Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5, члана 60. став 1. тач а) и б) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. фебруара 2017. године,  д о н и о   ј е

О Д Л У К У

         Утврђује се да члан 10. ст. 2, 3. и 4. Одлуке о производњи и испоруци топлотне енергије („Службени гласник Општине Градишка“ број 8/13) и Општи услови за испоруку топлотне енергије  (Службени гласник Општине Градишка“ број 1/14) нису у сагласности са Уставом Републике Српске и  Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске” број 124/11).

          Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Рјешења број: 02-022-164/13 од 31. децембра 2013. године и Цјеновника услуге гријања са тарифним моделима број: 265-1/12/2013 од 31. децембра 2013. године („Службени гласник Општине Градишка“ број 1/14).

О б р а з л о ж е њ е

           Свјетлана Капетановић из Градишке дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Рјешења број: 02-022-164/13 од 31. децембра 2013. године, које је донио начелник Општине Градишка, и њиме одобрених Општих услова за испоруку топлотне енергије, те Цјеновника услуге гријања са тарифним моделима број: 265-1/12/2013 од 31. децембра 2013. године, све објављено у „Службеном гласнику Општине Градишка“ број 1/14.  Из садржине иницијативе произлази да давалац иницијативе оспорава члан 6. ст. 1. и 3, члан  31. тачка 1, члан  32. став 3, члан  35. и члан 38. став 2. Општих услова и то члан 6. ст. 1. и 3, члан 31. тачка 1, те члан 38. став 2. због несагласности са Законом о облигационим односима (“Службени лист СФРЈ” бр. 29/78, 39/85, 57/89 и “Службени гласник Републике Српске” бр. 17/93, 3/96, 39/03 и 74/04), затим члан 6. ст. 1. и 3, те чланове  31. тачка 1, члан 32. став 3. и  38. став 2. због несагласности са Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске” број 124/11), а чланове 32. став 3. и 38. став 2. због њихове несагласности са Законом о заштити потрошача у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске” бр. 6/12 и 63/14) и чланом 108. став 2. Устава Републике Српске. Давалац иницијативе није навео у односу на који закон тражи оцјену члана 35. Општих услова те Цјеновника, као ни разлоге оспоравања Рјешења, које је донио начелник Општине Градишка а којим се даје сагласност на оспорене опште услове. Предлаже да Суд утврди да оспорени акти нису у сагласности са Уставом Републике Српске и законом.

         Накнадно су Стоја Цвијић и Владана Витковић, обје из Градишке, дале заједничку иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости  члана 3. став 2. и 4, члана 32. став 3, члана 35. став 2. и члана 38. став 2. Општих услова за испоруку топлотне енергије и Цјеновника услуге гријања са тарифним моделима број: 265-1/12/2013 од 31. децембра 2013. године, које је донио директор ИЕЕ д.о.о за енергетику и екологију Бања Лука, ИЕЕ ПЈ „Топлана“ Градишка и који су објављени у „Службеном  гласнику Општине Градишка“ број 1/14,  те Рјешења број: 02-022-164/13 од 31. децембра 2013. године („Службени гласник Општине Градишка“ број 1/14), које је донио начелник Општине Градишка. Оспорене одредбе наведених општих услова, као и Тарифни модел Т1 Цјеновника давалац иницијативе оспорава у односу на члан 5. став 1. алинеја 5. и члан 108. став 2. Устава Републике Српске, те Закон о облигационим односима, Закон о комуналним дјелатностима, Закон о заштити потрошача у Републици Српској, као и Закон о регулисању цијена („Службени гласник Републике Српске“ број 18/09). Уз то, примјена оспорених аката је, по мишљењу даваоца иницијативе, у супротности са одредбама Закона о стварним правима („Службени гласник Републике Српске” број 124/08).

         Суд је, на сједници одржаној 13. јула 2016. године, сагласно члану 9. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/12, 29/13 и 90/14), одлучио да о иницијативама води јединствен поступак, припајајући иницијативу број У-56/16 првоприспјелој иницијативи У-27/16.         

