Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тач. а), члана 60. став 1. тачка а) и б) и члана 61. став 1. тач. д) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. марта 2017. године,  д о н и о  ј е

О Д Л У К У

          Утврђује се да Одлука о водоводу и канализацији („Службени гласник Општине Градишка" бр. 6/00 и 6/07) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11).

        Одбацује се приједлог за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о утврђивању цијена воде, канализације и таксе за прикључак Надзорног одбора К.П. „Водовод" а.д. Градишка број 0.10-929 од 20. новембра 2009. године, Одлуке о утврђивању цијена воде и канализације Надзорног одбора К.П. „Водовод" а.д. Градишка број 0.10- 452/11 од 19. априла 2011. године и Рјешења начелника општине Градишка број 02-380-1/09 од 25. новембра 2009. године.

О б р а з л о ж е њ е

„Артинг инвест" д.о.о. Градишка, „Градид инжењеринг" д.о.о. Градишка, „Градинг промет" д.о.о. Градишка, „Тин инвест" д.о.о. Градишка, „Конструктор“д.о.о Градишка, „Бетон" д.о.о. Градишка, „Пројект 89" д.о.о. Градишка, „Термоелектро“д.о.о Градишка и „Акватерм" д.о.о. Градишка, по пуномоћнику Мирослави Дринић, адвокату из Градишке, приједлогом пред Уставним судом Републике Српске покренули су поступак за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о водоводу и канализацији („Службени гласник Oпштине Градишка“ бр. 6/00 и 6/07), коју је донијела Скупштина Општине Градишка. Предлагачи наводе да је престао правни основ за даље важење Одлуке о водоводу и канализацији. Као разлог наводе да је Закон о водама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 10/98 и 51/01), на основу кога је ова одлука донесена, престао да важи ступањем на снагу Закона о водама („Службени гласник Републике Српске" бр. 50/06 и 92/09), као и то да је ступањем на снагу Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11), престао да важи ранији Закон о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/95, 18/95 и 51/02), који је био правни основ за доношење измјена и допуна ове одлуке. Наводе да је новим, важећим законом, на другачији начин регулисано питање овлашћења и садржине нормативног регулисања ове области. Као разлог предлагачи  наводе да је оспорена одлука престала да важи према члану 41. важећег Закона о комуналним дјелатностима јер није усклађена са одредбама тог закона у прописаном року. Осим тога, посебно се указује на неуставност и незаконитост чланова 27. и 28. Одлуке којима је прописано плаћање  таксе на прикључак које није засновано на закону ни Уставу. Као разлог наводе да ни општина, као ни давалац услуга, немају законско овлашћење, посебно према одредби члана 30. ал. 9. Закона о локалној самоуправи  („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), за увођење такса на прикључак на водоводну и канализациону мрежу инвеститора, односно власника грађевине као додатни приход за финансирање ових дјелатности, односно да се изградња водоводне и канализационе мреже, као и прописаних прикључака на исту, врши из регулисаних извора на основу посебних  прописа, тако да плаћање таксе на прикључак, као посебног вида финансијског намета сматрају дуплим плаћањем истог прикључка. Овакво регулисање сматрају супротним  одредбама члана 20. и 21. Закона о комуналним дјелатностима, одредбама члана 3. Закона о комуналним таксама, као и неуставним у односу на одредбе чланова 62, 63, 102, 103 и 109. Устава Републике Српске.

Предлагачи су приједлогом тражили и  оцјену уставности и Одлуке о утврђивању цијена воде, канализације и таксе за прикључак број 0.10-929 од 20. новембра 2009. године и Одлуке о утврђивању цијена воде и канализације  број 0.10-452/11 од 19. априла 2011. године, које је донио Надзорни одбор К.П. „Водовод" а.д. Градишка, као и Рјешења које је донио начелник општине Градишка број 02-380-1/09 од 25. новембра 2009. године. Предлагачи наводе да оспорене одлуке К.П. „Водовод“ а.д. Градишка, које сматрају општим правним актима, нису објављене у службеном гласилу, због чега, како је наведено, немају правну снагу прописа који се примјењује у складу са одредбом члана 109. Устава Републике Српске.

Предложено је да Суд утврди да оспорени акти нису у сагласности са Уставом и Законом о комуналним дјелатностима и Законом о комуналним таксама, те  предлажу да Суд  обустави радње наплате ове таксе.

