Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. maja 2017. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti člana 91. stavovi 3, 5. i 6, člana 94. stavovi 1. i 2. i člana 193. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15 i 3/16).
Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 2. stav 3. tačka d) Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 70/13 i 24/15).
Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Programa obuke i stručnog usavršavanja lica koja vrše energetski pregled zgrada broj: 02/1-15.2/15 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 86/15).
O b r a z l o ž e nj e
Neđo Mišeljić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti kojom se, u suštini, osporavaju odredbe člana 91. st. 3, 5. i 6, člana 94. st. 1. i 2. i člana 193. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) (u daljem tekstu: Zakon), člana 2. stav 3. tačka d) Pravilnika o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 70/13 i 24/15) (u daljem tekstu: Pravilnik), te Programa obuke i stručnog usavršavanja lica koja vrše energetski pregled zgrada broj: 02/1-15.2/15 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 86/15) (u daljem tekstu: Program). U inicijativi se ističe da je propisivanje dodatnog licenciranja za vršenje energetskog pregleda kao i stručne obuke u ovom smislu (član 91. stav 3. Zakona), u potpunosti nepotrebno, dok su imaoci licenci za izradu ili reviziju tehničke dokumentacije ili građenje, kao adresati člana 91. stav 3, izloženi neopravdanim troškovima. Takođe, davalac inicijative smatra da Fond za zaštitu životne sredine, u čiju je nadležnost stavljeno organizovanje stručne obuke (član 91. st. 5. i 6) nema ni kadrovske ni tehničke kapacitete za obavljanje iste, kao ni za postupanje u smislu člana 94. st. 1. i 2. Objašnjavajući nepotrebnost dodatnog sertifikovanja na vlastitom primjeru, davalac inicijative ističe da se ovim dodatno komplikuje već i onako složen postupak licenciranja, kao i da je isti, isključivo, u funkciji obezbjeđenja prihoda Fondu. Takođe, mišljenja je da propisivanje prema kome energetski pregled zgrade mogu vršiti pravna lica koja zapošljavaju najmanje dva diplomirana inženjera arhitekture, građevinarstva, mašinstva ili elektrotehnike, sa licencom za vršenje energetskog pregleda (član 91. st. 1. i 2. tačka v) podtačka 2), nije "praktično ni dobro", jer ne uvažava specifičnosti relevantnih struka. Naime, davalac inicijative smatra da nisu svi inženjeri navedenih struka kompetentni da vrše ovu vrstu kontrole, s obzirom na njihovo učešće u različitim fazama građevinskog projekta, te specifičnosti njihovog obrazovnog profila. Nadalje, ističe da se postupak revizije licenci utvrđen članom 193. Zakona ne razlikuje od kontrole tehničke dokumentacije, te da nije posljedica značajne izmjene metodologije rada, izrade i kontrole tehničke dokumentacije i izgradnje objekata u Republici Srpskoj, zbog čega je neadekvatno i nepotrebno propisan. Navodi se, takođe, da su prethodne licence bile neograničenog trajanja i izdate su onim imaocima licenci koji imaju više od osam godina radnog iskustva, pa su oni imaoci licenci koji imaju prethodnu licencu a imaju više od osam godina radnog iskustva, oštećeni nepotrebnim izlaganjem troškovima dobijanja licence, koju su ranije već platili, te je za njih trebalo naći drugačije zakonsko rješenje. Neadekvatnost regulisanja na koje ukazuje dovodi u pitanje i kontrolu izvođenja radova i davanje izvještaja u smislu člana 119. Zakona. S obzirom na izloženo ističe se da osporene zakonske odredbe nisu saglasne čl. 10. i 108. Ustava.
