Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. aprila 2017. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

   Utvrđuje se da Odluka o donošenju izmjene dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića broj 07-013-11/16 od 29. januara 2016. godine ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 3/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 70/06 i 64/08).

O b r a z l o ž e nj e

     Centar za životnu sredinu iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o donošenju izmjene dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 3/16), koju je donijela Skupština Grada Banja Luka. U inicijativi se navodi da osporena odluka nije u saglasnosti sa članovima 8. i 9. Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 9/02). Davalac inicijative, naime, ističe da je prostor obuhvaćen osporenom odlukom dio Ambijentalne cjeline koja je uvršćena na Privremenu listu nacionalnih spomenika Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 33/02), odnosno da ima status nacionalnog spomenika, zbog čega nije dozvoljeno rušenje objekta koji čini sastavni dio ove cjeline, kako je to predviđeno predmetnom odlukom. S obzirom na to da se cjelokupni prostor ove ambijentalne cjeline nalazi u I zoni zaštite, te da ima utvrđen status nacionalnog spomenika, osporena odluka je, po mišljenju davaoca inicijative, suprotna Zakonu o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, kojim je propisano da se prostorni planovi izrađeni suprotno odredbama ovog zakona ne primjenjuju na zaštićeni prostor nacionalnih spomenika, te da su ništave odluke koje su u suprotnosti sa odredbama ovog zakona. Slijedom navedenog, predlaže se da Sud utvrdi da osporena odluka nije u saglasnosti sa zakonom i Ustavom.

  U odgovoru na incijativu Skupština Grada Banja Luka je izložila sve faze postupka izrade i donošenja osporenih izmjena dijela predmetnog regulacionog plana i iznijela stav da je ovaj postupak proveden u saglasnosti sa relevantnim odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju. Donosilac osporene odluke ne osporava navode inicijative u pogledu relevantne činjenice da je ovim aktom obuhvaćen dio prostora, odnosno objekat koji čini Ambijentalnu cjelinu koja ima status zaštićenog nacionalnog spomenika Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, ističe da je prilikom razmatranja i odlučivanja o prijedlogu izmjene predmetnog plana nosilac pripreme zatražio mišljenje Republičkog zavoda za zaštitu kulturno-istorijskog i prirodnog nasljeđa, koji je zauzeo stav da se predloženi plan prostorne organizacije može prihvatiti s obzirom na to da postojeći objekti na prostoru predviđenom za izmjenu nisu pojedinačno evidentirani kao kulturna dobra, nego su dio Ambijentalne cjeline koja je pod zaštitom. U odnosu na navode inicijative da je u konkretnom slučaju došlo do povrede odredaba Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, Skupština Grada Banja Luka se u odgovoru nije izjasnila, niti iznijela bilo kakve argumente, već je iznijela činjenice vezane za faze postupka usvajanja osporenih izmjena predmetnog regulacionog plana, kako je to predviđeno Zakonom o uređenju prostora i građenju.

    Odluka o donošenju izmjene dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića broj 07-013-11/16 od 29. januara 2016. godine ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 3/16) donesena je na osnovu člana 38. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13 i 106/15) i člana 32. Statuta Grada Banja Luka ("Službeni glasnik Grada  Banja Luka" br. 25/05, 30/07, 17/12 i 20/14). Ovom odlukom, koju je usvojila Skupština Grada Banja Luka, utvrđeno je: da se donosi Izmjena dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića (tačka I), da se Elaborat Plana sastoji od tekstualnog dijela i grafičkog dijela, te je određeno šta sadrže tekstualni i grafički dio (tačka II), da je Elaborat Plana izrađen u Insitutu za građevinarstvo "IG" d. o.o. Banja Luka u mjesecu decembru 2015. godine (tačka III), da se Plan izlaže na stalni javni uvid kod gradskog organa nadležnog za poslove prostornog uređenja (tačka IV), da će se o provođenju ove odluke starati organ iz tačke IV (tačka V), da stupanjem na snagu ove odluke prestaju da važe ranije doneseni prostornoplanski dokumenti provedbenog karaktera, u dijelu u kojem nisu u saglasnosti sa Planom (tačka VI), te da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Grada Banja Luka (tačka VII).

