Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. маја 2017. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности члана 91. ставови 3, 5. и 6, члана 94. ставови 1. и 2. и члана 193. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15 и 3/16).
Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности и законитости члана 2. став 3. тачка д) Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 70/13 и 24/15).
Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности и законитости Програма обуке и стручног усавршавања лица која врше енергетски преглед зграда број: 02/1-15.2/15 („Службени гласник Републике Српске“ број 86/15).
О б р а з л о ж е њ е
Неђо Мишељић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости којом се, у суштини, оспоравају одредбе члана 91. ст. 3, 5. и 6, члана 94. ст. 1. и 2. и члана 193. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13) (у даљем тексту: Закон), члана 2. став 3. тачка д) Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 70/13 и 24/15) (у даљем тексту: Правилник), те Програма обуке и стручног усавршавања лица која врше енергетски преглед зграда број: 02/1-15.2/15 („Службени гласник Републике Српске“ број 86/15) (у даљем тексту: Програм). У иницијативи се истиче да је прописивање додатног лиценцирања за вршење енергетског прегледа као и стручне обуке у овом смислу (члан 91. став 3. Закона), у потпуности непотребно, док су имаоци лиценци за израду или ревизију техничке документације или грађење, као адресати члана 91. став 3, изложени неоправданим трошковима. Такође, давалац иницијативе сматра да Фонд за заштиту животне средине, у чију је надлежност стављено организовање стручне обуке (члан 91. ст. 5. и 6) нема ни кадровске ни техничке капацитете за обављање исте, као ни за поступање у смислу члана 94. ст. 1. и 2. Објашњавајући непотребност додатног сертификовања на властитом примјеру, давалац иницијативе истиче да се овим додатно компликује већ и онако сложен поступак лиценцирања, као и да је исти, искључиво, у функцији обезбјеђења прихода Фонду. Такође, мишљења је да прописивање према коме енергетски преглед зграде могу вршити правна лица која запошљавају најмање два дипломирана инжењера архитектуре, грађевинарства, машинства или електротехнике, са лиценцом за вршење енергетског прегледа (члан 91. ст. 1. и 2. тачка в) подтачка 2), није "практично ни добро", јер не уважава специфичности релевантних струка. Наиме, давалац иницијативе сматра да нису сви инжењери наведених струка компетентни да врше ову врсту контроле, с обзиром на њихово учешће у различитим фазама грађевинског пројекта, те специфичности њиховог образовног профила. Надаље, истиче да се поступак ревизије лиценци утврђен чланом 193. Закона не разликује од контроле техничке документације, те да није посљедица значајне измјене методологије рада, израде и контроле техничке документације и изградње објеката у Републици Српској, због чега је неадекватно и непотребно прописан. Наводи се, такође, да су претходне лиценце биле неограниченог трајања и издате су оним имаоцима лиценци који имају више од осам година радног искуства, па су они имаоци лиценци који имају претходну лиценцу а имају више од осам година радног искуства, оштећени непотребним излагањем трошковима добијања лиценце, коју су раније већ платили, те је за њих требало наћи другачије законско рјешење. Неадекватност регулисања на које указује доводи у питање и контролу извођења радова и давање извјештаја у смислу члана 119. Закона. С обзиром на изложено истиче се да оспорене законске одредбе нису сагласне чл. 10. и 108. Устава.
У дијелу иницијативе којим оспорава прописивање из Правилника, указујући на одредбе чл. 2. ст. 2. и 3, те члана 3. став 1. истог, давалац иницијативе понавља питање постојања оспособљених кадрова за пружање стручне обуке лицима која се желе лиценцирати за вршење енергетског прегледа зграде. С тим у вези наводи се да је доносилац Правилника, прописујући издавање лиценци физичком лицу у складу са чланом 2. став 3. тачка д) истог, супротно Уставу и закону, умањио раније дата овлашћења, као и овлашћења дата у ревизији лиценци, јер неподношењем захтјева за лиценцирање у смислу ове законске одредбе лице губи дио раније стечених овлашћења, због чега је у предметној материји требало регулисати уважавајући стручност и већ стечене лиценце. Давалац иницијативе преиспитује потребу поштовања принципа реципроцитета када је лиценцирање страних држављана у питању (члан 34. став 2. Правилника), сматрајући да се лиценце издају и странцима чије матичне земље не примјењују реципроцитет када су грађани Републике Српске у питању, због чега су страни држављани, супротно чл. 10, 33. и 39. и 45. Устава, у повлашћеном положају. Како се ревидиране лиценце издају на основу одредаба оспореног правилника, давалац иницијативе паушално оцјењује да исти није у складу са чл. 10. и 108. Устава, те чл. 91. и 193. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13).