U dijelu inicijative kojim osporava propisivanje iz Pravilnika, ukazujući na odredbe čl. 2. st. 2. i 3, te člana 3. stav 1. istog, davalac inicijative ponavlja pitanje postojanja osposobljenih kadrova za pružanje stručne obuke licima koja se žele licencirati za vršenje energetskog pregleda zgrade. S tim u vezi navodi se da je donosilac Pravilnika, propisujući izdavanje licenci fizičkom licu u skladu sa članom 2. stav 3. tačka d) istog, suprotno Ustavu i zakonu, umanjio ranije data ovlašćenja, kao i ovlašćenja data u reviziji licenci, jer nepodnošenjem zahtjeva za licenciranje u smislu ove zakonske odredbe lice gubi dio ranije stečenih ovlašćenja, zbog čega je u predmetnoj materiji trebalo regulisati uvažavajući stručnost i već stečene licence. Davalac inicijative preispituje potrebu poštovanja principa reciprociteta kada je licenciranje stranih državljana u pitanju (član 34. stav 2. Pravilnika), smatrajući da se licence izdaju i strancima čije matične zemlje ne primjenjuju reciprocitet kada su građani Republike Srpske u pitanju, zbog čega su strani državljani, suprotno čl. 10, 33. i 39. i 45. Ustava, u povlašćenom položaju. Kako se revidirane licence izdaju na osnovu odredaba osporenog pravilnika, davalac inicijative paušalno ocjenjuje da isti nije u skladu sa čl. 10. i 108. Ustava, te čl. 91. i 193. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13).
Postupajući prema nalogu Suda da precizira svoj zahtjev tako što će naznačiti koje odredbe Programa obuke i stručnog usavršavanja lica koja vrše energetski pregled zgrada broj: 02/1-15.2/15 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 86/15) osporava, davalac inicijative navodi da Program osporava u cjelini, i to u odnosu na čl. 10. i 108. Ustava, te čl. 91. i 193. Zakona. U ovom smislu ističe da Program obuke ne može biti jednako svrsishodan za lica različitih obrazovnih profila, te se obuka ne može obavljati skupno za sve inženjere i sve faze projekta, niti komisije za sprovođenje postupka polaganja ispita za lica koja su pohađala obuku za energetski pregled zgrada mogu raditi po sistemu zajedničkog ocjenjivanja. Takođe, zakonodavac je, prema mišljenju davaoca inicijative, morao predvidjeti prelazni period u kome bi bilo moguće izvršiti edukovanje kadrova u kontekstu sertifikovanja za vršenje energetskog pregleda. Pored ovoga, isključiva nadležnost Fonda za obavljanje relevantne obuke uslovljava njegov monopolistički položaj u oblasti licenciranja. U monopolistički položaj se, kako se navodi, dovode i preduzeća čiji zaposlenici ranije završe obuku, s obzirom da istu svi zainteresovani ne mogu pohađati istovremeno, jer se obavlja po dinamici koji određuje Fond. Davalac inicijative, bez iznošenja obrazloženja, ističe da bi Sud „možda trebao razmotriti pitanje Statuta Fonda za zaštitu životne sredine i energetske efikasnosti“. Takođe, traži da da Sud organizuje javnu raspravu s ciljem razmatranja sveukupnosti iznesenih navoda.
U odgovoru Narodne skupštine Republike Srpske na navode iz inicijative kojima se osporava ustavnost člana 91. st. 3, 5. i 6, člana 94. st. 1. i 2. i člana 193. Zakona o uređenju prostora i građenju, ističe se da ove odredbe na isti način tretiraju sve adresate koji se nalaze u istim ili sličnim situacijama zbog čega osporeno propisivanje nije u suprotnosti sa članovima 10. i 108. Ustava. Takođe nisu tačni navodi da se propisivanjem dodatnog licenciranja za vršenje energetskog pregleda umanjuju ranije stečena prava inženjera, već se, naprotiv, licima koja su se dodatno usavršila omogućava da obavljaju nove poslove. Ističe se, nadalje, da je u inicijativi vidljivo nezadovoljstvo postojećim zakonskim rješenjem koje je rezultat cjelishodne procjene zakonodavca o kojoj Sud nije nadležan da odlučuje.
