Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске,  члана 40. став 5, члана 42. став 1. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. фебруара 2017. године,     д о н и о  ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16).

О б р а з л о ж е њ е  

Живко Шкрбић из Челинца дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12), која је накнадно прецизирана. Давалац иницијативе оспорава поменуту одредбу Закона у односу на члан 115. став 1. Устава Републике Српске, те чланове 7. и 13. Закона о управним споровима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 109/05 и 63/11) у вези са чланом 129. Закона о општем управном поступку ("Службени гласник Републике Српске" бр. 13/02, 87/07 и 50/10). У образложењу је, уз истицање става 3. оспореног члана 87. Закона, наведено да поука о правном лијеку није правилно формулисана, јер се управни спор не може водити против првостепеног рјешења, већ против коначног управног акта, чиме је онемогућено странци у поступку право приступа суду у законском року. Стога је, како наводи давалац иницијативе, оспорена одредба Закона у супротности са чл. 7. и 13. Закона о управним споровима у вези са чланом 129. Закона о општем управном поступку. 

 Народна скупштина Републике Српске доставила је одговор у коме се, прије свега, истиче да Уставни суд на основу члана 115. Устава није надлежан да оцјењује међусобну усаглашеност закона, те да је присутно погрешно тумачење одредби Устава и оспорене законске одредбе, као и незадовољство оспореним законским рјешењем. Уз то, наводи се: да комисија у поступку оснивања катастра непокретности излаже техничке податке о непокретностима, права на истим и њихове носиоце уписане у јавним евиденцијама; да је оспореном одредбом Закона утврђено право странке да, ако сматра да су ти подаци, као резултат извршеног и примљеног премјера од органа управе, спорни поднесе жалбу Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове, као другостепеном органу, као и да покрене управни спор пред надлежним судом поводом рјешења којим је одлучено о жалби, односно да незадовољна странка може, у погледу права на непокретностима и носилаца истих уписаних у јавним евиденцијама, покренути спор пред судом надлежним за рјешавање спорних власничких односа на непокретностима, у року од 30 дана од дана пријема рјешења Комисије за излагање података. Предлаже се да Суд дату иницијативу не прихвати.

Оспореним чланом 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12) прописано је да се против рјешења комисије из члана 86. овог закона може изјавити жалба Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове у року од 15 дана од дана пријема рјешења (став 1), да се жалбом може побијати рјешење само у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта (став 2), да се у погледу утврђивања права на непокретностима може у року од 30 дана од дана пријема рјешења покренути спор код надлежног суда (став 3), да се у случају из става 3. овог члана прекида поступак до правоснажног окончања поступка пред надлежним судом (став 4) и да је Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове дужна да донесе рјешење по жалби прије ступања на снагу катастра непокретности (став 5). 

У току поступка пред Судом дошло је до измјена и допуна оспореног члана Закона, и то тако да се чланом 16. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 110/16) у члану 87. у ставу 3. оспореног Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12) ријеч "спор" замјењује ријечима "парнични или ванпарнични поступак", док је став 4. промијењен и гласи: "У случају из става 3. овог члана Комисија наставља поступак оснивања катастра непокретности, с тим што ће се у Б лист привременог листа непокретности уписати забиљежба парничног, односно ванпарничног поступка".     

            С обзиром на наведено, Суд је, на основу члана 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), контролу уставности оспорене норме проширио и на предметне измјене и допуне члана 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске.

            Чланом 115. Устава Републике Српске, у односу на који давалац иницијативе оспорава поменуту законску одредбу, утврђено је да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом (тачка 1), одлучује о сагласности прописа и општих аката са законом (тачка 2), рјешава сукоб надлежности између органа законодавне, извршне и судске власти (тачка 3), рјешава сукоб надлежности између органа Републике, града и општине (тачка 4) и одлучује о сагласности програма, статута и других општих аката политичких организација са Уставом и законом.

Одредбама Устава Републике Српске које су, по оцјени Суда, од значаја за оцјену основаности навода даваоца иницијативе утврђено је да свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом и другим државним органом и организацијом, те да је свакоме зајемчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или на законом заснованом интересу (члан 16), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, организацију, надлежности и рад републичких органа, као и друге односе од интереса за Републику (тачка 6, 10. и 18. Амандмана XXXИИ, којим је замијењен члан 68. Устава) и да послове државне управе обављају министарства и други републички органи управе, који проводе законе и друге прописе и опште акте, рјешавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом (члан 97. став 1. и 2).

Оцјењујући основаност навода даваоца иницијативе, Суд је имао у виду да су Законом о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16) уређени управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, регистар цијена непокретности, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске, инфраструктуру геопросторних података Републике Српске и геодетске радове у инжињерско-техничким областима (члан 1), тако да су вршење премјера и израда катастра непокретности, његово одржавање и обнова, уписи права на непокретностима послови од општег интереса за Републику, те да се за рјешавање, поред осталих, питања поступка која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређује парнични, ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор, а да управне и стручне послове поводом наведеног, поред послова одређених Законом о републичкој управи, обавља Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове (чл. 6, 7. и 10).

