Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka g), člana  60. stav 1. tačka d) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. aprila 2017. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

            Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 2. stav 1, člana 6. stav 1. tačka 9, člana 23. stavovi 2. i 3, člana 24. stav 2, članova 25, 27, 29, 30. stav 2, člana 39. stavovi 7. i 8, člana 51. stav 1. tačka 5, članova 58, 59, 60, 62, 63, 64, 65, 66. i 107. stav 1. tačke 1-9, 11. i 12, i stavovi 2, 3. i 4. Zakona o advokaturi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 80/15).

            Odbacuje se prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti člana 23. stav 4, člana 107. stav 1. tačka 10. i člana 113. Zakona o advokaturi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 80/15).

O b r a z l o ž e nj e

„Advokatska firma Sajić“ ortačko društvo iz Banja Luke podnijelo je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba Zakona o advokaturi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 80/15) (u daljem tekstu: Zakon). Prijedlogom se, u suštini, osporavaju odredbe člana 2. stav 1, člana 6. stav 1. tačka 9, člana 23. st. 2, 3. i 4, člana 24. stav 2, čl. 25, 27, 29, 30. stav 2, člana 39. st. 7. i 8, člana 51. stav 1. tačka 5, čl. 58, 59, 60, te čl. 62, 63, 64, 65. i 66. Zakona. Bez dodatne argumentacije i navođenja ustavnopravnih razloga, osporava se i ustavnost člana 107. Zakona. Predlagač ističe da je definišući advokaturu isključivo kao službu (član 2. stav 1 Zakona) zakonodavac regulisao uže u odnosu na normu iz člana 131. Ustava prema kojoj je advokatura samostalna i nezavisna djelatnost i služba. Nadalje, navodi da zakonodavac favorizuje advokatska društva sa ograničenom odgovornošću, što se ogleda u činjenici da Zakon ne reguliše odgovornost ovih društava za rad stručnih saradnika i advokatskih pripravnika, dok istu, kada su drugi oblici rada advokata u pitanju, ustavnovljava članom 24. stav 2. Takođe, Zakon ne poznaje zabranu reklamiranja advokatskih društva sa ograničenom odgovornošću, dok ovakvu zabranu propisuje za advokate, zajedničke advokatske kancelarije i advokatsko ortačko društvo (član 27. Zakona). Nadalje, iz obaveze osiguranja od profesionalne odgovornosti izostavljeni su advokati koji djelatnost obavljaju u okviru advokatskih društava sa ograničenom odgovornošću, dok je ista za ostale advokate određena članom 39. st. 7. i 8. U prilog navedenom ističe se da Zakon, regulišući osnivanje i upis advokatskih društava u imenik Advokatske komore (čl. 58‒65), ne propisuje obavezu zaključenja ugovora o osiguranju od profesionalne odgovornosti za advokatska društva sa ograničenom odgovornošću, a za advokatska ortačka društva ovakvu obavezu predviđa članom 51. stav 1. tačka 5. S obzirom na to da se obje ove vrste advokatskih društava osnivaju u skladu sa odredbama Zakona o privrednim društvima, regulisanjem na osporeni način samo se za ortačka društva stvara dvostruka obaveza osiguranja (i advokata i društva), te predlagač sugeriše da je, u cilju prevazilaženja ove neravnopravnosti, zakonodavac trebao, u javnom interesu i interesu korisnika advokatskih usluga, propisati minimalni osnivački kapital za advokatska društva sa ograničenom odgovornošću. Prijedlogom se, nadalje, ističe da Zakon, propisujući kao u članovima 66. i 23. stav 3, suprotno članu 39. Ustava, različito tretira advokate i lica koja obavljaju administrativne, tehničke i druge poslove, jer advokatima ne dozvoljava da zasnuju radni odnos, osim u advokatskom ortačkom društvu. Dodatno, smatra da je normiranje iz člana 66. Zakona u suprotnosti sa normiranjem iz člana 58. stav 4. istog. Takođe, ne osporavajući ustavnost propisivanja iz člana 4. tač. 18. i 20. Zakona (prijedlogom pogrešno označen kao član 5. tač. 18. i 20), predlagač ukazuje da advokatska društva sa ograničenom odgovornošću ne mogu zapošljavati stručne saradnike i advokatske pripravnike, što, sveukupno, čini upitnom opravdanost ovakve forme poslovanja. U kontekstu propisivanja oblika u kome advokati mogu obavljati djelatnost (član 4. tač. 15. i 16. i član 46. stav 1) ističe se da je predmetno propisivanje u koliziji sa čl. 2. Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 127/08, 58/09, 100/11 i 67/13) jer, kako se navodi, sadrži suštinski različite odredbe kojima se regulišu ista ili srodna pitanja.