U odgovoru Ministarstva za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju u suštini se ističe da je preciziranjem vrsta licenci, uključujući i licencu za vršenje energetskog pregleda zgrade, koje se mogu izdati pravnom, odnosno fizičkom licu (član 2. stav 2. i 3. Pravilnika), donosilac akta propisao u skladu sa članom 91. Zakona koji, između ostalog, u kontekstu nadležnosti pravnih, odnosno fizičkih lica za vršenje energetskog pregleda zgrade, utvrđuje obavezu posjedovanja odgovarajuće licence u ovom smislu. Nadalje, predmet regulisanja Pravilnika, a time i osporene odredbe istog, ne može se dovesti u vezu sa normiranjem iz člana 193. Zakona koji reguliše postupak revizije licenci. Takođe ukazuje se da je propisujući na osporeni način Ministarstvo postupalo u skladu sa obavezom Republike Srpske da provede odluku Ministarskog savjeta Energetske zajednice za Jugoistočnu Evropu, a težeći ekonomičnosti i efikasnosti dopunskom obučavanju već postojećeg inženjerskog kadra. Dodatna obuka je usmjerena na osposobljavanje za obavljanje novih poslova i nadležnosti, a svakom inženjeru koji ispunjava uslove biće izdata relevantna licenca, ukoliko to želi, dok, u suprotnom, može nastaviti obavljati poslove za koje je od ranije licenciran, zbog čega nisu osnovani navodi davaoca inicijative o umanjivanju već stečenih prava, ni o povredi člana 10. Ustava. Isto tako, u pogledu navoda kojima se ukazuje na nekompetentnost kadra Fonda za provođenje relevantne obuke, ističe se da Fond za ove potrebe angažuje kvalifikovane stručnjake, kao spoljne saradnike, što nije u suprotnosti sa Zakonom. Kada je riječ o primjedbama iz inicijative koje se tiču nove licence za reviziju tehničke dokumentacije i postupka revizije ličnih licenci, Ministarstvo se poziva na odgovor dat u predmetu U-24/15. S obzirom na to da je osporeni Pravilnik donesen saglasno članu 108. Ustava, predlaže se da Sud inicijativu ne prihvati.
Upravni odbor Fonda za zaštitu životne sredine i energetsku efikasnost Republike Srpske, kao donosilac Programa obuke i stručnog usavršavanja lica koja vrše energetski pregled zgrada broj: 02/1-15.2/15 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 86/15) u odgovoru koji se tiče navoda o neustavnosti i nezakonitosti ističe da je osporeni program donesen u skladu sa propisivanjm iz člana 91. st. 5. i 6. Zakona, a saglasno ovlašćenjima utvrđenim Zakonom o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 117/11 i 63/14). Obrazlaže se da je ograničenost broja kandidata koji mogu prisustvovati obuci uslovljena tehničkim i prostornim kapacitetom, dok se formiranje grupa za obuku obavlja po hronološkom redoslijedu primljenih prijava. Ukazuje se da zakon propisuje da Fond organizuje, a ne sprovodi, relevantnu obuku, te da u tom smislu, angažuje univerzitetske profesore i druge stručnjake u ovoj oblasti. S obzirom na izloženo, te kako osporeni pravilnik ne sadrži diskriminatorske odredbe, predlaže se da Sud ne prihvati inicijativu.
Osporenim članom 91. st. 3, 5. i 6 Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15 i 3/16) propisano je: da se licenca za vršenje energetskog pregleda izdaje fizičkim licima sa licencom za izradu ili reviziju tehničke dokumentacije ili građenje stečenom prema odredbama ovog zakona i sa završenom posebnom obukom za obavljanje energetskog pregleda u skladu sa odredbama ovog zakona i propisima o energetskoj efikasnosti; da posebnu stručnu obuku iz stava 3. ovog člana za obavljanje energetskih pregleda organizuje Fond za zaštitu životne sredine i energetsku efikasnost; da se posebna stručna obuka iz stava 3. ovog člana sprovodi prema Programu obuke i stručnog usavršavanja koji donosi Fond, a na koji saglasnost daje ministar.
Osporenim članom 94. st. 1. i 2. ovog zakona propisano je: da ovlašćeno lice koje je izvršilo energetski pregled Fondu dostavlja izvještaj o sprovedenom pregledu i utvrđenoj energetskoj klasi zgrade u roku od osam dana od dana povjeravanja pregleda; da Fond na osnovu dostavljenog izvještaja izdaje energetski sertifikat koji dostavlja ovlašćenom licu koje je izvršilo energetski pregled, Ministarstvu i nadležnom organu jedinice lokalne samouprave u roku od osam dana od dostavljanja izvještaja.