Поступајући према налогу Суда да прецизира свој захтјев тако што ће назначити које одредбе Програма обуке и стручног усавршавања лица која врше енергетски преглед зграда број: 02/1-15.2/15 („Службени гласник Републике Српске“ број 86/15) оспорава, давалац иницијативе наводи да Програм оспорава у цјелини, и то у односу на чл. 10. и 108. Устава, те чл. 91. и 193. Закона. У овом смислу истиче да Програм обуке не може бити једнако сврсисходан за лица различитих образовних профила, те се обука не може обављати скупно за све инжењере и све фазе пројекта, нити комисије за спровођење поступка полагања испита за лица која су похађала обуку за енергетски преглед зграда могу радити по систему заједничког оцјењивања. Такође, законодавац је, према мишљењу даваоца иницијативе, морао предвидјети прелазни период у коме би било могуће извршити едуковање кадрова у контексту сертификовања за вршење енергетског прегледа. Поред овога, искључива надлежност Фонда за обављање релевантне обуке условљава његов монополистички положај у области лиценцирања. У монополистички положај се, како се наводи, доводе и предузећа чији запосленици раније заврше обуку, с обзиром да исту сви заинтересовани не могу похађати истовремено, јер се обавља по динамици који одређује Фонд. Давалац иницијативе, без изношења образложења, истиче да би Суд „можда требао размотрити питање Статута Фонда за заштиту животне средине и енергетске ефикасности“. Такође, тражи да да Суд организује јавну расправу с циљем разматрања свеукупности изнесених навода.
У одговору Народне скупштине Републике Српске на наводе из иницијативе којима се оспорава уставност члана 91. ст. 3, 5. и 6, члана 94. ст. 1. и 2. и члана 193. Закона о уређењу простора и грађењу, истиче се да ове одредбе на исти начин третирају све адресате који се налазе у истим или сличним ситуацијама због чега оспорено прописивање није у супротности са члановима 10. и 108. Устава. Такође нису тачни наводи да се прописивањем додатног лиценцирања за вршење енергетског прегледа умањују раније стечена права инжењера, већ се, напротив, лицима која су се додатно усавршила омогућава да обављају нове послове. Истиче се, надаље, да је у иницијативи видљиво незадовољство постојећим законским рјешењем које је резултат цјелисходне процјене законодавца о којој Суд није надлежан да одлучује.
У одговору Министарства за просторно уређење, грађевинарство и екологију у суштини се истиче да је прецизирањем врста лиценци, укључујући и лиценцу за вршење енергетског прегледа зграде, које се могу издати правном, односно физичком лицу (члан 2. став 2. и 3. Правилника), доносилац акта прописао у складу са чланом 91. Закона који, између осталог, у контексту надлежности правних, односно физичких лица за вршење енергетског прегледа зграде, утврђује обавезу посједовања одговарајуће лиценце у овом смислу. Надаље, предмет регулисања Правилника, а тиме и оспорене одредбе истог, не може се довести у везу са нормирањем из члана 193. Закона који регулише поступак ревизије лиценци. Такође указује се да је прописујући на оспорени начин Министарство поступало у складу са обавезом Републике Српске да проведе одлуку Министарског савјета Енергетске заједнице за Југоисточну Европу, а тежећи економичности и ефикасности допунском обучавању већ постојећег инжењерског кадра. Додатна обука је усмјерена на оспособљавање за обављање нових послова и надлежности, а сваком инжењеру који испуњава услове биће издата релевантна лиценца, уколико то жели, док, у супротном, може наставити обављати послове за које је од раније лиценциран, због чега нису основани наводи даваоца иницијативе о умањивању већ стечених права, ни о повреди члана 10. Устава. Исто тако, у погледу навода којима се указује на некомпетентност кадра Фонда за провођење релевантне обуке, истиче се да Фонд за ове потребе ангажује квалификоване стручњаке, као спољне сараднике, што није у супротности са Законом. Када је ријеч о примједбама из иницијативе које се тичу нове лиценце за ревизију техничке документације и поступка ревизије личних лиценци, Министарство се позива на одговор дат у предмету У-24/15. С обзиром на то да је оспорени Правилник донесен сагласно члану 108. Устава, предлаже се да Суд иницијативу не прихвати.
