Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. novembra 2016. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

Utvrđuje se da Odluka o donošenju izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-15/15 („Službeni bilten opštine Ugljevik“ broj 9/15) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10).

O b r a z l o ž e nj e

          Savo Tomić iz Korenite, Ugljevik, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje zakonitosti Odluke o donošenju izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-15/15 („Službeni bilten opštine Ugljevik“ broj 9/15), koju je, 30. septembra 2015. godine, donijela Skupština Opštine Ugljevik. U obrazloženju se navodi da u postupku donošenja osporene odluke nije poštovana procedura propisana članom 31. st. 2. i 3,  članom 33. st. 1. i 3, članom 34. stav 4, članom 37. stav 2, članom 38. stav 1, članom 39, članom 43. st. 2. i 3. te članom 48. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10). S obzirom na izloženo davalac inicijative predlaže da Ustavni sud utvrdi da osporena odluka nije usvojena saglasno proceduri propisanoj, tada važećim, Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10). Pored navedenog, davalac inicijative predlaže da Sud donese privremenu mjeru i obustavi izvršenje osporenog akta do okončanja ovog postupka.            

U odgovoru Skupštine Opštine Ugljevik navodi se da je usvajanju osporene odluke prethodilo donošenje Odluke o pristupanju izradi izmjene urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-01-363-7/13 od 28. februara 2013. godine („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 2/13) i Odluke o pristupanju izradi izmjene urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-10/13 od 22. marta 2013. godine („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 3/13). Nadalje, ističe se da je nosilac izrade plana izabran u skladu sa članom 36. Zakona o uređenju prostora i građenju, kao i da je isti izradio Prednacrt plana, u koji je omogućen uvid, te je nakon toga utvrđen Nacrt plana. Skupština Opštine Ugljevik je Odlukom broj: 01-363-3/15 od 27. aprila 2015. godine utvrdila Nacrt izmjene urbanističkog dijela grada Ugljevika („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 3/15). Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove stavilo je predmetni Nacrt na uvid u trajanju od 11. juna 2015. godine do 11. jula 2015. godine. Nakon razmatranja pristiglih primjedbi, nosilac plana je Skupštini Opštine dostavio Prijedlog plana koji je usvojen osporenom odlukom. Shodno navedenom predlaže se da Sud ne prihvati inicijativu. Uz odgovor je priložena sljedeća dokumentacija: Odluka o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-01-363-7/13 od 28. februara 2013. godine, Odluka o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-10/13 od 22. marta 2013. godine te Odluka o utvrđivanju Nacrta izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-3/15, a koje odluke je donijela Skupština opštine Ugljevik, kao i akt Odjeljenja za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove opštine Ugljevik broj: 02/4-363-6/15 od 26. maja 2015. godine, o stavljanju na javni uvid Nacrta izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika, te osporena odluka.

Osporenu odluku je, 30. septembra 2015. godine, donijela Skupština Opštine Ugljevik na osnovu člana 41. stav 5. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), a u vezi sa članom 192. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13), člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) i člana člana 26. Statuta Opštine Ugljevik („Službeni bilten opštine Ugljevik“ broj 9/15). Odredbama članova 1. do 5. ove odluke, pored ostalog, propisano je: da se donosi Izmjena Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika; da se ovaj plan sastoji od tekstualnog i grafičkog dijela, uz navođenje sadržaja ovih dijelova; da je Izmjena Urbanističkog projekta urađena od strane JP Direkcija za izgradnju i razvoj grada DOO Bijeljina u septembru 2015. godine; da je za provođenju ove odluke nadležno Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove opštine Ugljevik, te da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Opštine Ugljevik“.

Članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske utvrđeno je da propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, dok je odredbom člana 102. stav 1. tačke 1. i 3. Ustava utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, donosi program razvoja, urbanistički plan, budžet i završni račun i uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora. Ovakva nadležnost skupštine opštine utvrđena je i članom 30. stav 1. alineje 5, 6. i 7. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13).