Osporenim članom 193. Zakona propisano je: da će Ministarstvo u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona sprovesti postupak revizije licenci izdatih fizičkim licima do dana stupanja na snagu ovog zakona; da se postupak revizije iz stava 1. ovog člana sprovodi na zahtjev lica koja posjeduju ličnu licencu Ministarstva bez plaćanja troškova postupka; da će u postupku revizije Ministarstvo fizičkim licima iz stava 1. ovog člana koja ispunjavaju uslove propisane ovim zakonom i propisima donesenim na osnovu njega obnoviti licence koje se unose u zvanične evidencije u pisanoj i elektronskoj formi i objavljuju se na internet stranici Ministarstva; da licence izdate fizičkim licima koje se ne obnove do isteka roka iz stava 1. ovog člana prestaju da važe; da licence izdate pravnim licima prije stupanja na snagu ovog zakona važe do isteka roka na koji su izdate ukoliko ispunjavaju uslove propisane zakonom na osnovu koga su izdate.
Pravilnik o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 70/13 i 24/15) je donio ministar za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju, na osnovu člana 123. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) i člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10 i 86/10). Osporenim članom 2. stav 3. tačka d) ovog pravilnika utvrđeno je da se fizičkom licu iz stava 1. ovog člana može dati licenca za vršenje energetskog pregleda zgrade.
Program obuke i stručnog usavršavanja lica koja vrše energetski pregled zgrada („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 86/15) je donio Upravni odbor Fonda za zaštitu životne sredine i energetsku efikasnost Republike Srpske na osnovu člana 91. stav 6. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), člana 15. Zakona o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 117/11) i člana 19. Statuta Fonda za zaštitu životne sredine i energetsku efikasnost Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 112/12). Ovim programom utvrđuju se obuka i stručno usavršavanje za lica koja vrše energetski pregled zgrada, cilj, nastavni sadržaj, oblik izvođenja, trajanje, kadrovski, prostorni i drugi uslovi za izvođenje nastave, uslovi za upis i završetak, načini evaluacije u učenju, troškovi pohađanja obuke i stručnog usavršavanja, kao i druga pitanja od značaja za sprovođenje ovog programa (član 1).
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih akata Sud je imao u vidu odredbe Ustava Republike Srpske kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7); da čovjek ima pravo na zdravu životnu sredinu i da je svako, u skladu sa zakonom, dužan da u okviru svojih mogućnosti štiti i unapređuje životnu sredinu (član 35); da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, zaštitu životne sredine (tačka 13. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti, odnosno da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština, da izvršnu vlast vrši Vlada i da sudska vlast pripada sudovima (član 69); da Narodna skupština Republike Srpske, između ostalog, donosi zakone (član 70. stav 1. tač. 2. i 3); da ministarstva i drugi republički organi uprave provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 97. stav 2) da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti (član 69. stav 1).