     Скупштина Oпштине Градишка није доставила одговор на приједлог, док се у изјашњењу начелника Oпштине Градишка наводи да је Скупштина Oпштине Градишка донијела Одлуку о комуналним дјелатностима („Службени гласник Oпштине Градишка“ број 3/13), коју сматра важећим правним основом за доношење нових аката пословања из области водовода и канализације, па да се на основу тога оспорена Одлука о водоводу и канализацији од дана ступања на снагу Одлуке о комуналним дјелатностима не примјењује, иако изричито није стављена ван снаге. Прецизира да је Одлука о утврђивању цијена воде и услуга канализације број 0.10-1788/15 од 12. октобра 2015. године донесена од стране Надзорног одбора К.П. „Водовод" а.д. Градишка, као акт пословања на основу Одлуке о комуналним дјелатностима („Службени гласник општине Градишка“ број 3/13). Наводи да је том Одлуком о утврђивању цијена воде и услуга канализације број 0.10-1788/15 од 12. октобра 2015. године стављена ван снаге оспорена Одлука о утврђивању цијена воде, канализације и таксе за прикључак број 0.10-929 од 20. новембра 2009. године, Одлука о утврђивању цијена воде и канализације број 0.10-452/11 од 19. априла 2011. године, као и Одлука о утврђивању цијена воде и канализације број 0.10-1439/13 од 18. новембра 2013. године, које је донио Надзорни одбор К.П. „Водовод" а.д. Градишка, те да је као начелник Општине, својим Рјешењем број 02-380-1/15 од 30. октобра 2015. године, дао сагласност на Одлуку о утврђивању цијена воде и услуга канализације број 0.10-1788/15 од 12. октобра 2015. године и да је истим рјешењем ставио ван снаге оспорено Рјешење број 02-380-1/09 од 25. новембра 2009. године, Рјешење број 02-380-1/11 од 30. маја 2011. године, као и  Рјешење број 02-380-4/13 од 25. децембра 2013. године.

Одлуку о водоводу и канализацији („Службени гласник Општине Градишка" бр. 6/00 и 6/07) донијела је Скупштина Општине Градишка, на основу члана 4. Закона о водама ("Службени гласник Републике Српске" број 10/98) и члана 31. Статута Општине Градишка („Службени гласник Општине Градишка" бр. 3/00 и 4/00). Овим одлуком прописују се услови за снабдијевање водом, начин експлоатације, одржавања и коришћења водовода који је директно повезан на извориште на коме се захвата вода ради јавног снабдијевања водом за пиће становништва, привреде, јавних комуналних дјелатности и јавних објеката (школе, болнице и сл. објекти) и услови за коришћење канализацијских уређаја на подручју општине Градишка (члан 1).  

   У поступку разматрања навода из приједлога Суд је,  прије свега, имао у виду да је Закон о водама ("Службени гласник Републике Српске" број 10/98), на који се Скупштина Општине Градишка позвала као основ доношења оспорене Одлуке о водоводу и канализацији, престао да важи ступањем на снагу Закона о водама ("Службени гласник Републике Српске" бр. 59/06, 92/09 и 121/12). Међутим, по оцјени Суда, с обзиром на предмет регулисања оспорене Одлуке о водоводу и канализацији, за оцјену њене законитости релевантан је Закон о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" број 124/11) којим се утврђују комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1). С тим у вези,  овим законом је, и то чланом 2. став 1 прописано да се као комунална дјелатност од посебног јавног интереса, у смислу овог закона, сматра производња и испорука воде (тачка а), те пречишћавање и одвођење отпадних вода (тачка б), док је чланом 3. прописано да производња и испорука воде обухвата сакупљање, пречишћавање и испоруку воде корисницима за пиће и друге потребе, водоводном мрежом до мјерног инструмента корисника, укључујући и мјерни инструмент (тачка б), а пречишћавање и одвођење отпадних вода обухвата сакупљање искоришћених вода од прикључка корисника на заједничку канализациону мрежу, одвођење канализационом мрежом, пречишћавање и испуштање из мреже, као и чишћење септичких јама (тачка в). Такође, овим законом је и то чланом 6.  прописано да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, те да својом одлуком детаљније прописује услове и начин обављања комуналних дјелатности (тачка а), материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката (тачка б), услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја (тачка в), могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционисања (тачка г) и јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (тачка д). Уз то, одредбом члана 41. истог закона је прописано да је јединица локалне самоуправе дужна да усклади прописе о вршењу комуналних дјелатности са одредбама овох закона и донесе прописане одлуке у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона.

Према томе, Суд је на основу наведених законских одредби утврдио да је  јединица локалне самоуправе овлашћена да уређује обављање комуналних дјелатности, и да својом одлуком детаљно пропише услове и начин на који се грађанима пружа ова услуга, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, као и услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, али исто тако и да је обавезана да усклади своје опште актe са важећим законским рјешењима у овој области.

        Имајући у виду да је Законом о комуналним дјелатностима прописана обавеза за доносиоца акта да усклади опште акте са тим законом, те да пропуст усклађивања тих аката са важећим Законом о комуналним дјелатностима повлачи не само њихову незаконитост већ и неуставност сагласно одредби члана 108. став 2. Устава, према којој прописи и други општи акти морају бити у сагласности за законом,  Суд је утврдио да Одлука о водоводу и канализацији („Службени гласник Општине Градишка" бр. 6/00 и 6/07) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11).