         У одговору на иницијативу који је доставио начелник општине Градишка наводи се да је Скупштина Општине Градишка, на основу овлашћења из Закона о комуналним дјелатностима и Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05), донијела Одлуку о производњи и испоруци топлотне енергије („Службени гласник Општине Градишка“ број 8/13), а након проведеног поступка јавне набавке и Одлуку о избору најповољњијег понуђача („Службени гласник Општине Градишка“ број 10/03). Поред тога, у одговору се наводи да је Одлуком о производњи и испоруци топлотне енергије било могуће дефинисани само минималне техничке, еколошке и друге захтјеве, због чега је Скупштина Општине дио својих овлашћења пренијела на даваоца услуге, односно препустила даваоцу услуге да детаљније регулише услове за испоруку топлотне енергије зависно од коришћених извора енергије, с тим да је прописивањем обавезе даваоцу услуге да прибави сагласност начелника општине задржала контролу над овим дијелом регулативе и њеном примјеном. Оспоравајући наводе из иницијативе о незаконитости појединих одредаба Општих услова у одговору се, између осталог, наводи да је прописивање као у  члану 6. овог акта у сагласности са Одлуком о производњи и испоруци топлотне енергије, те члановима 12. и 13. став 1. тачка г)  Закона о одржавању зграда („Службени гласник Републике Српске“ број 101/11), затим да се приликом прописивања као у члану 31. Општих услова водило рачуна о специфичностима даљинског система гријања, које посебно долази до изражаја у стамбеним и другим зградама, те да се ради само о забрани самосталног прикључења или искључења из јединственог топлификационог система без знања и надзора даваоца услуге, али не и о забрани потпуног искључења из јединственог топлификационог система, уколико то технички услови дозвољавају. С тим у вези, у одговору се појашњавају и разлози прописивања фиксних трошкова односно наглашава да се ови трошкови односе на власнике односно кориснике стамбеног и другог простора који су се опредијелили да не користе ову услугу, али због техничких својстава система испоруке топлотне енергије у згради није могуће потпуно искључење, тако да преко заједничких инсталација примају одређену количину топлотне енергије. Оспоравајући и остале наводе, у одговору се закључује да је утврђивање одређених обавеза корисницима услуга на начин како је то дефинисано Одлуком о производњи и испоруци топлотне енергије и с тим у вези оспореним Општим условима, на које је Рјешењем начелника Општине дата сагласност, ова јединица локалне самоуправе уредила односе између даваоца и корисника услуга сагласно овлашћењима датим Законом о локалној самоуправи, Законом о комуналним дјелатностима, Законом о заштити потрошача у Републици Српској, Законом о одржавању зграда, као и другим законима који регулишу ову област, због чега предлажу да Суд не прихвати иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости оспорених општих аката.

         ИЕЕ д.о.о за енергетику и екологију Бања Лука, ИЕЕ ПЈ „Топлана“ Градишка доставило је одговор у којем је, прије свега, оспорило надлежност Уставног суда Републике Српске за оцјењивање уставности и законитости оспорених аката због тога што се иницијативом захтијева оцјена оправданости и цјелисходности како Рјешења, које је донио начелник општине, тако и аката привредног друштва а што, како се наводи, сагласно члану 115. Устава, није у надлежности Уставног суда. Поред тога, у одговору се наводе одредбе Устава, те Закона о енергетици („Службени гласник Републике Српске“ број 49/09), Закона о комуналним дјелатностима и Закона о одржавању зграда из којих, како се наводи, произлази овлашћење јединице локалне самоуправе да својим актом уреди права и обавезе даваоца и корисника ове комуналне услуге. У одговору су, такође, оспорени наводи из иницијативе који се односе на поједине одредбе Општих услова, и то тако што је наведено да давалац иницијативе погрешно тумачи оспорене одредбе, због чега се у одговору дају тумачења оспорених одредби Општих услова као и одредаба закона, које су основ оспореног нормирања. На крају, овај доносилац оспорених аката закључује да трајно и несметано пружа комуналну услугу гријања под условима, на начин и према нормативима који су прописани законом и другим прописима, те обезбјеђује исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја а у сврху снабдијевања топлотном енергијом стамбених, пословних и стамбено-пословних објеката на територији општине Градишка.