Pored ovoga, predlagač, ne iznoseći ustavnopravne razloge svojih navoda, ističe da zakonsko određenje prema kome advokatsko ortačko društvo ne može osnivati poslovne jedinice, te može imati samo jednu advokatsku kancelariju u kojoj je i sjedište tog društva (član 53. stav 1. i član 56), kao i propisivanje da advokatsko društvo može imati samo jednu advokatsku kancelariju sa sjedištem u sjedištu društva i ne može imati ogranke, poslovne jedinice (član 61. st. 1. i 2), predstavlja relikt ranijeg vremena, te proizvodi i različite nepotrebne troškove, a u suprotnosti je sa načelima kompanijskog prava kao i zakonskim rješenjima svih evropskih zemalja i većine država svijeta.

Nepotrebne restrikcije u radu advokata, suprotno članovima 52. i 131. Ustava, zakonodavac utvrđuje uslovljavajući pravo upisa u imenik advokata, između ostalog, i neobavljanjem registrovane samostalne djelatnosti (član 6. stav 1. tačka 9), kao i propisivanjem zabrane da advokati imaju drugu registrovanu samostalnu djelatnost (član 23. stav 2). Predlagač argumentuje da je, eventualnu namjeru zaštite digniteta profesije, umjesto predmetnim ograničenjima, trebalo obezbijediti na drugi način, kao i da je garancija ovakve zaštite već sadržana u odredbama člana 15. tačka 4. i člana 99. stav 2. Zakona. Takođe, u prijedlogu se ističe da je normiranje kojim se advokatima brani članstvo u upravnim odborima, te pravo da budu stečajni upravnici (član 23. stav 4. Zakona) u suprotnosti sa odredbama članova 10, 33, 39. i 48. Ustava, jer društveni položaj, odnosno zanimanje i obrazovanje pozicionira kao prepreku za obavljanje određenih poslova. U kontekstu osporavanja člana 23. stav 4, predlagač navodi da je termin zastupnik predmetnom odredbom nedovoljno određen, te konstatuje da je saglasan sa zabranom obavljanja direktorske funkcije advokatima, ali ne ukoliko podrazumijeva da isti ne mogu biti direktori advokatskih društava. Dodatno, smatraju da je ovakvo propisivanje u suprotnosti sa odredbama članova 59, 61. i 148. Zakona o privrednim društvima.

      Isto tako, navodi da član 25. Zakona podrazumijeva miješanje organa vlasti i Advokatske komore u slobodu advokata da sa klijentom dogovara naknadu, odnosno nagradu za svoj rad, što je suprotno garancijama iz člana 131. Ustava, isto je i u koliziji i sa članom 26. Zakona.

Predlagač smatra da je zakonodavac postupao suprotno načelu ravnopravnosti kada je u članu 29. Zakona propustio da utvrdi zabranu da strani advokat osnuje advokatsko ortačko društvo i advokatsko društvo sa ograničenom odgovornošću, kao i da prava i obaveze istih uslovi reciprocitetom.

Takođe, iznosi stanovište prema kome je ograničavanje advokata da pruža pravnu pomoć, po pravilu, u svojoj kancelariji ili prilikom preduzimanja drugih tačno određenih radnji i poslova (član 30. stav 2. Zakona) u suprotnosti sa članom 16. istog zakona, kao i sa Ustavom zajemčenim pravom na odbranu, jer advokat nije u mogućnosti u svakoj situaciji stranci pružiti pomoć.

Pored ovoga, u pogledu člana 113. stav 1. Zakona ukazuje se na potrebu njegovog usaglašavanja sa članom 86. istog, kako bi se postigla koherentnost zakona.

Predlagač podvlači da je, suprotno Ustavom garantovanoj nezavisnosti i samostalnosti ove profesije, osporenim zakonskim odredbama advokatura dovedena u rang javne službe.

Takođe, predlaže da Sud, do donošenja konačne odluke, obustavi primjenu osporenih članova Zakona.

         U odgovoru Narodne skupštine Republike Srpske se ističe da je predmetni prijedlog neosnovan, te da se istim proizvoljno i nepotpuno tumače odredbe Ustava i Zakona koji se osporava. Obrazlažući ovakav stav, navode da je zakonodavac ostao u okviru svojih ovlašćenja propisujući kao u članu 2. stav 1. Zakona, jer istim nije ograničio samostalnost i nezavisnost advokature. Takođe se ističe da su neosnovani i navodi predlagača o nejednakom položaju advokatskih ortačkih društava i advokatskih društava sa ograničenom odgovornošću, jer njihovo osnivanje podliježe jedinstvenim pravilima za osnivanje privrednih društava, dok Zakon o advokaturi garantuje jednaku primjenu odredaba kojima se reguliše status advokata na sve oblike njihovog rada. U kontekstu navoda kojima se osporava odredba člana 23. stav 2. Zakona, a koji se tiču ograničenja u radu advokata, zakonodavac se u odgovoru pozvao na odluku Suda u predmetu broj U-66/15 od 30. novembra 2016. godine, između ostalog, citirajući „da se osporenim odredbama Zakona ne dovode u neravnopravan položaj lica koja se bave advokaturom u odnosu na druge profesije s obzirom na to da su uslovi za sticanje prava na upis u imenik advokata taksativno nabrojani ovim zakonom, što znači da svi kandidati koji podnesu zahtjev za upis u imenik advokata moraju ispunjavati iste uslove i istim dokazima dokazivati ispunjenje tih uslova“, kao i „da se zakonom propisane zabrane bavljenja advokaturom jednako odnose na sve advokate i u funkciji su jednakosti pred zakonom svih koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji, odnosno da Ustav ne poznaje princip jednakosti kao opšti, apstraktni pojam koji se jednako odnosi na sve pravne subjekte, već garantuje jednakost u okviru iste kategorije pravnih subjekata.“