     Pored navedenog, Sud je imao u vidu da je u toku postupka izrade i donošenja osporene odluke stupio  na snagu Zakon o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13 i 106/15), kojim je u odredbi člana 198. propisan prestanak važenja Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), kao i to da je odredbom člana 192. novog zakona propisano da će se postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona okončati po odredbama zakona na osnovu kojeg su započeti. 

     Na osnovu navedenog Sud je utvrdio da je propisivanjem kao u članu 192. važećeg zakona produženo važenje Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10) i to u odnosu na postupak izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja započetih na osnovu ranije važećeg zakona. S obzirom na to da je osporeni dokument prostornog uređenja donesen pozivom na pravni osnov sadržan u Zakonu o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), Sud je ocijenio da su ispunjeni uslovi da se zakonitost postupka donošenja osporene odluke ocjenjuje u odnosu na taj zakon.

Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), koji je predstavljao pravni osnov za donošenje osporene odluke, između ostalog, propisano je da se dokumentima prostornog uređenja određuje organizacija, namjena i način korišćenja i upravljanja prostorom, kriterijumi i smjernice za uređenje i zaštitu prostora Republike, te da je sprovedbeni dokument prostornog uređenja, između ostalog, urbanistički projekat (član 15. st. 1, 3. i 5). Ovim zakonom  je, u članu 29. stav 1, propisano da sprovedbene dokumente prostornog uređenja za područja jedinica lokalne samouprave usvaja skupština jedinice lokalne samouprave ili grada. Postupak pripreme, izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja uređen je članovima 30. do 43, pri čemu je u članu 43. Zakona propisano da se revizija, odnosno izmjena ili dopuna dokumenata prostornog uređenja vrši u skladu sa programom mjera iz člana  48. ovog zakona, a na način i po postupku za donošenje dokumenta (st. 2. i 3). Nadalje članom 30. ovog zakona propisano  da odluku o pristupanju izradi, odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta prostornog uređenja donosi nadležna skupština, koja treba da sadrži vrstu dokumenta prostornog uređenja čijoj se izradi, odnosno izmjeni ili dopuni pristupa, granice područja za koje se dokument donosi, odnosno mijenja, period za koji se utvrđuju, procjenjuju ili izračunavaju planski parametri, smjernice za izradu, izmjenu ili dopunu dokumenta, rok izrade, sadržaj planskog akta, odredbe o javnoj raspravi i javnom uvidu, način osiguranja sredstava za izradu, izmjenu ili dopunu dokumenta, nosioca pripreme za izradu, odnosnu izmjenu ili dopunu dokumenta prostornog uređenja i druge elemente u zavisnosti od specifičnosti područja za koje se dokument donosi, kao i da se odluka o pristupanju izradi, odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta prostornog uređenja objavljuje u službenom glasniku jedinice lokalne samouprave (st. 1, 3. i 9), a članom 31. stav 2. ovog zakona ‒ da je nosilac pripreme za izradu dokumenta prostornog uređenja koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave ‒ organ uprave nadležan za poslove uređenja prostora ili drugi organ ili organizacija koju odredi nadležna skupština odlukom iz člana 30. ovog zakona, te da nakon donošenja odluke iz člana 30. ovog zakona, u najmanje dva sredstva javnog informisanja, objavi poziv zainteresovanim licima iz stava 2. ovog člana, da u roku od 15 dana dostave svoje prijedoge i sugestije za određena planska rješenja na zemljištu ili objektima, odnosno objektu u njihovom vlasništvu (stav 3). Pored toga, članom 33. stav 1. Zakona propisano je da nadležna skupština, na prijedlog nosioca pripreme, imenuje savjet radi ukupnog praćenja izrade dokumenta prostornog uređenja, vođenja javne rasprave i usaglašavanja stavova i interesa zavisno od potrebe, obima i vrste dokumenta, dok je stavom 3. ovog člana propisano da će se Savjet plana