Поред тога, одредбама чл. 71. до 89. Закона уређено је оснивање катастра непокретности према подацима катастарске евиденције, земљишне књиге, књиге уложених уговора о откупу стамбених зграда и станова и књиге уложених уговора о продаји пословних зграда, пословних просторија и гаража, катастарског или комасационог премјера, те у поступку излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима (чл. 71. до 75). Излагање података у циљу оснивања катастра непокретности према поменутим евиденцијама обавља комисија за излагање, коју формира Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове за једну или више катастарских општина, са одређеним дужностима и обавезама, да ће комисија, уколико се у поступку излагања установи да је спорно право својине или друго право на непокретностима, чије је рјешавање у надлежности судова, странку са мање вјероватним правом упутити да у року од 30 дана од дана излагања покрене код надлежног суда парнични, односно ванпарнични поступак, о чему комисија врши забиљежбу, односно да ће комисија, уколико се у поступку излагања установи да је спорно право својине чије је рјешавање у надлежности органа управе, странку са мање вјероватним правом упутити да у року од 30 дана од дана излагања покрене управни поступак за рјешавање тих односа код надлежног органа управе за имовинско-правне послове и о томе врши забиљежбу, док је странка дужна да у даљем року од 8 дана комисији поднесе доказ о покретању поступка, да комисија, на основу чињеница утврђених у поступку, укључујући и скраћени поступак, излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима, доноси рјешење, које садржи податке о непокретностима, означење права на непокретности и носиоце тих права, ограничење везано за располагање непокретностима, налог за упис података о непокретностима и носиоцима права на непокретностима, те да пописни лист са овим подацима чини саставни дио рјешења (чл. 76. до 86). Између осталог, оспореним чланом 87. овог закона прописано је да да се против рјешења комисије из члана 86. овог закона може изјавити жалба Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове у року од 15 дана од дана пријема рјешења, којом се може побијати рјешење само у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта, те да се у погледу утврђивања права на непокретностима може у року од 30 дана од дана пријема рјешења покренути парнични или ванпарнични поступак код надлежног суда и да се у том случају поступак прекида до правоснажног окончања поступка пред надлежним судом, о чему комисија врши забиљежбу у Б листу привременог листа непокретности, док је Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове дужна да донесе рјешење по жалби прије ступања на снагу катастра непокретности. 

Имајући у виду наведене уставне и законске одредбе Суд је оцијенио да је законодавац, у складу са својим уставним овлашћењима, уредио област премјера и катастра непокретности, а у оквиру тога оснивање катастра непокретности у поступку излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима, који проводи комисија за излагање и доноси рјешење прописаног садржаја, против којег се може изјавити жалба другостепеном органу, тј. Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове. Оцјењујући начин на који је предметном законском одредбом регулисано ово питање, Суд је утврдио да оваквим прописивањем није дошло до повреде уставних гаранција из члана 16. Устава. Наиме, уређујући поменути поступак и остваривање права из имовинско-правне области, законодавац је, по оцјени Суда, имајући у виду специфичност односа које регулише овај закон и чињенице које се у конкретном случају доказују, оспореним законским рјешењем предвидио изјављивање жалбе на рјешење комисије за излагање података, у року од 15 дана од пријема истог, искључиво у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта, док је у погледу статусних питања имовинских права обезбијеђена судска заштита у року од 30 дана, у ком случају се прекида поступак код органа управе до правоснажног окончања поступка пред надлежним судом. Уз то, поред прописивања различитих могућности поступања ове комисије приликом оснивања катастра непокретности, овим законом је прописано да се за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују парнични, ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор (члан 7).    

Из наведеног произлази да оспорено законско рјешење није несагласно са уставним принципима из чл. 111. и 113. Устава Републике Српске, којима је утврђено да државни органи и организације које врше јавна овлашћења могу у појединачним стварима рјешавати о правима и обавезама грађана или примјењивати мјере принуде и ограничења само у законом прописаном поступку у коме је свакоме дата могућност да брани своја права и интересе и да против донесеног акта изјави жалбу, односно употријеби друго законом предвиђено правно средство, као и да се против појединачних аката судова, управних и других државних органа, као и организација које врше јавна овлашћења, донесених у првом степену, може изјавити жалба надлежном органу, те да о законитости ових аката одлучује суд у управном спору, ако за одређену ствар није законом предвиђена друга судска заштита. С обзиром на то да је оспорена законска одредба донесена сагласно и овим уставним принципима, Суд је оцјенио да су наводи даваоца иницијативе неосновани.

У погледу захтјева даваоца иницијативе за оцјењивање сагласности оспорене законске одредбе са чл. 7. и 13. Закона о управним споровима у вези са чланом 129. Закона о општем управном поступку, Суд није прихватио иницијативу јер, према члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује међусобну сагласност појединих закона Републике Српске.

Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног Суд је одлучио као у диспозитиву овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић,  Ирена Мојовић и академик проф. др Снежана Савић.