Osporenim odredbama Zakona o advokaturi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 80/15) propisano je: da je advokatura nezavisna i samostalna služba pružanja pravne pomoći fizičkim i pravnim licima (član 2. stav 1); da pravo upisa u imenik advokata ima lice koje, između ostalog, ne obavlja registrovanu samostalnu djelatnost (član 6. stav 1. tačka 9); da advokat ne može imati drugu registrovanu samostalnu djelatnost i da nema pravo da zasniva radni odnos, osim u advokatskom ortačkom društvu, kao i da advokat ne može biti zastupnik, direktor ili član upravnog odbora u pravnom licu, predsjednik ili član izvršnog odbora banke, zastupnik državnog kapitala, stečajni upravnik, prokurista ili lice koje ima utvrđenu zabranu konkurencije, kao ni obavljati te poslove u bilo kojem obimu ili vršiti javnu dužnost koja je nespojiva sa Advokatskom djelatnošću (član 23. st. 2, 3. i 4); da za propuste stručnog saradnika za pravne poslove i advokatskog pripravnika odgovara advokat, zajednička advokatska kancelarija ili advokatsko ortačko društvo kod kojeg je to lice zaposleno (član 24. stav 2); da advokat ima pravo na nagradu i naknadu troškova za svoj rad, u skladu sa Tarifom koju donosi Advokatska komora, uz saglasnost ministra pravde, te da se visina nagrade za rad advokata utvrđuje zavisno od vrste postupka, preduzete radnje, vrijednosti spora ili visine zaprijećene kazne, kao i drugih parametara utvrđenih Tarifom, dok je advokat dužan da stranci izda obračun nagrade za izvršene radnje pravne pomoći i naknade troškova za izdatke nastale u izvršenju i radi izvršenja tih radnji (član 25); da je zabranjeno reklamiranje advokata, zajedničke advokatske kancelarije i advokatskog ortačkog društva, kao i da se zabrana iz stava 1. ovog člana na teritoriji Republike Srpske odnosi se i na advokata i druge oblike rada i bavljenja advokaturom upisane u odgovarajuće imenike Advokatske komore Federacije BiH, dok se zabrana reklamiranja i dopušteni način predstavljanja advokata, zajedničke advokatske kancelarije i advokatskog ortačkog društva upisanih u odgovarajuće imenike Advokatske komore bliže uređuju Statutom i Kodeksom Advokatske komore (član 27); da strani advokat upisan u upisnik A i upisnik B nema pravo: da bira i bude biran za člana organa i nosioca funkcija u Advokatskoj komori, da zapošljava stručne saradnike za pravne poslove ili advokatske pripravnike radi stručnog usavršavanja i obavljanja pripravničke vježbe u skladu sa ovim zakonom i da bude imenovan za privremenog zastupnika, poreskog zastupnika ili branioca po službenoj dužnosti, da pruža besplatnu pravnu pomoć u skladu sa važećim propisima, da bude punomoćnik stranke koja je oslobođena od plaćanja sudskih troškova i da bude medijator (član 29); da advokat, po pravilu, pruža pravnu pomoć u svojoj advokatskoj kancelariji, na raspravama, pretresima, uviđajima, rekonstrukcijama, pregovorima ili na zaključenju pravnih poslova (član 30. stav 2); da ako advokat, zajednička advokatska kancelarija i advokatsko ortačko društvo, na poziv Advokatske komore, u roku od 15 dana od dana prijema poziva, ne dostave dokaz o osiguranju, Advokatska komora će privremeno zabraniti njegov rad do dana u kojem dostavi dokaz o ispunjavanju ove obaveze, dok najniža suma osiguranja, po osiguranom slučaju, bez ograničenja broja slučajeva, iznosi: 250.000 KM za advokata, bez obzira na to da li se bavi advokaturom samostalno ili kao član u zajedničkoj advokatskoj kancelariji ili kao član advokatskog ortačkog društva i 500.000 KM za advokatsko ortačko društvo (član 39. st. 7. i 8); da se advokatsko ortačko društvo na osnovu podnesenog zahtjeva upisuje u imenik advokatskih ortačkih društava Advokatske komore, ako je ugovor o osnivanju advokatskog ortačkog društva zaključen u skladu sa odredbom člana 50. ovog zakona, ako su svi članovi advokatskog ortačkog društva – advokati upisani u imenik Advokatske komore i imaju isto sjedište kancelarije, ako advokatsko ortačko društvo raspolaže kancelarijskim prostorom podesnim za advokaturu u takvom obliku rada, te ako advokatsko ortačko društvo uplati Advokatskoj komori propisane troškove upisa i ako je advokatsko ortačko društvo zaključilo ugovor o osiguranju od profesionalne odgovornosti u skladu sa članom 39. ovog zakona (član 51. stav 1); da se advokatsko društvo, kao pravno lice, osniva u skladu sa zakonom kojim je uređeno osnivanje privrednih društava kao društvo s ograničenom odgovornošću, ako ovim zakonom nije drugačije određeno, a rad advokatskog društva je ograničen na obavljanje advokatske djelatnosti, te samo advokati mogu osnovati advokatsko društvo, kao i da se obavljanje advokatske djelatnosti može