     U postupku ocjenjivanja osporene Odluke o donošenju izmjene dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića Sud je imao u vidu da je odredbom člana 102. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, donosi program razvoja, urbanistički plan, budžet i završni račun i uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora. Ista nadležnost skupštine opštine/grada utvrđena je i članom 30. stav 1. al. 5, 6. i 7. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13). Pored toga, prema članu 108. stav 2. Ustava, propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

     U konkretnom slučaju, Sud je uzeo u obzir relevantne odredbe Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 70/06 i 64/08). Ovaj zakon je prvobitno donio Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu i objavljen je u "Službenom glasniku Republike Srpske broj 9/02, ali je nakon toga u istovjetnom tekstu usvojen i od strane Narodne skupštine Republike Srpske i objavljen u "Službenom glasniku Republike Srpske" br. 70/06 i 64/08. Ovim zakonom propisano je da "nacionalni spomenik" predstavlja dobro koje je Komisija za zaštitu nacionalnih spomenika proglasila nacionalnim spomenikom Bosne i Hercegovine u skladu sa čl. V i VI Aneksa 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, te dobra koja su upisana na "Privremenu listu nacionalnih spomenka" koja se nalazi u prilogu, sve do donošenja konačne odluke Komisije u vezi sa njihovim statusom, a za šta ne postoji vremensko ograničenje, te bez obzira na to da li je za dotično dobro podnesen zahtjev (član 2. stav 1), da se podrazumijeva da nacionalni spomenici automatski uživaju najviši stepen zaštite u zakonu Republike Srpske, bez potrebe za donošenjem daljnjih odluka, zakona, propisa ili drugog, te da su Vlada Republike Srpske i svi organi iz člana 2. ovog zakona naročito odgovorni da obezbijede preduzimanje svih koraka da bi se ispunili zahtjevi iz člana V Aneksa 8. (član 3), da su ništave odluke koje su u suprotnosti sa odredbama ovog zakona (član 8), da se prostorni planovi izrađeni suprotno odredbama ovog zakona ne primjenjuju na zaštićeni prostor nacionalnih spomenika (član 9), da Republika Srpska, kroz svoje nadležne organe, ulaže sve napore da preduzme odgovarajuće pravne, naučne, tehničke, administrativne i finansijske mjere neophodne za zaštitu, konzervaciju, prezentaciju i rehabilitaciju proglašenih nacionalnih spomenika i suzdržava se od namjernog preduzimanja bilo kakvih mjera koje mogu oštetiti takvo dobro (član 11. stav 1),  te da se odredbe drugih zakona kojima se direktno ili indirektno uređuju pitanja u vezi sa zaštitom, konzervacijom, prezentacijom i rehabilitacijom nacionalnih spomenika ne primjenjuju ukoliko su u suprotnosti sa ovim zakonom (član 16). 

   Imajući u vidu navedene odredbe Ustava i Zakona o lokalnoj samoupravi, Sud je ocijenio da je u okviru nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave da donosi strateške i sprovedbene dokumente prostornog uređenja, pa tako i odluke o izmjeni regulacionog plana. Međutim, Sud smatra da prilikom razmatranja prijedloga za izradu ili izmjenu dokumenata prostornog uređenja, nadležni organ mora imati u vidu sve relevatne zakonske propise i kretati se isključivo u okviru imperativnih zakonskih normi.