         Суд је Рјешењем број У-119/16 од 28. децембра 2016. године, сагласно одредбама члана 4. став 3. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) и члана 14. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 144/12, 29/13 и 90/14), покренуо поступак за оцјењивање уставности и законитости члана 10. ст. 2, 3. и 4. Одлуке о производњи и испоруци топлотне енергије („Службени гласник Општине Градишка“ број 8/13).

        Поред тога, Суд је, сагласно члану 9. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске, донио рјешење о спајању поступака, којим је иницијативу број У-119/16 припојио раније евидентираним иницијативама које се воде под јединственим бројем У-27/16.

          У одговору на рјешење о покретању поступка који је доставила Скупштина Општине Градишка наводи се да је Одлука чије су поједине одредбе оспорене донесена на основу овлашћења из члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11).  Према наводима из одговора оспорено прописивање није у несагласности са чланом 102. став 1. Устава, као ни са Законом о локалној самоуправи и Законом о комуналним дјелатностима из разлога што је Скупштина Општине прописујући обавезу давања сагласности на Опште услове које доноси привредни субјект, а коју сагласност даје начелник Општине, обезбиједила да Општина има одлучујућу улогу у овој области.

        Одлуку о производњи и испоруци топлотне енергије („Службени гласник Општине Градишка“ број 8/13) донијела је Скупштина Општине Градишка, на основу члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11), члана 30. ал. 2. и 11. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске” бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13) и чланова 17. и 33. Статута Општине Градишка (“Службени гласник Општине Градишка” бр. 8/05, 4/08, 1/09, 3/09, 2/12 и 5/13). Чланом 10. Одлуке прописано је да опште услове у складу са овом одлуком прописује давалац услуге, на које сагласност даје начелник Општине (став 2), да је давалац услуге којем је повјерено обављање комуналне дјелатности обавезан да у року од тридесет дана донесе Опште услове и затражи сагласност (став 3), те да се Општи услови не могу примјењивати прије него што се добије сагласност на исте, нити се могу мијењати без сагласности начелника Општине (став 4).

        Опште услове за испоруку топлотне енергије, који су објављени у „Службеном гласнику Општине Градишка“ број 1/14 донио је, без означавања правног основа за њихово доношење, директор ИЕЕ д.о.о за енергетику и екологију Бања Лука. Општим условима се, према члану 1, прописују услови и начин организовања послова у обављању комуналне дјелатности производње и испоруке топлотне енергије из топлификационог система, и то: технички и други посебни услови за производњу и испоруку топлотне енергије, којима се обезбјеђује одређени обим, врста и квалитет услуга (тачка 1), начин обезбјеђивања континуитета у производњи и испоруци топлотне енергије (тачка 2), права и обавезе привредног друштва које обавља производњу и испоруку топлотне енергије (у даљем тексту: давалац услуге) и права и обавезе потрошача произведене и испоручене топлотне енергије (у даљем тексту: потрошач) (тачка 3) и начин наплате цијене за произведену и испоручену топлотну енергију, те права потрошача у случају неиспоруке или неквалитетне испоруке топлотне енергије (тачка 4). Чланом 3. Општих услова прописано је да потрошач преузима произведену и испоручену топлотну енергију од даваоца услуге по принципу купопродаје (став 2), те да облигациони односи између власника односно закупца стамбених, пословних и стамбено-пословних објеката као потрошача, и даваоца услуге започињу редовном испоруком топлотне енергије послије истека пробног периода у испоруци топлотне енергије (став 4), а чланом 6. ових услова да су у својини или посједу даваоца услуге дијелови технолошке цјелине топлификационог система наведени у члану 5. тач. 1. и 2. ових општих услова, док су цјелине топлификационог система наведене под „тачком 3. и 4.“ у својини и/или посједу потрошача (став 1), те да топлификациони систем описан одредбама члана 5. функционише као јединствена цјелина путем које давалац услуге врши испоруку топлотне енергије, при чему одржава комплетан систем о трошку власника и/или посједника дијела система који захтијева одржавање (став 3). Према члану 31. Општих услова потрошачу није дозвољено да самостално прикључује или искључује секундарне инсталације из топлификационог система, односно супротно грађевинској и употребној дозволи за предметни објекат (тачка 1), да самостално пуни и празни водом секундарне инсталације (тачка 2), повећава инсталисану топлотну снагу у објекту (тачка 3) и користи секундарне инсталације за уземљење електичних инсталација и уређаја (тачка 4), а према члану 32. ових услова потрошач плаћа трошкове за испоручену топлотну енергију на основу утврђене јединичне цијене, у зависности од обима и квалитета испоручене топлотне енергије, а у складу са критеријумима утврђеним овим општим условима (став 1), да потрошач мјесечно плаћа трошкове за испоручену топлотну енергију обрачунате на основу критеријума и цијена утврђених актом даваоца услуге на које сагласност даје јединица локалне самоуправе (став 2), да обрачун из става 2. овог члана садржи сталне и промјенљиве трошкове, што је дефинисано тарифним моделом (став 3) и да пословни потрошачи плаћају трошкове у мјесецима испоруке топлотне енергије, а стамбени потрошачи плаћају трошкове током цијеле године у 12 мјесечних рата (став 4). Поред тога, чланом 35. ових услова је прописано да је давалац услуге, када дође до прекида у испоруци топлотне енергије у топлотној станици који траје дуже од 36 сати, дужан да умањи рачун корисника у дијелу промјенљивих трошкова сразмјерно времену трајања прекида (став 1), те да је потрошач, уколико привремено не користи топлотну енергију, обавезан да плаћа сталне трошкове утврђене актом даваоца услуге (став 2), док је чланом 38. став 2. прописана обавеза потрошача да, и након обуставе испоруке топлотне енергије из става 1. овог члана, плаћа фиксни дио цијене услуге гријања.