Управни одбор Фонда за заштиту животне средине и енергетску ефикасност Републике Српске, као доносилац Програма обуке и стручног усавршавања лица која врше енергетски преглед зграда број: 02/1-15.2/15 („Службени гласник Републике Српске“ број 86/15) у одговору који се тиче навода о неуставности и незаконитости истиче да је оспорени програм донесен у складу са прописивањм из члана 91. ст. 5. и 6. Закона, а сагласно овлашћењима утврђеним Законом о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 117/11 и 63/14). Образлаже се да је ограниченост броја кандидата који могу присуствовати обуци условљена техничким и просторним капацитетом, док се формирање група за обуку обавља по хронолошком редослиједу примљених пријава. Указује се да закон прописује да Фонд организује, а не спроводи, релевантну обуку, те да у том смислу, ангажује универзитетске професоре и друге стручњаке у овој области. С обзиром на изложено, те како оспорени правилник не садржи дискриминаторске одредбе, предлаже се да Суд не прихвати иницијативу.
Оспореним чланом 91. ст. 3, 5. и 6 Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15 и 3/16) прописано је: да се лиценца за вршење енергетског прегледа издаје физичким лицима са лиценцом за израду или ревизију техничке документације или грађење стеченом према одредбама овог закона и са завршеном посебном обуком за обављање енергетског прегледа у складу са одредбама овог закона и прописима о енергетској ефикасности; да посебну стручну обуку из става 3. овог члана за обављање енергетских прегледа организује Фонд за заштиту животне средине и енергетску ефикасност; да се посебна стручна обука из става 3. овог члана спроводи према Програму обуке и стручног усавршавања који доноси Фонд, а на који сагласност даје министар.
Оспореним чланом 94. ст. 1. и 2. овог закона прописано је: да овлашћено лице које је извршило енергетски преглед Фонду доставља извјештај о спроведеном прегледу и утврђеној енергетској класи зграде у року од осам дана од дана повјеравања прегледа; да Фонд на основу достављеног извјештаја издаје енергетски сертификат који доставља овлашћеном лицу које је извршило енергетски преглед, Министарству и надлежном органу јединице локалне самоуправе у року од осам дана од достављања извјештаја.
Оспореним чланом 193. Закона прописано је: да ће Министарство у року од три године од дана ступања на снагу овог закона спровести поступак ревизије лиценци издатих физичким лицима до дана ступања на снагу овог закона; да се поступак ревизије из става 1. овог члана спроводи на захтјев лица која посједују личну лиценцу Министарства без плаћања трошкова поступка; да ће у поступку ревизије Министарство физичким лицима из става 1. овог члана која испуњавају услове прописане овим законом и прописима донесеним на основу њега обновити лиценце које се уносе у званичне евиденције у писаној и електронској форми и објављују се на интернет страници Министарства; да лиценце издате физичким лицима које се не обнове до истека рока из става 1. овог члана престају да важе; да лиценце издате правним лицима прије ступања на снагу овог закона важе до истека рока на који су издате уколико испуњавају услове прописане законом на основу кога су издате.
Правилник о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 70/13 и 24/15) је донио министар за просторно уређење, грађевинарство и екологију, на основу члана 123. став 1. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13) и члана 82. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10 и 86/10). Оспореним чланом 2. став 3. тачка д) овог правилника утврђено је да се физичком лицу из става 1. овог члана може дати лиценца за вршење енергетског прегледа зграде.