   U konkretnom slučaju, usvajanjem osporene Odluke o donošenju izmjene dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića Skupština Grada Banja Luka, po ocjeni Suda, nije postupila u skladu sa citiranim odredbama Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, čime je istovremeno narušeno i načelo zakonitosti iz člana 108. Ustava. Naime, kako iz inicijative, odgovora na inicijativu i priložene dokumentacije jasno proizlazi, osporenom odlukom je predviđeno rušenje objekta koji je dio Ambijentalne cjeline u Ulici Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića, koja ima status nacionalnog spomenika, te tako i najviši stepen zaštite. Ovakav status ovog prostora utvrdila je Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika, Odlukom broj 01-94/02 od 3. septembra 2002. godine ("Službeni glasnik BiH" broj 33/02), čiji je sastavni dio Privremena lista nacionalnih spomenika Bosne i Hercegovine, u kojoj je pod tačkom 15. Ambijentalna cjelina u Ulici Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića u Banjoj Luci uvršćena u nacionalne spomenike. Kako je već navedeno, prema članu 2. stav 1. Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, "nacionalni spomenik" predstavlja dobro koje je Komisija proglasila nacionalnim spomenikom Bosne i Hercegovine u skladu sa čl. V i VI Aneksa 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, te dobra koja su upisana na "Privremenu listu nacionalnih spomenika" koja se nalazi u prilogu, sve do donošenja konačne odluke Komisije u vezi sa njihovim statusom, a za šta ne postoji vremensko ograničenje, te bez obzira na to da li je za dotično dobro podnesen zahtjev. Imajući u vidu ovu zakonsku odredbu, kao i norme čl. 3, 8. i 9. istog zakona, Sud je ocijenio da Skupština Grada Banja Luka nije ni mogla usvojiti osporenu odluku, odnosno pristupiti izmjenama predmetnog regulacionog plana, s obzirom na to da ovaj prostornoplanski dokument predviđa rušenje objekta u  I zoni zaštite koji je dio Ambijentalne cjeline  uvrštene u nacionalne spomenike BiH i koja, shodno ovom zakonu, uživa najviši stepen zaštite u zakonima Republike Srpske.

   Navodi donosioca osporene odluke da je ista u saglasnosti sa Zakonom o uređenju prostora i građenju i Zakonom o kulturnim dobrima, jer je Republički zavod za zaštitu kulturno-istorijskog i prirodnog nasljeđa dao stručno mišljenje kojim daje saglasnost na predloženi plan prostorne organizacije, po ocjeni Suda, ne mogu se prihvatiti, jer saglasnost ovog zavoda, u konkretnom slučaju nije relevantna kada se imaju u vidu citirane odredbe Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. Ovaj zakon, kojim je uređeno pitanje statusa i zaštite dobara koja, kao kulturno-istorijske vrijednosti od posebnog značaja, predstavljaju nacionalni spomenik BiH, je lex specialis u odnosu na Zakon o kulturnim dobrima, tako da se donosilac osporene odluke, prilikom razmatranja prijedloga izmjene predmetnog regulacionog plana, morao rukovoditi prevashodno odredbama tog zakona. Skupština Grada Banja Luka u svom odgovoru na inicijativu ne osporava status nacionalnog spomenika Ambijentalne cjeline u okviru koje se nalazi objekat koji je zahvaćen osporenom odlukom, ali pogrešno smatra da na osnovu saglasnosti, odnosno stručnog mišljenja Republičkog zavoda za zaštitu kulturno-istorijskog i prirodnog nasljeđa može usvojiti ovu odluku i tako vršiti izmjene zaštićene prostorne cjeline, odnosno rušenje objekta koji je njen sastavni dio. Sud smatra da mišljenje ovog zavoda ne može derogirati imperativne zakonske norme koje izričito zabranjuju zadiranje na bilo koji način u zaštićeno područje nacionalnog spomenika. U tom smislu je i propisana obaveza Republike i njenih nadležnih organa da ovakvim dobrima pruže najviši stepen zaštite, te da se suzdrže od namjernog preduzimanja bilo kakvih mjera koje mogu oštetiti takvo dobro (član 3. i član 11. stav 1. Zakona o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini). Ova obaveza se, bez dileme, odnosi i na organe jedinica lokalne samouprave.

   Slijedom naprijed izloženog Sud je ocijenio da Odluka o donošenju izmjene dijela Regulacionog plana za prostor definisan ulicama: Vuka Karadžića, I krajiškog korpusa, Milana Radmana, Dr Mladena Stojanovića i Kralja Petra I Karađorđevića broj 07-013-11/16 od 29. januara 2016. godine ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 3/16) nije u saglasnosti sa Zakonom o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 70/06 i 64/08), što je istovremeno čini i neustavnom u smislu člana 108. stav 2. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

    S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

    Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

   Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.