        У поступку разматрања навода из инцијатива Суд је, прије свега, имао у виду члан 102. став 1. тачка 2. Устава Републике Српске, којим је утврђено да општина преко својих органа у складу са законом уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности.

         Поред тога, Суд је имао у виду да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске” бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), који је био на снази у вријеме доношења оспорених аката, као и сада важећим Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске” број 97/16), прописано да самосталне надлежности општине обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања комуналних дјелатности, у оквиру којих је прописана производња и испорука топлотне енергије (члан 12. тачка б) алинеја 2. ранијег односно члан 18. тачка 2) подтачка 2. важећег закона), да јединица локалне самоуправе у области стамбено-комуналне дјелатности, између осталих, обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, организационих, материјалних и других услова за изградњу и одржавање комуналних објеката и комуналне инфраструктуре (члан 16. алинеја 7. ранијег односно члан 20. тачка 7. важећег закона), као и да скупштина општине доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење (члан 30. став 1. алинеја 2. ранијег односно члан 39. став 2. тачка 2) важећег закона).

         Суд је, такође, имао у виду Закон о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске” број 124/11) којим се утврђују комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1). Овим законом је, и то чланом 2. став 1. тачка в) и чланом 3. тачка г), између осталог, прописано да се као комунална дјелатност од посебног јавног интереса, у смислу овог закона, сматра производња и испорука топлотне енергије, која обухвата производњу и испоруку паре и топле воде из даљинског централизованог извора или појединачних извора за гријање и друге сврхе, топловодном мрежом до подстанице потрошача, укључујући и подстаницу, а чланом 6. да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, те да својом одлуком детаљније прописује услове и начин обављања комуналних дјелатности (тачка а), материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката (тачка б), услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја (тачка в), могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционирања (тачка г) и јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (тачка д). Уз то, овим законом је прописано да за обављање комуналних дјелатности и других дјелатности од јавног интереса јединица локалне самоуправе може основати јавно предузеће или те послове може повјерити другим привредним субјектима који су дужни да комуналну дјелатност која им је повјерена обављају у складу са овим законом и другим прописима (члан 7. став 1), те да се обављање комуналне дјелатности повјерава јавном предузећу актом о оснивању, а другим предузећима обављање комуналне дјелатности повјерава се уговором којим се регулишу међусобна права и обавезе у обављању тих дјелатности (члан 10), и да цијену комуналне услуге утврђује давалац комуналне услуге, а сагласност на цијену даје надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 20. став 3).