Takođe, Sud je uzeo u obzir da je odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje davalac inicijative osporava odredbe predmetnih opštih akata utvrđeno da: su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10); da građani imaju pravo da učestvuju u obavljanju javnih poslova i da pod jednakim uslovima budu primljeni u javnu službu (član 33); da svako ima pravo na rad i slobodu rada; da je prinudni rad zabranjen; da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i pod jednakim uslovima mu je dostupno radno mesto i funkcija; da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom; da svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39); da je svako je dužan da se pridržava Ustava i zakona, te da je svako je dužan da savjesno i odgovorno vrši povjerenu mu javnu funkciju (član 45); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13, 106/15 i 3/16) uređen je sistem prostornog planiranja i uređenja prostora, a u okviru toga, pored ostalog, priprema, izrada i donošenje dokumenata prostornog uređenja, izdavanje dozvola za građenje, te vrste i sadržaj tehničke dokumentacije (član 1). Prema članu 2. stav 2. tač. l), r) i ć) Zakona, licenca je ovlašćenje kojim se potvrđuje da fizičko ili pravno lice ispunjava uslove propisane ovim zakonom za izradu dokumenata prostornog uređenja ili izradu tehničke dokumentacije ili reviziju tehničke dokumentacije ili građenje ili nadzor nad građenjem ili vršenje energetskog pregleda, a kojim se odobrava vršenje ovih poslova, te da je projektant fizičko lice odgovarajuće stručne spreme koje ima licencu za izradu tehničke dokumentacije, dok je revident fizičko lice odgovarajuće stručne spreme sa licencom za reviziju dijela tehničke dokumentacije. Zakonom je propisano da svaka nova zgrada, zavisno od vrste i namjene, mora biti projektovana, izgrađena i održavana tako da tokom upotrebe ima propisane energetske karakteristike, dok se prilikom planiranja, projektovanja i građenja novih zgrada, kao i prilikom većih rekonstrukcija postojećih zgrada moraju primjenjivati dugoročne mjere, kao minimalni zahtjevi koji se odnose na smanjenje korišćenja energije i prelaženje na korišćenje energije iz obnovljivih izvora, čime se stvaraju uslovi za energetski efikasno korišćenje zgrada, poboljšavanje energetskih karakteristika zgrada i smanjivanje uticaja na životnu sredinu, prema pravilima i rokovima utvrđenim ovim zakonom i propisima o energetskoj efikasnosti i zaštiti životne sredine u Republici Srpskoj (član 5). Odredbama člana 8. Zakona je propisano da izradu dokumenata prostornog uređenja, izradu, reviziju i nostrifikaciju tehničke dokumentacije, građenje i nadzor nad građenjem objekata i vršenje energetskog pregleda zgrada mogu, pod uslovima propisanim ovim zakonom, obavljati fizička i pravna lica samo ako za to imaju odgovarajuću licencu (stav 1), koju fizičkom licu izdaje ministar na prijedlog komisije nakon podnesenog zahtjeva, uz uslov da ima odgovarajuću stručnu spremu, stručni ispit položen prema odredbama ovog zakona, potrebno radno iskustvo i reference u toj stručnoj spremi i za vrstu poslova za koje se licenca izdaje, dokaz o uplaćenoj naknadi propisanoj za troškove izdavanja licence i da ispunjava i druge posebne uslove propisane odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu njega (stav 2). Fizičko lice, ako za svaku licencu pojedinačno ispunjava uslove propisane stavom 2. ovog člana, može dobiti licence za: a) izradu dokumenata prostornog uređenja, b) izradu dijela tehničke dokumentacije i nadzor, v) reviziju dijela tehničke dokumentacije i nadzor, g) građenje i nadzor nad građenjem objekata i d) vršenje energetskog pregleda objekata (stav 3). Licence iz stava 1. ovog člana ministar izdaje na prijedlog komisije koja utvrđuje ispunjenost uslova za izdavanje odgovarajuće licence propisanih odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu njega (stav 7). Članom 9. Zakona je propisano da se stručnim ispitom, shodno odredbama ovog zakona, provjerava poznavanje važećih propisa Republike iz područja koje uređuje ovaj zakon, te drugih propisa značajnih za primjenu ovog zakona, koji se polaže pred komisijom koju imenuje ministar (st. 