povjeriti društvu, koju izvršavaju advokati zaposleni u tom advokatskom društvu, dok se na rad i poslovanje advokatskog društva primenjuju odredbe zakona kojim je uređeno poslovanje društava sa ograničenom odgovornošću, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 58); da su za osnivanje advokatskog društva, advokati osnivači  dužni pribaviti prethodnu privremenu saglasnost Advokatske komore, koja se daje ako se ocijeni da je sadržaj i forma ugovora o osnivanju u skladu sa zakonom, statutom i kodeksom Advokatske komore, te da je prethodna privremena saglasnost iz stava 1. ovog člana uslov za upis u imenik advokatskih društava Advokatske komore, a advokatsko društvo je dužno obavijestiti Advokatsku komoru o izvršenom upisu u odgovarajući registar privrednih društava nadležnog suda u roku od osam dana po prijemu obavještenja i rješenja nadležnog suda o upisu, dok je Advokatska komora dužna novoosnovano advokatsko društvo upisati u Imenik advokatskih društava, u daljem roku od osam dana, ukoliko su ispunjeni svi zahtijevani uslovi (član 59); da advokatsko društvo ne može početi izvršavati djelatnost prije upisa u imenik advokatskih društava Advokatske komore Republike Srpske i zasnivanja radnog odnosa sa najmanje jednim advokatom (član 60); da ukoliko nadležni organ Advokatske komore utvrdi da su djelatnost advokatskog društva, ugovori sklopljeni između advokatskog društva i zaposlenih advokata u društvu ili uslovi pod kojima se advokati u društvu bave advokaturom u suprotnosti sa zakonom, statutom i kodeksom Advokatske komore rješenjem će zabraniti rad advokatskog društva i brisati ga iz imenika advokatskih društava, te da će Advokatska komora donijeti rješenje o brisanju iz imenika advokatskih društava i izvršiti brisanje iz imenika advokatskih društava ako utvrdi: da advokatsko društvo ne izvršava djelatnost u kontinuitetu duže od tri mjeseca, da obavlja druge poslove izvan svoje djelatnosti, da su advokatima zaposlenim u društvu izrečene disciplinske mjere usljed čega postupanje i poslovanje advokatskog društva ozbiljno šteti ugledu advokature (tač. 1, 2. i 3), kao i da se u postupku za brisanje advokatskog društva iz imenika advokatskih društava shodno primjenjuju odredbe ovog zakona i opštih akata Advokatske komore kojima je uređeno izricanje disciplinske mjere zabrana bavljenja advokaturom, čije izricanje ima za posljedicu i brisanje iz imenika advokata, dok rješenje o zabrani obavljanja djelatnosti advokatskom društvu je konačan upravni akt protiv kojeg se može pokrenuti upravni spor. Advokatska komora može rješenjem odlučiti da se do pravosnažnosti rješenja iz stava 1. i 2. ovog člana obustavi rad društva, a žalba protiv takvog rješenja ne odlaže njegovo izvršenje, a o donošenju rješenja iz stava 1. i 2. ovog člana Advokatska komora Republike Srpske je dužna bez odlaganja obavjestiti nadležni registarski sud radi provođenja odgovarajućeg postupka brisanja iz registra pravnih lica, dok advokatsko društvo prestaje sa radom sa danom brisanja iz imenika advokatskih društava ukoliko ovim ili drugim zakonom nije drugačije određeno, a Advokatska komora će preduzeti sve neophodne mjere radi zaštite interesa stranaka koje je zastupalo advokatsko društvo koje je brisano iz imenika advokatskih društava (član 62); da advokati koji su bili zaposleni u advokatskom društvu koje je brisano iz imenika advokatskih društava mogu podnijeti zahtjev Advokatskoj komori da im dozvoli da nastave samostalno bavljenje advokaturom, kao i da će Advokatska komora Republike Srpske rješenjem usvojiti zahtjev iz stava 1. ovog člana ukoliko podnosiocu zahtjeva dostavi dokaze da ispunjava uslov iz člana 6. stav 1. tačka 12) ovog zakona i ako podnosiocu zahtjeva prethodno nije izrečena disciplinska mjera zabrana bavljenja advokaturom i brisanje iz imenika advokata (član 63); da za pruženu pravnu pomoć strankama advokati u advokatskom društvu odgovoraju advokatsko društvo i advokati po opštim pravilima o odgovornosti (član 64); da je advokatsko društvo dužno da prijavi promjenu sjedišta društva na teritoriji Republike Srpske najkasnije 15 dana prije dana promjene sjedišta (član 65); da advokati, zajednička advokatska kancelarija, advokatsko ortačko društvo i advokatsko društvo, mogu zaključivati ugovore o radu sa licima koja će obavljati administrativne, tehničke, finansijske i druge poslove, a advokatsko ortačko društvo može zaključiti ugovor o radu i sa advokatima, dok se u odnosu na prava i obaveze zaposlenih kod advokata, u zajedničkoj advokatskoj kancelariji, advokatskom ortačkom društvu i advokatskom društvu primjenjuju odredbe zakona i podzakonskih akata kojim se regulišu radni odnosi (član 66).