          Из наведених уставних и законских одредби, по оцјени Суда, произлази да је производња и испорука топлотне енергије дјелатност од посебног јавног интереса, те да је јединица локалне самоуправе (општина/град) овлашћена да уређује обављање комуналних дјелатности, и да својим општим актом (одлуком) детаљно  пропише  услове и начин на који се грађанима пружа ова услуга,  материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, као и услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, те да, у оквиру тога, пропише могућности за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционирања, те јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга. Дакле, законским одредбама које су биле релевантне за доношење Одлуке чије одредбе су оспорене није утврђена могућност да скупштина општине наведено овлашћење  пренесе даваоцу комуналне услуге односно предузећу да својим актом прописује опште и техничке услове за испоруку топлотне енергије као и режим гријања.

          Полазећи од наведеног Суд је утврдио да је Скупштина Општине Градишка оспореним одредбама члана 10. ст. 2. и 3. Одлуке  изашла из оквира својих законских овлашћења, а чињеница да оспорене одредбе нису у сагласности са законом за чије извршење су донесене чини их неуставним и са становишта члана 108. став 2. Устава Републике Српске, према коме прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

           Имајући у виду да су оспореним ставом 4. члана 10. Одлуке уређена питања која су у непосредној правној вези са  ставовима 2. и 3. овог члана Одлуке, за које је утврђено  да нису у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима, а самим тим ни са Уставом, Суд је, из тих  разлога, утврдио да и став 4. оспореног члан 10. није у сагласности са Уставом.

           С обзиром на то да из наведених законских одредаба произлази да једино скупштина општине/града може да доноси опште акте у овој области а да је јавно предузеће односно предузеће коме је уговором повјерено обављање комуналне дјелатности овлашћено само да утврди цијену комуналне услуге, уз сагласност надлежног органа јединице локалне самоуправе,  Суд је утврдио да су Општим условима за испоруку топлотне енергије, којим су регулисани технички и други посебни услови за производњу и испоруку топлотне енергије, начин обезбјеђивања континуитета у производњи и испоруци топлотне енергије,  затим права и обавезе привредног друштва које обавља производњу и испоруку топлотне енергије као и права и обавезе потрошача произведене и испоручене топлотне енергије, те начин наплате цијене за произведену и испоручену топлотну енергију ‒ уређени односи који се на основу закона уређују искључиво актом јединице локалне самоуправе. Како је оспорени акт донио директор привредног субјекта, које према наведеним законима није овлашћено да својим актом уређује ове односе, Општи услови, по оцјени Суда, у цјелини нису у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима.

         Имајући у виду да Општи услови за испоруку топлотне енергије нису у сагласности са законом, а да према одредби члана 108. став 2. Устава прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, наведени Општи услови нису у сагласности ни са Уставом.

         Како оспорени Општи услови за испоруку топлотне енергије у цијелости нису у сагласности са Уставом и законом, Суд је оцијенио да није потребно посебно одлучивати о уставности и законитости појединих његових одредби, како је то у иницијативама тражено.

         У погледу дијела иницијативе којим је тражена оцјена уставности и законитости Цјеновника услуге гријања са тарифним моделима („Службени гласник Општине Градишка“ 1/14), те Рјешења начелника Општине Градишка, број: 02-022-164/13 од 31. децембра 2013. године, којим се даје сагласност на Опште услове за испоруку топлотне енергије, Суд је имао у виду одредбе члана 115. Устава, према којим Уставни суд одлучује о сагласности закона са Уставом и о сагласности других прописа и општих аката са Уставом и законом.

        Имајући у виду садржину и правну природу ових аката Суд је утврдио да оспорено рјешење и оспорени цјеновник, без обзира на форму, немају карактер општих аката чију уставност и законитост, сагласно одредби члана 115. Устава, оцјењује Уставни суд. Наиме, ради се о акту (оспорено рјешење) којим је начелник Општине, у складу са Одлуком Скупштине Општине, дао сагласност на акт који је донио давалац комуналне услуге, дакле ИЕЕ д.о.о за енергетику и екологију Бања Лука, ИЕЕ ПЈ „Топлана“ Градишка, односно акту (оспорени цјеновник) којим се утврђује висина новчаног износа који се наплаћује за испоручену топлотну енергију.

         С обзиром на то да се ради о појединачним а не општим актима Суд, на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске (Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), због ненадлежности није прихватио иницијативу у овом дијелу.

         Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11), одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

        На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

        Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић и академик  проф. др Снежана Савић.