1. i 2). Ovaj ispit može polagati lice koje ima odgovarajuću stručnu spremu, položen pripravnički ispit, najmanje godinu dana radnog staža u struci, u odgovarajućem stepenu obrazovanja i koje je uplatilo naknadu propisanu za troškove ispita (stav 3). Pravilnik o uslovima i načinu polaganja stručnog ispita, donosi ministar (stav 4). Nadalje, u članu 91. ovog zakona utvrđeno je da energetski pregled zgrade vrši pravno lice koje ima odgovarajuću licencu za vršenje energetskog pregleda, kao i da se licenca za vršenje energetskog pregleda izdaje fizičkim licima sa licencom za izradu ili reviziju tehničke dokumentacije ili građenje stečenu prema odredbama ovog zakona i sa završenom posebnom obukom za obavljanje energetskog pregleda u skladu sa odredbama ovog zakona i propisima o energetskoj efikasnosti, dok se posebna stručna obuka iz stava 3. ovog člana sprovodi prema Programu obuke i stručnog usavršavanja koji donosi Fond, a na koji saglasnost daje ministar (st. 3. i 6). Odredbama članova 121. i 122. Zakona je uređeno pitanje važenja licence za pravna i za fizička lica, te oduzimanja iste, dok je članom 123. propisano da ministar donosi pravilnik kojim se detaljnije uređuju uslovi za izdavanje i oduzimanje licenci za izradu dokumenata prostornog uređenja, izradu, reviziju i nostrifikaciju tehničke dokumentacije, građenje i nadzor nad građenjem objekata i vršenje energetskog pregleda zgrada za fizička i pravna lica. Ovim pravilnikom se uređuju: a) posebni uslovi za izdavanje licence fizičkim i pravnim licima i način dokazivanja njihove ispunjenosti, b) minimalni uslovi tehničko-tehnološke opremljenosti i potreban broj radnika pravnog lica, v) sastav, izbor članova stručnih komisija koje provjeravaju ispunjenost uslova, njihova nadležnost i način rada, sadržaj i formu rješenja o davanju licence, razlozi i mjerila za oduzimanje licence, postupak oduzimanja i rokove na koje se licenca može oduzeti, uslovi za osiguravanje nezavisnosti lica sa licencom, izgled, sadržaj i dimenzije pečata ovlašćenog fizičkog lica i način upotrebe, vođenje registra licenci izdatih fizičkim i pravnim licima, koji se objavljuje na internet stranici ministarstva.
Sud je, takođe, imao u vidu da je Zakonom o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 117/11, 63/14 i 90/16) propisano da: djelatnost Fonda obuhvata poslove u vezi sa prikupljanjem sredstava, kao i finansiranjem pripreme, sprovođenja i razvoja programa, projekata i sličnih aktivnosti u oblasti očuvanja, održivog korišćenja, zaštite i unapređivanja životne sredine, te u oblasti energetske efikasnosti i korišćenja obnovljivih izvora energije, a naročito, između ostalog, obavljanje drugih poslova koji su u vezi sa podsticanjem i finansiranjem zaštite životne sredine, energetske efikasnosti i obnovljivih izvora energije utvrđenih propisima kojima se reguliše oblast zaštite životne sredine, energetska efikasnost i obnovljivi izvori energije (član 8. tačka e); da su opšti akti Fonda statut i drugi akti kojima se na opšti način uređuju određena pitanja (član 12. stav 1); da se pod drugim opštim aktima iz člana 12. stav 1. ovog zakona podrazumijevaju akti kojima se, između ostalog, utvrđuje način obavljanja poslova Fonda, kao i druga pitanja od značaja za rad Fonda, kao i da opšte akte iz stava 1. ovog člana donosi Upravni odbor Fonda (član 13); da Upravni odbor Fonda donosi statut i opšte akte Fonda (član 15. tačke a).
Isto tako, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16) propisano da je Republička uprava dio izvršne vlasti Republike Srpske koja vrši poslove u okviru prava i dužnosti Republike (član 2); da poslove uprave obavljaju ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije (član 12); da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte, kojima se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade i koji se objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske“ samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade, ali da pri tome ne mogu aktima iz člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade (čl. 69. st. 1, 2. i 5. i čl. 70); da ministar, između ostalog, donosi propise iz člana 69. stav 1. (član 82. stav 2).