Програм обуке и стручног усавршавања лица која врше енергетски преглед зграда („Службени гласник Републике Српске“ број 86/15) је донио Управни одбор Фонда за заштиту животне средине и енергетску ефикасност Републике Српске на основу члана 91. став 6. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), члана 15. Закона о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 117/11) и члана 19. Статута Фонда за заштиту животне средине и енергетску ефикасност Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 112/12). Овим програмом утврђују се обука и стручно усавршавање за лица која врше енергетски преглед зграда, циљ, наставни садржај, облик извођења, трајање, кадровски, просторни и други услови за извођење наставе, услови за упис и завршетак, начини евалуације у учењу, трошкови похађања обуке и стручног усавршавања, као и друга питања од значаја за спровођење овог програма (члан 1).
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених аката Суд је имао у виду одредбе Устава Републике Српске којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права, те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. став 1. алинеје 4. и 7); да човјек има право на здраву животну средину и да је свако, у складу са законом, дужан да у оквиру својих могућности штити и унапређује животну средину (члан 35); да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, заштиту животне средине (тачка 13. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава); да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти, односно да уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина, да извршну власт врши Влада и да судска власт припада судовима (члан 69); да Народна скупштина Републике Српске, између осталог, доноси законе (члан 70. став 1. тач. 2. и 3); да министарства и други републички органи управе проводе законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе, као и акте предсједника Републике, рјешавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом (члан 97. став 2) да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти (члан 69. став 1).
Такође, Суд је узео у обзир да је одредбама Устава Републике Српске у односу на које давалац иницијативе оспорава одредбе предметних општих аката утврђено да: су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10); да грађани имају право да учествују у обављању јавних послова и да под једнаким условима буду примљени у јавну службу (члан 33); да свако има право на рад и слободу рада; да је принудни рад забрањен; да је свако слободан у избору занимања и запослења и под једнаким условима му је доступно радно место и функција; да запосленима може престати радни однос противно њиховој вољи на начин и под условима који су утврђени законом и колективним уговором; да свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором (члан 39); да је свако је дужан да се придржава Устава и закона, те да је свако је дужан да савјесно и одговорно врши повјерену му јавну функцију (члан 45); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13, 106/15 и 3/16) уређен је систем просторног планирања и уређења простора, а у оквиру тога, поред осталог, припрема, израда и доношење докумената просторног уређења, издавање дозвола за грађење, те врсте и садржај техничке документације (члан 1). Према члану 2. став 2. тач. л), р) и ћ) Закона, лиценца је овлашћење којим се потврђује да физичко или правно лице испуњава услове прописане овим законом за израду докумената просторног уређења или израду техничке документације или ревизију техничке документације или грађење или надзор над грађењем или вршење енергетског прегледа, а којим се одобрава вршење ових послова, те да је пројектант физичко лице одговарајуће стручне спреме које има лиценцу за израду техничке документације, док је ревидент физичко лице одговарајуће стручне спреме са лиценцом за ревизију дијела техничке документације. Законом је прописано да свака нова зграда, зависно од врсте и намјене, мора бити пројектована, изграђена и одржавана тако да током употребе има прописане енергетске карактеристике, док се приликом планирања, пројектовања и грађења нових зграда, као и приликом већих реконструкција постојећих зграда морају примјењивати дугорочне мјере, као минимални захтјеви који се односе на смањење коришћења енергије и прелажење на коришћење енергије из обновљивих извора, чиме се стварају услови за енергетски ефикасно коришћење зграда, побољшавање енергетских карактеристика зграда и смањивање утицаја на животну средину, према правилима и роковима утврђеним овим законом и прописима о енергетској ефикасности и заштити животне средине у Републици Српској (члан 5). Одредбама члана 8. Закона је прописано да израду докумената просторног уређења, израду, ревизију и нострификацију техничке документације, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа зграда могу, под условима прописаним овим законом, обављати физичка и правна лица само ако за то имају одговарајућу лиценцу (став 1), коју физичком лицу издаје министар на приједлог комисије након поднесеног захтјева, уз услов да има одговарајућу стручну спрему, стручни испит положен према одредбама овог закона, потребно радно искуство и референце у тој стручној спреми и за врсту послова за које се лиценца издаје, доказ о уплаћеној накнади прописаној за трошкове издавања лиценце и да испуњава и друге посебне услове прописане одредбама овог закона и прописа донесених на основу њега (став 2). Физичко лице, ако за сваку лиценцу појединачно испуњава услове прописане ставом 2. овог члана, може добити лиценце за: а) израду докумената просторног уређења, б) израду дијела техничке документације и надзор, в) ревизију дијела техничке документације и надзор, г) грађење и надзор над грађењем објеката и д) вршење енергетског прегледа објеката (став 3). Лиценце из става 1. овог члана министар издаје на приједлог комисије која утврђује испуњеност услова за издавање одговарајуће лиценце прописаних одредбама овог закона и прописа донесених на основу њега (став 7). Чланом 9. Закона је прописано да се стручним испитом, сходно одредбама овог закона, провјерава познавање важећих прописа Републике из подручја које уређује овај закон, те других прописа значајних за примјену овог закона, који се полаже пред комисијом коју именује министар (ст. 1. и 2). Овај испит може полагати лице које има одговарајућу стручну спрему, положен приправнички испит, најмање годину дана радног стажа у струци, у одговарајућем степену образовања и које је уплатило накнаду прописану за трошкове испита (став 3). Правилник о условима и начину полагања стручног испита, доноси министар (став 4). Надаље, у члану 91. овог закона утврђено је да енергетски преглед зграде врши правно лице кoje има одговарајућу лиценцу за вршење енергетског прегледа, као и да се лиценца за вршење енергетског прегледа издаје физичким лицима са лиценцом за израду или ревизију техничке документације или грађење стечену према одредбама овог закона и са завршеном посебном обуком за обављање енергетског прегледа у складу са одредбама овог закона и прописима о енергетској ефикасности, док се посебна стручна обука из става 3. овог члана спроводи према Програму обуке и стручног усавршавања који доноси Фонд, а на који сагласност даје министар (ст. 3. и 6). Одредбама чланова 121. и 122. Закона је уређено питање важења лиценце за правна и за физичка лица, те одузимања исте, док је чланом 123. прописано да министар доноси правилник којим се детаљније уређују услови за издавање и одузимање лиценци за израду докумената просторног уређења, израду, ревизију и нострификацију техничке документације, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа зграда за физичка и правна лица. Овим правилником се уређују: а) посебни услови за издавање лиценце физичким и правним лицима и начин доказивања њихове испуњености, б) минимални услови техничко-технолошке опремљености и потребан број радника правног лица, в) састав, избор чланова стручних комисија које провјеравају испуњеност услова, њихова надлежност и начин рада, садржај и форму рјешења о давању лиценце, разлози и мјерила за одузимање лиценце, поступак одузимања и рокове на које се лиценца може одузети, услови за осигуравање независности лица са лиценцом, изглед, садржај и димензије печата овлашћеног физичког лица и начин употребе, вођење регистра лиценци издатих физичким и правним лицима, који се објављује на интернет страници министарства.
Суд је, такође, имао у виду да је Законом о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 117/11, 63/14 и 90/16) прописано да: дјелатност Фонда обухвата послове у вези са прикупљањем средстава, као и финансирањем припреме, спровођења и развоја програма, пројеката и сличних активности у области очувања, одрживог коришћења, заштите и унапређивања животне средине, те у области енергетске ефикасности и коришћења обновљивих извора енергије, а нарочито, између осталог, обављање других послова који су у вези са подстицањем и финансирањем заштите животне средине, енергетске ефикасности и обновљивих извора енергије утврђених прописима којима се регулише област заштите животне средине, енергетска ефикасност и обновљиви извори енергије (члан 8. тачка е); да су општи акти Фонда статут и други акти којима се на општи начин уређују одређена питања (члан 12. став 1); да се под другим општим актима из члана 12. став 1. овог закона подразумијевају акти којима се, између осталог, утврђује начин обављања послова Фонда, као и друга питања од значаја за рад Фонда, као и да опште акте из става 1. овог члана доноси Управни одбор Фонда (члан 13); да Управни одбор Фонда доноси статут и опште акте Фонда (члан 15. тачке а).
