Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 23. februara 2022. godine, d o n i o  j e 

R J E Š E Nj E

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 39. stav 4. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).

O b r a z l o ž e nj e

Dragan Marinković iz Zvornika dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 39. stav 4. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), jer smatra da propisivanje kažnjavanja lica koje odbije da zaključi ugovor iz člana 39. stav 1. tačka a) navedenog zakona predstavlja iznudu volje. U prilog svojim navodima davalac inicijative se poziva na načelo autonomije volje iz Zakona o obligacionim odnosima, te ukazuje na Preambulu Ustava prema kojoj je ustavno uređenje Republike, između ostalog, utemeljeno na poštovanju ljudskog dostojanstva, slobodi, vladavini prava, garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda u skladu sa međunarodnim standardima, te na odredbu člana 5. Ustava u skladu sa kojom se ustavno uređenje Republike  temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima, vladavini prava i, kako se navodi, ostalim zajemčenim pravima. Takođe, davalac inicijative ukazuje na propisivanje iz člana 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, te ističe da je osporena zakonska odredba u suprotnosti sa članom 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija). Cilj osporenog propisivanja je, prema mišljenju davaoca inicijative, da se privrednim društvima, kroz povjerene poslove, omogući da prisile seosko stanovništvo na zaključivanje ugovora o korišćenju usluge odvoženja komunalnog otpada, a bez ponude za korišćenje kanalizacione mreže jer relevantna komunalna infrastruktura nije izgrađena na selima.

U odgovoru Narodne skupštine Republike Srpske se ističe: da je inicijativa zasnovana na pogrešnom tumačenju kako osporene, tako i drugih odredaba Zakona, da bi utvrđivanje neustavnosti osporene odredbe Zakona značilo izuzimanje fizičkih lica od kažnjavanja za nepoštovanje zakonskih odredaba, odnosno njihovo favorizovanje u odnosu na pravna lica, da je ugovor koji zaključuju davalac i korisnik komunalne usluge različit od drugih komercijalnih ugovora, jer služi osiguranju prava i izvršenju obaveza ugovornih strana, da su navedena prava i obaveze unaprijed utvrđeni Zakonom, da su netačni navodi prema kojima se stanovnici seoskih područja primoravaju da zaključuju predmetne ugovore, da zakonodavac ostavlja mogućnost da lice ne koristi komunalnu uslugu ukoliko ima tehnički bolje i ekonomski povoljnije rješenje, da zakonodavac cijeni opravdanost određene vrste i načina normiranja, da nezadovoljstvo zakonskim rješenjem može biti predmet zakonodavne procedure, a ne ocjene ustavnosti.

Osporenim članom 39. stav 4. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) propisano je da će se za prekršaj iz stava 1. ovog člana kazniti fizičko lice kao korisnik komunalne usluge novčanom kaznom od 100 KM do 1.000 KM.

Članom 39. stav 1. tačka a) predmetnog zakona, na koji, između ostalog, upućuje osporena odredba je propisano da će se novčanom kaznom od 1.000 KM do 10.000 KM kazniti za prekršaj pravno lice kao korisnik komunalne usluge ako odbije da zaključi ugovor iz člana 16. ovog zakona, osim za slučajeve iz člana 9a. stav 2. ovog zakona.

U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih članova Zakona, Sud je imao u vidu da je Ustavom utvrđeno: da se zakonom uređuju zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta (član 59. stav 2. Ustava), da  Republika, između ostalog, obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi u skladu sa zakonom (član 61. stav 1), da Republika uređuje i obezbjeđuje sistem javnih službi, kao i druge odnose od interesa za Republiku u skladu sa Ustavom (tač. 11. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 109. stav 1).

Sud je, isto tako, uzeo u obzir da je Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) (u daljem tekstu: Zakon) uredio komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa, način obezbjeđivanja ovog interesa, kao i organizaciju obavljanja komunalnih djelatnosti te način njihovog finansiranja (član 1), taksativno precizirao djelatnosti individualne komunalne potrošnje kao: proizvodnja i isporuka vode, prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda,