Imajući u vidu navedene odredbe Ustava Sud je utvrdio da osporeni član 91. st. 3, 5. i 6, član 94. st. 1. i 2. i član 193. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) nisu u suprotnosti sa čl. 10. i 108. Ustava, kako to tvrdi davalac inicijative. Ustavno ovlašćenje za zakonsko uređivanje pitanja prostornog uređenja, po ocjeni Ustavnog suda, podrazumijeva uređivanje svih materijalno-pravnih pitanja koja su predmet zakona. To ovlašćenje daje mogućnost zakonodavcu da mijenja i dopunjava već postojeća zakonska uređenja tih odnosa i sa njima povezanih prava i obaveza adresata zakona odnosno da ih zavisno od različitih okolnosti uredi na različite načine, ne zadirući u suštinu prava. Polazeći od ovoga zakonodavac je donio Zakon o uređenju prostora i građenju kojim je propisao sistem uređenja prostora Republike Srpske, način i uslove izgradnje objekata, kao i druga pitanja od značaja za uređenje prostora i izgradnju objekata. Zakonom je takođe utvrđeno da propisivanje uslova za obavljanje djelatnosti izrade tehničke dokumentacije (građenja objekata, revizije) predstavlja neophodan preduslov za funkcionisanje sistema uređenja prostora i izgradnje objekata. Prema ocjeni Suda, stanovište prema kojem su licenciranje za vršenje energetskog pregleda, te stručna obuka u ovom smislu nepotrebni (član 91. stav 3. Zakona), te da Fond za zaštitu životne sredine nema kapacitet za sprovođenje ove obuke, a da je ista u funkciji pribavljanja sredstava Fondu (član 91. st. 5. i 6), kao i da je postupak revizije licenci Zakonom neadekvatno i nepotrebno utvrđen (član 193), nije od ustavnopravnog značaja. Takođe, Sud je stanovišta da je osporeno zakonsko propisivanje u skladu sa vrijednostima zajemčenim članom 10. Ustava, jer odredbe osporenih članova Zakona na jednak način, bez izuzetka, tretiraju adresate na koje se odnose. Pored ovoga, odredbe osporenih st. 1. i 2. člana 94. se, isto tako, jednako odnose na sve adresate, a, prema ocjeni Suda, ne sadrže druge elemente koji bi ukazivali na povredu Ustavom zaštićenih vrijednosti. Stanovište prema kojem zakonsko propisivanje iz člana 91 st. 1. i 2. „nije praktično ni dobro“, kao i da neadekvatno regulisanje u predmetnoj materiji čini upitnim kontrolu izvođenja radova i davanje izvještaja u smislu člana 119. Zakona, ne pokreće pitanje povrede Ustavom zaštićenih vrijednosti, te ne sadrži elemente ustavnopravnog osporavanja, a dato je u funkciji potkrepljenja ranije izloženih navoda. Naime, predmetnim navodima se, u suštini, ne osporava ustavnost propisivanja pomenutih članova Zakona, nego se izražava neslaganje sa postojećim zakonskim rješenjem te sugeriše potreba drugačijeg uređenja ove materije, zbog čega inicijativa, u ovom dijelu, ne sadrži elemente podobne za apstraktnu ocjenu ustavnosti.
Nadalje, Sud je utvrdio da je ministar za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju bio nadležan da donese Pravilnik o uslovima za izdavanje i oduzimanje licenci učesnika u građenju te da istim, između ostalog, propiše vrste licenci koje ministar može, u skladu sa odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju i predmetnog pravilnika, a na prijedlog stručne komisije, izdati pravnom, odnosno fizičkom licu (član 2. st.1-3). U tom smislu, donosilac osporenog akta je normirao saglasno svom zakonskom ovlašćenju iz člana 123, a u vezi sa čl. 8. i 9. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13 i 3/16) kada je osporenom odredbom člana 2. stav 3. tačka d) utvrdio da ministar može dati licencu za vršenje energetskog pregleda zgrade fizičkim licima, koja ispunjavaju uslove iz stava 1. člana 2. ovog pravilnika.