Исто тако, Суд је узео у обзир да је Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16) прописано да је Републичка управа дио извршне власти Републике Српске која врши послове у оквиру права и дужности Републике (члан 2); да послове управе обављају министарства, републичке управе и републичке управне организације (члан 12); да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, којима се разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе и који се објављују у „Службеном гласнику Републике Српске“ само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе, али да при томе не могу актима из члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом или прописом Владе (чл. 69. ст. 1, 2. и 5. и чл. 70); да министар, између осталог, доноси прописе из члана 69. став 1. (члан 82. став 2).
Имајући у виду наведене одредбе Устава Суд је утврдио да оспорени члан 91. ст. 3, 5. и 6, члан 94. ст. 1. и 2. и члан 193. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13) нису у супротности са чл. 10. и 108. Устава, како то тврди давалац иницијативе. Уставно овлашћење за законско уређивање питања просторног уређења, по оцјени Уставног суда, подразумијева уређивање свих материјално-правних питања која су предмет закона. То овлашћење даје могућност законодавцу да мијења и допуњава већ постојећа законска уређења тих односа и са њима повезаних права и обавеза адресата закона односно да их зависно од различитих околности уреди на различите начине, не задирући у суштину права. Полазећи од овога законодавац је донио Закон о уређењу простора и грађењу којим је прописао систем уређења простора Републике Српске, начин и услове изградње објеката, као и друга питања од значаја за уређење простора и изградњу објеката. Законом је такође утврђено да прописивање услова за обављање дјелатности израде техничке документације (грађења објеката, ревизије) представља неопходан предуслов за функционисање система уређења простора и изградње објеката. Према оцјени Суда, становиште према којем су лиценцирање за вршење енергетског прегледа, те стручна обука у овом смислу непотребни (члан 91. став 3. Закона), те да Фонд за заштиту животне средине нема капацитет за спровођење ове обуке, а да је иста у функцији прибављања средстава Фонду (члан 91. ст. 5. и 6), као и да је поступак ревизије лиценци Законом неадекватно и непотребно утврђен (члан 193), није од уставноправног значаја. Такође, Суд је становишта да је оспорено законско прописивање у складу са вриједностима зајемченим чланом 10. Устава, јер одредбе оспорених чланова Закона на једнак начин, без изузетка, третирају адресате на које се односе. Поред овога, одредбе оспорених ст. 1. и 2. члана 94. се, исто тако, једнако односе на све адресате, а, према оцјени Суда, не садрже друге елементе који би указивали на повреду Уставом заштићених вриједности. Становиште према којем законско прописивање из члана 91 ст. 1. и 2. „није практично ни добро“, као и да неадекватно регулисање у предметној материји чини упитним контролу извођења радова и давање извјештаја у смислу члана 119. Закона, не покреће питање повреде Уставом заштићених вриједности, те не садржи елементе уставноправног оспоравања, а дато је у функцији поткрепљења раније изложених навода. Наиме, предметним наводима се, у суштини, не оспорава уставност прописивања поменутих чланова Закона, него се изражава неслагање са постојећим законским рјешењем те сугерише потреба другачијег уређења ове материје, због чега иницијатива, у овом дијелу, не садржи елементе подобне за апстрактну оцјену уставности.
Надаље, Суд је утврдио да је министар за просторно уређење, грађевинарство и екологију био надлежан да донесе Правилник о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу те да истим, између осталог, пропише врсте лиценци које министар може, у складу са одредбама Закона о уређењу простора и грађењу и предметног правилника, а на приједлог стручне комисије, издати правном, односно физичком лицу (члан 2. ст.1-3). У том смислу, доносилац оспореног акта је нормирао сагласно свом законском овлашћењу из члана 123, а у вези са чл. 8. и 9. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13 и 3/16) када је оспореном одредбом члана 2. став 3. тачка д) утврдио да министар може дати лиценцу за вршење енергетског прегледа зграде физичким лицима, која испуњавају услове из става 1. члана 2. овог правилника.
