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje obezbjeđuju iz budžeta jedinice lokalne samouprave na osnovu prihoda ostvarenih i od komunalne naknade, te da se utvrđivanje visine ovih sredstava vrši na osnovu programa koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave do kraja tekuće za narednu godinu, a koji, pored ostalog, sadrži obim i kvalitet održavanja i obnavljanja pojedinih komunalnih objekata i uređaja i komunalnih usluga zajedničke komunalne potrošnje, kao i visinu potrebnih sredstava za realizaciju programa, Sud je ocijenio da je propisivanje kao u članu 4. stav 2. tačka 2. osporene odluke u saglasnosti sa članom 22. stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima. Takođe, imajući u vidu da je Zakonom o uređenju prostora i građenju propisano da je zona prostorna cjelina ili dio prostorne cjeline određen dokumentom prostornog uređenja, Sud je ocijenio da je naselje dio infrastrukture jedinice lokalne samouprave, sa planiranim i izgrađenim komunalnim objektima i uređajima i da se komunalna naknada plaća za stambeni, poslovni i drugi prostor unutar građevinskog područja, tj. naselja na kojem se obavljaju djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje, a radi finansiranja komunalnih usluga zajedničke komunalne potrošnje. Saglasno navedenom, donosilac osporene odluke je u članu 5. osporene odluke propisao da se visina komunalne naknade utvrđuje prema jedinici izgrađene korisne površine stambenog, poslovnog i drugog prostora, u zavisnosti od građevinske zone u kojoj se objekat nalazi i stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje, pri čemu su granice građevinskih zona identične granicama zona utvrđenim odredbama Odluke o uređenju prostora i građenju (član 13. Odluke), te je u članu 6. stav 3. osporene odluke propisao da se komunalna naknada za pomoćni prostor u privredi plaća u visini od 30% od naknade u određenoj zoni predviđenoj za plaćanje za poslovne objekte. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da je donosilac Odluke, osporenim odredbama člana 5, člana 6. stav 3. i člana 13. Odluke, saglasno zakonskom normiranju, odredio osnove i mjerila kojima se utvrđuje visina komunalne naknade, uzimajući u obzir položaj prostora u naselju i stepen opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje (član 22. Zakona), te zavisno od toga odredio visinu komunalne naknade prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda (član 23. Zakona). Određivanje visine komunalne naknade zavisno od namjene objekta u prostoru je stvar cjelishodne procjene donosioca osporenog akta, a cjelishodnost i opravdanost određenih normativnih rješenja, prema članu 115. Ustava Republike Srpske, ne može biti predmet ocjene ovog suda. 

            S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da su neosnovani navodi predlagača o nesaglasnosti člana 4. stav 2. tačka 2, člana 5, člana 6. stav 3. i člana 13. Odluke o komunalnoj naknadi („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj: 5/17) sa odredbama čl. 22. i čl. 23. Zakona o komunalnim djelatnostima, kao i da je Skupština Grada Bijeljina propisujući na osporeni način postupila saglasno odredbama člana 102. stav 1. tačka 2. i člana 108. Ustava Republike Srpske.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

            Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.