         Ustavom Republike Srpske je utvrđeno: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i da uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10); da je zajemčeno pravo na odbranu, te da se jamči pravo na slobodan izbor branioca i nesmetano opštenje sa njim, a da branilac ne može biti pozvan na odgovornost za radnje preduzete u postupku odbrane (član 19); da svako ima pravo na rad i slobodu rada i da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i  da mu je pod jednakim uslovima dostupno radno mjesto i funkcija (član 39. st. 1. i 3); da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti (član 48 stav 1), da se slobodno preduzetništvo može zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi (član 52. stav 1). Takođe, prema članu 68. Ustava koji je zamijenjen Amandmanom XXXII tač. 5, 6. i 11, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog,  ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženja i  komora i sistem javnih službi, dok se članom 131. Ustava utvrđuje da je advokatura samostalna i nezavisna djelatnost i služba koja pruža pravnu pomoć, a da se organizacija i rad advokature uređuje zakonom.

Imajući u vidu navedene odredbe Ustava Sud je utvrdio da osporeni član 2. stav 1. Zakona nije u suprotnosti sa članom 131. Ustava, kako to tvrdi predlagač. Naime, zakonska razrada ustavne norme za rezultat ne mora imati identičnost u propisivanju, već je nužno da se zakonodavac kreće u okvirima koji neće dovesti do smanjenja obima ili ukidanja prava zagarantovanih Ustavom. U ovom smislu, uzimajući u obzir sadržinu odredbe člana 2. Zakona, Sud je ocijenio da se njome ne zadire u suštinu dobra zaštićenog članom 131. Ustava, koje podrazumijeva osiguranje pozicije nezavisnosti i samostalnosti advokature.

Takođe, razmatrajući u predmetu Sud je ocijenio da navodi o privilegovanom položaju advokatskih društva sa ograničenom odgovornošću u odnosu na samostalne advokatske kancelarije i advokatska ortačka društva, a u kontekstu propisivanja iz osporenih odredaba člana 24. stav 2,  članova 27, 39. st. 7. i 8, člana 51. stav 1. tačka 5, te članova 58‒65. Zakona, ne postavljaju pitanja od ustavnopravnog značaja. Ovim navodima se, u suštini, ne osporava ustavnost propisivanja tih članova, nego se sugeriše potreba podvrgavanja i advokatskih društava sa ograničenom odgovornošću normiranju istih, te prijedlog, u ovom dijelu, ne sadrži razloge podobne za apstraktnu ocjenu ustavnosti. Sud je ocijenio da je članom 10. Ustava, zajemčenom ravnopravnošću građana, regulisan dio materije iz korpusa ljudskih prava i osnovnih sloboda, zbog čega prava i obaveze advokatskih društava, odnosno samostalnih advokatskih kancelarija, nije moguće dovoditi u kontekst ove vrste garancija. Takođe, Sud je stanovišta da je, u vezi sa navodima o povredi člana 10. Ustava, neopravdano porediti način na koji Zakon reguliše prava i obaveze lica koja se advokaturom bave u okviru različitih organizacionih oblika, kao što je neopravdano prava i obaveze utvrđene osporenim zakonom porediti sa pravima i obavezama utvrđenim drugom zakonskom regulativom, u konkretnom slučaju Zakonom o privrednim društvima. Načelo ravnopravnosti u ostvarivanju prava i obaveza nije apsolutnog karaktera, te ga je moguće sagledati isključivo u okviru istih kategorija subjekata prava. Prijedlogom se, naprotiv, u isti kontekst stavljaju adresati Zakona koji pripadaju različitim kategorijama subjekata prava, koji se nalaze u različitim pravnim situacijama i na koje se primjenjuju različite norme osporenog Zakona, ali i norme različitih zâkona. S aspekta iznesene argumentacije, Sud je, takođe, utvrdio da svoje utemeljenje u ustavnoj normi iz člana 10. Ustava nema ni upoređivanje različitosti u načinima na koji Zakon reguliše mogućnost zasnivanja radnog odnosa za advokate (član 23. stav 3), odnosno za lica koja obavljaju administrativne, tehničke, finansijske i druge poslove (član 66) u samostalnim advokatskim kancelarijama, odnosno advokatskim društvima. Propisivanjem kao u osporenom članu 23. stav 3. i članu 66. Zakona nije  dovedeno u pitanje Ustavom garantovano pravo na rad, odnosno pravo na zaradu po osnovu rada, jer Zakon u okviru istih kategorija adresata postavlja identične zahtjeve kada je zasnivanje radnog odnosa u pitanju, a predmetne zakonske odredbe ni na koji način ne ograničavaju, niti onemogućavaju ostvarivanje prava na zaradu.