Navodi iz inicijative kojima se osporava potreba revizije ličnih licenci, ukazuje na navodno umanjenje prava koja iz toga proizlaze, te na neprimjereno neizuzimanje iz obaveze polaganja stručnog ispita lica sa titulom magistra odnosno doktora nauka, kao i na odstupanje od uređivanja na osnovu reciprociteta kada je u pitanju licenciranje stranih državljana, takođe su odraz neslaganja davaoca inicijative sa pozitivnim propisivanjem, te ne sadrže elemente pogodne za apstraktnu kontrolu ustavnosti, odnosno zakonitosti. U kontekstu pitanja potenciranih ovim dijelom inicijative, Sud podsjeća na ranije utvrđeno stanovište u rješenju broj U-24/15 od 13. jula 2016. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 62/16) prema kome je donosilac Pravilnika regulisao u skladu sa Zakonom kada je, između ostalog: propisao posebne uslove za izdavanje licenci fizičkim i pravnim licima, utvrdio način dokazivanja njihove ispunjenosti, precizirao da prilikom revizije lične licence doktori nauka i magistri, koji su bili oslobođeni polaganja stručnog ispita prema ranijim propisima i stekli lične licence do stupanja na snagu Zakona, nisu dužni da, uz zahtjev za reviziju lične licence, dostave uvjerenje o položenom stručnom ispitu, kao i kada je odredio uslove pod kojima se fizičkim licima priznaje stručni ispit koji je položen izvan Republike Srpske. U pomenutom rješenju Sud je, isto tako, utvrdio da je dopunom Pravilnika objavljenom u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 24/15 dodatno precizirana procedura revizije lične licence na način da se ne osporavaju prava koja su određene kategorije lica stekla u skladu sa ranije važećim propisima. Odlučivanje da li su pojedina rješenja primjerena karakteru struke i da li su potrebna i ekonomski opravdana nije u domenu nadležnosti Ustavnog suda iz člana 115. Ustava. Takođe, navodi kojima davalac inicijative izražava sumnju u primjenu principa reciprociteta od strane stranih država, te u tom kontekstu upitnim čini potrebu poštovanja principa reciprociteta kada je licenciranje stranih državljana u pitanju (član 34. stav 2. Pravilnika), tiču se primjene propisa, čija kontrola, shodno članu 115. Ustava, nije u nadležnosti ovog suda.
Nadalje, iako je davalac inicijative precizirao da Program obuke i stručnog usavršavanja lica koja vrše energetski pregled zgrada osporava u cjelini, iz sadržaja inicijative proizlazi da je suština osporavanja, i u ovom slučaju, ograničena na sugerisanje neophodnosti drugačijeg pristupa u regulisanju stručne obuke. U ovom kontekstu, Sud je, u prvom redu, utvrdio da je, usvajajući Program, Upravni odbor Fonda postupao skladu sa Zakonom o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske prema čijim odredbama je Fond ovlašćen da donosi opšte akte kojima se na opšti način uređuju određena pitanja (član 12. stav 1), kao i da donosi akte u skladu sa ovlašćenjem iz člana 15. tačka a) Zakona. Shodno Zakonu o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske, ovaj fond je nadležan za vršenje određenih javnih ovlašćenja i obavljanje djelatnosti koje, između ostalog, podrazumijevaju prikupljanje sredstava te finansiranje pripreme, sprovođenja i razvoja programa, pored drugog, u oblasti energetske efikasnosti, te obavljanje drugih poslova koji su u vezi sa podsticanjem i finansiranjem, između ostalog, energetske efikasnosti, a koji su utvrđeni propisima kojima se reguliše oblast zaštite životne sredine, energetska efikasnost i obnovljivi izvori energije (član 8. ovog zakona). Predmetno zakonsko utemeljenje, u konkretnom slučaju, podrazumijeva, između ostalog, da Fond, može da, na opšti i jasan način, utvrdi metodologiju izvođenja stručne obuke za sticanje licence za obavljanje energetskog pregleda zgrada. Takođe, Sud je ocijenio da navodi o monopolističkom položaju Fonda kada je obavljanje stručne obuke u pitanju, nisu od ustavnopravnog značaja, s obzirom na to da se ova nadležnost Fonda, koja proizlazi iz povjerenih javnih ovlašćenja, ne može stavljati u kontekst zajemčenih ekonomskih sloboda, a koje, između ostalog, podrazumijevaju i zabranu monopola. S obzirom na nadležnosti iz člana 115. Ustava, Sud se nije upuštao u ocjenu da li je, sa aspekta predmeta regulisanja Programa, osporeno propisivanje bilo potrebno i opravdano.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u dispozitivu ovog rješenja.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-44/16 PREDSJEDNIK
30. maj 2017. godine USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman s.r.