         У погледу захтјева за оцјењивање уставности и законитости оспорене Одлуке о утврђивању цијена воде, канализације и таксе за прикључак Надзорног одбора К.П. „Водовод" а.д. Градишка број 0.10-929 од 20. новембра 2009. године, Одлуке о утврђивању цијена воде и канализације Надзорног одбора К.П. „Водовод" а.д. Градишка број 0.10- 452/11 од 19. априла 2011. године и Рјешења начелника општине Градишка број 02-380-1/09 од 25. новембра 2009. године, Суд је имао у виду  одредбе члана 115. Устава, према којима Уставни суд одлучује о сагласности закона са Уставом и о сагласности других прописа и општих аката са Уставом и законом. Имајући у виду садржину и правну природу ових аката Суд је утврдио да оспорене одлуке које је донио Надзорни одбор К.П. „Водовод" а.д. Градишка и оспорено рјешење које је донио начелник Општине, без обзира на форму, немају карактер општих аката чију уставност и законитост, сагласно одредби члана 115. Устава, оцјењује Уставни суд. Наиме, ради се о актима  који не садрже одредбе општег карактера нити на општи начин уређују одређене односе, већ се ради о актима пословања којима се одређују цијене конкретних комуналних услуга,   на које је,  и то на основу одлукa Скупштине Општине, рјешењем  сагласност дао начелник Општине.

        С обзиром на то да се ради о појединачним а не општим актима, Суд је, на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), због ненадлежности одбацио приједлог у овом дијелу.

       Имајући у виду да је донио коначну одлуку о уставности и законитости оспорене Одлуке о водоводу и канализацији, Суд је оцијенио беспредметним да разматра захтјев предлагача за обуставу радњи наплате таксе за прикључке на водоводну и канализациону мрежу.

На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.

IRENA MOJOVIĆ

sudija Ustavnog suda Republike Srpske

Na osnovu odredbi člana 14. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ( „Službeni glasnik Republike Srpske“  broj 104/11 i 92/12) i člana 31. stav 4. i 5. Poslovnika o radu  Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 114/12. 29/13 i 90/14)

IZDVOJENO MIŠLJENJE

         Na Odluku Ustavnog suda Republike Srpske broj U- 57/15 od 29.3.2017.godine

        Izdvojila sam svoje mišljenje povodom Odluke Ustavnog suda Republike Srpske broj U- 57/15 od 29.3.2017.godine iz  razloga što nisam saglasna sa stavom 1. Odluke, kao ni sa  ustavnopravnim razlozima za ocjenu neustavnosti i nezakonitosti Odluke o vodovodu i kanalizaciji opštine Gradiška, koju je donijela Skupština opštine Gradiška („Službeni glasnik opštine Gradiška“ broj 6/2000 i 6/2007).

        Što se tiče obrazloženja stava 1. Odluke ovog suda, zasnovanog na tumačenju člana 41. Zakona, koji se odnosi na usklađivanje  podzakonskih akata  u propisanom roku od šest mjeseci, smatram da se taj rok treba tumačiti kao instruktivan, pa da ovaj član nije mogao poslužiti  kao pravni osnov za ocjenu neustavnosti  i nezakonitosti Odluke o vodovodu i kanalizaciji opštine Gradiška. Propisujući instruktivne rokove za usklađivanje ili donošenje određenih podzakonskih akata, zakonodavac  podstiče donosioca na njihovo usklađivanje ili donošenje, a ne sankcioniše kašnjenje, koje samo po sebi ne prouzrokuje neustavnost i nezakonitost cijelog propisa, niti njegov prestanak.

       Mišljenja sam da samo osporeni članovi 28. i 29. Odluke, kojima se propisuje obaveza plaćanja taksa za priključak na vodovodnu i kanalizacionu mrežu, za koje takse nema zakonskog osnova ni u Zakonu o komunalnim djelatnostima, niti u bilo kojem drugom zakonu, nisu u skladu sa Zakonom, uslijed čega su neustavne u odnosu na član 108. Ustava. Takođe, smatram da je bilo ustavnopravnog osnova za proširenje postupka ocjenjivanja i na član 30. Odluke, koji se odnosi na iste nezakonito propisane takse.

       Smatram da sud nije imao pravnog osnova za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti cjelokupnog podzakonskog akta bez preciziranja odredbi koje smatra neustavnim i nezakonitim.

      Svoje mišljenje zasnivam i na  praksi ovog suda izraženoj u odluci broj: U- 32/11  („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 105/12),  kojom je Sud  u istoj pravnoj situaciji  ocjenjivao samo  osporene  odredbe podzakonskog  akta, koji je stupio na snagu  2008. godine, dakle, prije stupanja na snagu važećeg Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11) i utvrdio da samo određena osporena odredba podzakonskog akta nije u saglasnosti sa  Ustavom i zakonom.

Banja Luka, 30.mart 2017.godine                                                        Irena Mojović, sudija