Nadalje, Sud je utvrdio da se propisivanjem uslova za upis u imenik advokata (član 6. stav 1. tačka 9. Zakona), kao i regulisanjem okvira prava i dužnosti advokata (član 23. stav 2) zakonodavac kretao u granicama svojih ustavnih ovlašćenja, zbog čega relevantne zakonske odredbe ne postavljaju pitanja sa aspekta čl. 52. i 131. Ustava, kako to smatra predlagač. U ovom smislu, Sud podsjeća na stanovište utvrđeno u rješenju broj U-66/15 od 30. novembra 2016. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 107/16) prema kome iz Ustava proizlazi ovlašćenje zakonodavcu da Zakonom utvrdi uslove za bavljenje advokaturom, kako domaćih tako i stranih advokata, prava, obaveze i odgovornosti advokata. Ovakvo ovlašćenje, između ostalog, podrazumijeva i zabranu da se advokat bavi poslovima koji su nespojivi sa ugledom i nezavisnošću advokature, kao i da Zakon ne dovodi u neravnopravan položaj lica koja se bave advokaturom u odnosu na druge profesije, jer su uslovi za sticanje prava na upis u imenik advokata taksativno nabrojani ovim zakonom, što znači da svi kandidati koji podnesu zahtjev za upis u imenik advokata moraju ispunjavati iste uslove i istim dokazima dokazivati ispunjenje tih uslova, te su neosnovane tvrdnje o drugačijem položaju advokata u odnosu na lica kojima je dozvoljeno da, pored svog profesionalnog angažmana, ostvaruju dodatni izvor prihoda na osnovu drugih djelatnosti, jer se zakonom propisane zabrane bavljenja advokaturom jednako odnose na sve advokate i u funkciji su jednakosti pred zakonom svih koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji. Odlučivanje da li su pojedina zakonska rješenja primjerena karakteru advokature nije u domenu  nadležnosti Ustavnog suda iz člana 115. Ustava.

Pored ovoga, Sud  je utvrdio da se propisivanjem da advokat ima pravo na nagradu i naknadu troškova za svoj rad u skladu sa Tarifom koju donosi Advokatska komora, uz saglasnost ministra pravde (član 25. stav 1), zakonodavac kretao u granicama ustavnih uvlašćenja, te nije ugrozio princip samostalnosti u radu advokata, odnosno slobodno preduzetništvo i pravo na zaradu. U skladu sa osporenim zakonom, Advokatska komora je nadležna za vršenje određenih javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa (član 83), a takvo ovlašćenje podrazumijeva, između ostalog, da Komora može da, na opšti i jasan način, donese tarifu kao propis o nagradama i naknadama troškova za rad advokata u Republici Srpskoj (član 4. tačka 7), kao i da utvrdi metodologiju njenog obračuna. Dodatno, težeći uravnoteženosti između zaštite dostupnosti pravne pomoći, kao opštedruštvene vrijednosti, i prava na adekvatno vrednovanje rada i stručnosti advokata, zakonodavac je punovažnost Tarife uslovio saglasnošću Ministarstva pravde, kao organa izvršne vlasti, koji je, u ovoj oblasti, kompetentan da cijeni javni interes. Prema stanovištu Suda, na ovaj način su obezbijeđene pretpostavke jednakopravnosti položaja primaoca i davaoca usluge. Sa aspekta apstraktne ocjene ustavnosti, a u skladu sa članom 115. Ustava, međutim, nije u nadležnosti Suda da utvrđuje opravdanost i primjerenost tarifnih vrijednosti, odnosno cjelishodnost zakonodavčeve procjene.