Наводи из иницијативе којима се оспорава потреба ревизије личних лиценци, указује на наводно умањење права која из тога произлазе, те на непримјерено неизузимање из обавезе полагања стручног испита лица са титулом магистра односно доктора наука, као и на одступање од уређивања на основу реципроцитета када је у питању лиценцирање страних држављана, такође су одраз неслагања даваоца иницијативе са позитивним прописивањем, те не садрже елементе погодне за апстрактну контролу уставности, односно законитости. У контексту питања потенцираних овим дијелом иницијативе, Суд подсјећа на раније утврђено становиште у рјешењу број У-24/15 од 13. јула 2016. године („Службени гласник Републике Српске“ број 62/16) према коме је доносилац Правилника регулисао у складу са Законом када је, између осталог: прописао посебне услове за издавање лиценци физичким и правним лицима, утврдио начин доказивања њихове испуњености, прецизирао да приликом ревизије личне лиценце доктори наука и магистри, који су били ослобођени полагања стручног испита према ранијим прописима и стекли личне лиценце до ступања на снагу Закона, нису дужни да, уз захтјев за ревизију личне лиценце, доставе увјерење о положеном стручном испиту, као и када је одредио услове под којима се физичким лицима признаје стручни испит који је положен изван Републике Српске. У поменутом рјешењу Суд је, исто тако, утврдио да је допуном Правилника објављеном у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 24/15 додатно прецизирана процедура ревизије личне лиценце на начин да се не оспоравају права која су одређене категорије лица стекла у складу са раније важећим прописима. Одлучивање да ли су поједина рјешења примјерена карактеру струке и да ли су потребна и економски оправдана није у домену надлежности Уставног суда из члана 115. Устава. Такође, наводи којима давалац иницијативе изражава сумњу у примјену принципа реципроцитета од стране страних држава, те у том контексту упитним чини потребу поштовања принципа реципроцитета када је лиценцирање страних држављана у питању (члан 34. став 2. Правилника), тичу се примјене прописа, чија контрола, сходно члану 115. Устава, није у надлежности овог суда.
Надаље, иако је давалац иницијативе прецизирао да Програм обуке и стручног усавршавања лица која врше енергетски преглед зграда оспорава у цјелини, из садржаја иницијативе произлази да је суштина оспоравања, и у овом случају, ограничена на сугерисање неопходности другачијег приступа у регулисању стручне обуке. У овом контексту, Суд је, у првом реду, утврдио да је, усвајајући Програм, Управни одбор Фонда поступао складу са Законом о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске према чијим одредбама је Фонд овлашћен да доноси опште акте којима се на општи начин уређују одређена питања (члан 12. став 1), као и да доноси акте у складу са овлашћењем из члана 15. тачка а) Закона. Сходно Закону о Фонду и финансирању заштите животне средине Републике Српске, овај фонд је надлежан за вршење одређених јавних овлашћења и обављање дјелатности које, између осталог, подразумијевају прикупљање средстава те финансирање припреме, спровођења и развоја програма, поред другог, у области енергетске ефикасности, те обављање других послова који су у вези са подстицањем и финансирањем, између осталог, енергетске ефикасности, а који су утврђени прописима којима се регулише област заштите животне средине, енергетска ефикасност и обновљиви извори енергије (члан 8. овог закона). Предметно законско утемељење, у конкретном случају, подразумијева, између осталог, да Фонд, може да, на општи и јасан начин, утврди методологију извођења стручне обуке за стицање лиценце за обављање енергетског прегледа зграда. Такође, Суд је оцијенио да наводи о монополистичком положају Фонда када је обављање стручне обуке у питању, нису од уставноправног значаја, с обзиром на то да се ова надлежност Фонда, која произлази из повјерених јавних овлашћења, не може стављати у контекст зајемчених економских слобода, а које, између осталог, подразумијевају и забрану монопола. С обзиром на надлежности из члана 115. Устава, Суд се није упуштао у оцјену да ли је, са аспекта предмета регулисања Програма, оспорено прописивање било потребно и оправдано.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у диспозитиву овог рјешења.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-44/16 ПРЕДСЈЕДНИК
30. мај 2017. године УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман с.р.