proizvodnja i isporuka toplotne energije, zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora, upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila, održavanje javnih toaleta, upravljanje kablovskim kanalizacijama za komunikacijske kablove i sisteme, tržnička djelatnost, pogrebna djelatnost, dimnjačarska djelatnost, javni prevoz lica u gradskom i prigradskom saobraćaju (član 2. tač. a) do j)), u nadležnost jedinice lokalne samouprave stavljeno je obezbjeđivanje organizovanog obavljanja komunalnih djelatnosti, kao i obaveza da odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave detaljnije propisuje pitanja od značaja za obavljanje ovih djelatnosti (član 6), da korisnik komunalne usluge koristi komunalne usluge koje je jedinica lokalne samouprave organizovala na svom području u skladu sa odredbama ovog zakona, da se izuzetno od stava 1. ovog člana, korisniku komunalne usluge može na njegov zahtjev odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili prestanak njenog korišćenja, odnosno korisnik ima pravo na raskid ugovora ako davalac te usluge ne može obezbijediti propisani kvalitet, ako tehničke karakteristike sistema ne omogućavaju njeno korišćenje ili ako za korisnika postoje bolja tehnička i ekonomski povoljnija rješenja, pod uslovom da to ne škodi drugim korisnicima, vodeći računa o mjerama iz člana 5. ovog zakona, kao i to da se uslovi pod kojima se korisniku komunalne usluge može odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili da je prestane koristiti detaljnije propisuju u odluci iz člana 6. stav 2. ovog zakona (član 9a. st. 1, 2. i 3), da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika i da se ugovori zaključeni sa korisnikom komunalnih usluga koji te usluge koriste za lične potrebe ili potrebe svog domaćinstva zaključuju u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje zaštita prava potrošača u Republici Srpskoj, te da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave, da je u slučaju spora između korisnika i davaoca komunalne usluge nadležan sud (član 16).

  Cijeneći Ustavom utvrđene nadležnosti, kao i karakter odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima, Sud je utvrdio da je zakonodavac propisujući na način kao u osporenoj odredbi postupao u okviru svojih ovlašćenja. Zakonodavac je, u skladu sa obavezom iz člana 1. Zakona, predvidio obligatorno korišćenje usluga komunalne potrošnje (član 16. stav 1. Zakona), te utvrdio da se samo izuzetno, korisniku komunalne usluge može, na njegov zahtjev, odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili prestanak njenog korišćenja (član 9a. stav 2. Zakona). Rukovodeći se razlozima cjelishodnosti, a uvažavajući ekonomske elemente, te socijalni karakter komunalne potrošnje, zakonodavac je predvidio zakonski okvir  za realizaciju javnog interesa, koji, u konkretnom slučaju, podrazumijeva obezbjeđenje dostupnosti i održivosti sistema komunalnih usluga. Takođe, vodeći računa o odnosu uravnoteženosti između javno-privatnog interesa da se svim korisnicima komunalnih usluga osigura pristup sistemu komunalne potrošnje i individualnog interesa pojedinca da, ne ugrožavajući pri tome druge, ne koristi određenu komunalnu uslugu, zakonodavac je predvidio i mogućnost izuzeća iz opšte obaveze korišćenja komunalnih usluga. Ovakav izbalansiran pristup zakonodavac je primijenio i prilikom uređenja režima ugovornog odnosa između davaoca komunalne usluge i njenog korisnika, jer je dosljedno predvidio mogućnost izuzetka od zaključenja predmetnog odnosa samo u slučaju ispunjenja uslova iz člana 9a. stav 2. Zakona.

Imajući u vidu navedeno, a uzimajući u obzir neophodnost djelotvornog i sveobuhvatnog normativnog okvira, zakonodavac je, prema ocjeni Suda, ovlašćen i da na odgovarajući način sankcioniše nesprovođenje odredaba, u konkretnom slučaju, Zakona o komunalnim djelatnostima. S tim u vezi, Sud je utvrdio da je predviđajući sankciju za postupanje koje je u suprotnosti sa članom 16. ovog zakona, a koje odstupa od utvrđene opšte obaveze uključenosti u sistem komunalnih usluga, zakonodavac propisao saglasno svojoj obavezi da osigura način obezbjeđenja javnog interesa za obavljanje usluga komunalne potrošnje (član 1. Zakona).

U skladu sa članom 115. Ustava, Sud nije nadležan da cijeni međusobnu usaglašenost zakona, pa tako ni usaglašenost osporenog propisivanja sa načelima iz Zakona o obligacionim odnosima.

Nadalje, Sud se nije upuštao u razmatranje navoda davaoca inicijative kojima se ukazuje na povredu člana 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju, jer se radi o navodima paušalne prirode koji ne sadrže obrazloženje na koji način su u konkretnom slučaju narušena zaštićena prava iz ovog međunarodnog dokumenta. 

Takođe, ni ukazivanje davaoca inicijative na to šta je propisano u Preambuli Ustava, članu 5. Ustava i članu 1. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, nije od značaja za rješavanje ove pravne stvari, jer je, prema ocjeni Suda, dato informativno, u svrhu potkrepljenja navoda iz inicijative, a bez iznošenja razloga ustavnopravne prirode koji bi ukazivali na konkretnu povredu prava garantovanih Ustavom, odnosno predmetnim međunarodnim dokumentom. 

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno te da prikupljene informacije pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.