Isto tako, navodi iz prijedloga kojima se ukazuje na povredu načela ravnopravnosti, uz obrazloženje da odredba člana 29. Zakona ne sadrži zabranu osnivanja advokatskih društava stranim advokatima, te da se ova oblast ne reguliše na osnovu reciprociteta, nisu od ustavnopravnog značaja. Istima se, naime, postavlja pitanje ustavnosti zakonodavčevog propuštanja da osporenim članom 29. uredi na način koji davaoci inicijative smatraju optimalnim, ali ne i ustavnosti postojećeg teksta ove odredbe. Imajući u vidu da je Sud već ranije konstatovao da iz Ustava proizlazi ovlašćenje zakonodavca da Zakonom utvrdi uslove za bavljenje advokaturom, kako domaćih tako i stranih advokata, to se u predmetnom slučaju ne radi o legislativnom propustu, već cjelishodnoj procjeni zakonodavca da relevantnu materiju treba urediti na propisani način. Shodno članu 115. Ustava, nije u nadležnosti ovog suda da cijeni opravdanost ovakve procjene. 

Nadalje, pravo na odbranu iz člana 19. Ustava, jemči pravo osumnjičenom, odnosno optuženom na odgovarajuću, obaveznu ili fakultativnu pravnu pomoć tokom čitavog krivičnog postupka. S tim u vezi, a imajući u vidu da propisivanje iz osporenog člana 30. stav 2. Zakona, prema kome advokat, po pravilu, pruža pravnu pomoć u okviru advokatske kancelarije, ne isključuje vršenje ovakve aktivnosti, u zavisnosti od okolnosti slučaja, i van ovih prostorija, kao i da advokat pravnu pomoć može pružati i na raspravama, pretresima, uviđajima, rekonstrukcijama, pregovorima ili na zaključenju pravnih poslova, Sud je utvrdio da je, regulišući na opisani način, zakonodavac i praktično omogućio korišćenje ustavnih garancija iz člana 19. Ustava.

Takođe, razmatrajući paušalan navod predlagača o neustavnosti člana 107. Zakona, Sud je utvrdio da u propisivanju iz stava 1. tač. 1‒9, 11. i 12, i st. 2, 3. i 4. ove zakonske odredbe nisu sadržani elementi koji bi ukazivali na povredu Ustavom zaštićenih vrijednosti.

Ocjenjujući ustavnost osporenog člana 23. stav 4. i člana 107. stav 1. tačka 10. Zakona, Sud je utvrdio da rješenjem Suda broj U-66/15 od 30. novembra 2016. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 107/15), nije prihvaćena inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti odredaba tih članova, na osnovu ocjene da su isti saglasni Ustavu. Imajući u vidu da je predmetnim rješenjem odlučeno o ustavnosti člana 23. stav 4. i člana 107. stav 1. tačka 10. Zakona, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), odlučio da odbaci prijedlog u ovom dijelu, budući da je već odlučivao o istoj stvari.

Pored navedenog, stanovište prema kojem zakonsko propisivanje iz člana 53. stav 1, člana 56, te člana 61. st. 1. i 2, predstavlja relikt ranijeg vremena, te da je u suprotnosti sa načelima kompanijskog prava, ne pokreće pitanje povrede Ustavom zaštićenih vrijednosti, te ne sadrži elemente ustavnopravnog osporavanja, a dato je u funkciji potkrepljenja ranije izloženih navoda. Isto tako, imajući u vidu članom 115. Ustava definisan standard ocjene u postupcima kontrole ustavnosti zakona pred Sudom, ni navodi predlagača kojima se ukazuje na različita rješenja kojima je, u predmetnoj materiji regulisano u okviru drugih pravnih sistema, nije od ustavnopravnog značaja.

Konstatacije davaoca inicijative da odredba člana 4. tač. 18. i 20. Zakona čini upitnim opravdanost poslovanja u formi advokatskog društva sa ograničenom odgovornošću, te da član 46. stav 3. Zakona terminološki privileguje advokatska društva sa ograničenom odgovornošću, takođe, ne ukazuju na povredu ustavnih vrijednosti, te nisu od značaja za odlučivanje u ovoj stvari.

Isto tako, iako advokatura ima javnopravni značaj, iz zajemčene autonomnosti, odnosno nezavisnosti od državne vlasti, proizlazi da se ovdje ne radi o organu ni tijelu iz sistema javnih službi, te navodi predlagača u ovom smislu nisu od ustavnopravnog interesa.

Takođe, s obzirom da apstraktna ustavnosudska kontrola podrazumijeva ocjenu saglasnosti hijerarhijski nižih opštih akata sa hijerarhijski višim opštim aktima, navodi o nesaglasnosti osporenih odredaba Zakona o advokaturi sa pojedinim odredbama Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 58/09, 100/11 i 67/13), kao i odredaba osporenog zakona međusobno nisu od ustavnopravnog značaja, a Sud, shodno članu 115. Ustava, nije nadležan da cijeni njihovu usaglašenost.

            Kako je meritorno odlučeno o ustavnosti osporenih članova Zakona, Sud je ocijenio da je bespredmetno razmatrati zahtjev predlagača za obustavu njihove primjene.

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda, mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

Irena Mojović, sudija Ustavnog suda Republike Srpske

Na osnovu odredbi člana 14.  stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br,.104/11 i 92/12) i člana 31. stav 5. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske br.114/12, 29/13 i 90/14), dajem sljedeće:

IZDVOJENO MIŠLjENjE

Na Odluku Ustavnog suda broj U – 35/16 od  26. aprila 2017..godine

Nakon glasanja protiv Odluke Ustavnog suda broj U – 35/16 od  26. aprila 2017. godine, izdvojila sam mišljenje u odnosu na dio stava 1. izreke Odluke kojim je odbijen prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 27, člana 39. stav 7. i 8. tačka 2. i člana 51. stav 1.tačka 5. Zakona o advokaturi Republike Srpske.

 Oblik advokatskog društva s ograničenom odgovornošću propisan je Zakonom o advokaturi Republike Srpske, dok je u navedenim osporenim odredbama zakonodavac propustio da osim ostalih oblika rada advokata, uvrsti i taj oblik, pa ima dovoljno osnova da Ustavni sud  utvrdi  da  je  u ovom slučaju  zakonodavac načinio  pravne praznine.

          Članom 27. Zakona  propisana je zabrana reklamiranja advokata, zajedničke advokatske kancelarije i advokatskog ortačkog društva, no,  zakonodavac je propustio da istom zabranom obuhvati i advokatsko društvo u obliku društva s ograničenom odgovornošću, čime je načinio očiglednu pravnu prazninu. Odredbama člana 39. stav 7. i 8. tačka 2. Zakona propisano je da ako advokat, zajednička advokatska kancelarija i advokatsko ortačko društvo, na poziv Advokatske komore, u roku od 15 dana od dana prijema poziva, ne dostave dokaz o osiguranju od profesionalne odgovornosti, Advokatska komora će privremeno zabraniti njihov rad do dana u kojem dostave dokaz o ispunjavanju ove obaveze (stav 7), te da je najniža suma osiguranja po osiguranom slučaju, bez ograničenja broja slučajeva 500.000 KM za advokatsko ortačko društvo (stav 8. tačka 2). Zakonodavac je očigledno propustio da ovom odredbom propiše obavezno osiguranje od profesionalne odgovornosti i za advokatsko društvo s ograničenom odgovornošću, čime je načinio očiglednu pravnu prazninu. Osporenom odredbom člana 51. stav 1. tačka 5. Zakona propisani su uslovi za upis advokatskog ortačkog društva u imenik advokatskih ortačkih društava  Advokatske komore, a između ostalog i da advokatsko ortačko društvo ima zaključen ugovor o osiguranju od profesionalne odgovornosti u skladu sa članom 39.ovog zakona, dok za  advokatsko društvo u obliku društva s ograničenom odgovornošću, koje je  ovim zakonom takođe predviđeno kao oblik rada advokata, to nije propisao, čime je načinio očiglednu pravnu prazninu.

         Mišljenja sam da zakonodavac nije imao namjeru da ovakvim propisivanjem propusti utvrditi obaveze i ograničenja za advokatsko društvo s ograničenom odgovornošću u jednakoj mjeri kao za advokate, zajedničke advokatske kancelarije i za advokatsko ortačko društvo, imajući u vidu društveni značaj advokature kao institucije pravnog sistema, koja pruža pravnu pomoć građanima i pravnim licima, pogotovo što je oblik advokatskog društva s ograničenom odgovornošću uveden  prvi put u istoriji advokature na ovom području. 

          Prema članu 115. Ustava Republike Srpske, Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje o pravnim prazninama, na koje se odnosi ovaj dio prijedloga, pa su se iz tog razloga stekli uslovi da Sud  utvrdi njihovo postojanje i da ovaj dio prijedloga odbaci iz razloga nenadležnosti za odlučivanje primjenom odredbe člana 37. stav 1. tačka a. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske. Takvim postupanjem Ustavni sud bi ostavio zakonodavcu otvoreno pitanje popunjavanja ovih pravnih praznina, no, u svakom slučaju, ništa ne sprečava zakonodavca da to i učini.

26.april 2017.godine                                                                Sudija,

Banja Luka                                                                          Irena Mojović, s.r.