formirati u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu odluke o izradi, odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta. Članom 34. stav 1. propisano da se izrada dokumenata prostornog uređenja povjerava pravnom licu ovlašćenom za obavljanje ovih poslova (nosilac izrade). Takođe, članom 37. stav 2. utvrđeno je da, prije utvrđivanja nacrta, nosilac pripreme razmatra prednacrt na stručnoj raspravi kojoj prisustvuju i članovi savjeta plana u skladu sa članom 33. ovog zakona i na koji se obavezno pozivaju ovlašćeni stručni predstavnici organizacija iz člana 32. stav 4. istog. Članom 38. Zakona propisano je da nadležna skupština na prijedlog nosioca pripreme utvrđuje nacrt dokumenta prostornog uređenja i mjesto, vrijeme i način izlaganja tog nacrta na javni uvid, kao i da se trajanje javnog uvida utvrđuje odlukom iz člana 30. ovog zakona, koji traje najmanje 30 dana za dokumenta prostornog uređenja iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, te da se da se o mjestu, vremenu i načinu izlaganja nacrta dokumenta prostornog uređenja javnost obavještava oglasom koji se objavljuje u najmanje dva sredstva javnog informisanja najmanje tri puta, a da se primjedbe, prijedlozi i mišljenja o nacrtu upisuju u svesku sa numerisanim stranama, koja se nalazi u prostoriji u kojoj se nacrt izlaže, ili se u pisanoj formi dostavljaju nosiocu pripreme, koji je obavezan da ih proslijedi nosiocu izrade dokumenta (st. 1, 2, 3. i 11). Uz to, članom 39. Zakona propisano je da je nosilac izrade obavezan da razmotri sve primjedbe, prijedloge i mišljenja koji su dostavljeni tokom javnog uvida i da prije utvrđivanja prijedloga dokumenta o njima zauzme i obrazloži svoj stav i da taj stav u pisanoj formi dostavi nosiocu pripreme i licima koja su dostavila svoje prijedloge, primjedbe i mišljenja (stav 1), da se prijedlog dokumenta utvrđuje na osnovu nacrta koji je bio objavljen i stava o primjedbama, prijedlozima i mišljenjima na taj nacrt, s tim da se u prijedlogu dokumenta ne mogu mijenjati rješenja iz nacrta dokumenta, osim onih na koja je bila stavljena osnovana primjedba, prijedlog ili mišljenje (stav 2), da se stav nosioca izrade o primjedbama i prijedlozima razmatra na stručnoj raspravi na koju se pozivaju predstavnici nosioca pripreme, nosioca izrade i organizacije iz člana 32. stav 4. ovog zakona, te članovi savjeta plana (stav 3),  da se stručna rasprava iz stava 3. mora organizovati u roku od 30 dana od dana zatvaranja javnog uvida (stav 4), dok nosilac pripreme objavljuje javni poziv za stručnu raspravu u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji cijele Republike, tri dana prije i na dan održavanja rasprave  (stav 5). U skladu sa članom 41. st. 1. i 5. po održanoj stručnoj raspravi iz člana 39. stav 4, nosilac pripreme utvrđuje prijedlog dokumenta u skladu sa zaključcima sa rasprave, a dokument prostornog uređenja donosi Narodna skupština ili skupština jedinice lokalne samouprave.

Takođe, Sud je uzeo u obzir da je, shodno dokumentaciji koja je priložena uz odgovor donosioca osporenog akta, usvajanju osporene odluke prethodilo donošenje Odluke o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-01-363-7/13 od 28. februara 2013. godine, te Odluke o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-10/13 od 22. marta 2013. godine. Predmetnim odlukama su definisana područje za koje se vrši izmjena Plana, određen vremenski period za koji se donosi izmjena, propisan rok od 60 dana za izradu ovih dokumenata, date smjernice za izradu, a određeno je i da je nosilac pripreme izmjene Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove Opštine Ugljevik. Takođe, Skupština Opštine Ugljevik je na sjednici održanoj 27. aprila 2015. godine usvojila Odluku o utvrđivanju Nacrta izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika, broj: 01-363-3/15 („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 3/15) a istom su obuhvaćene lokacije iz odluka o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika br. 01-01-363-7/13 i 01-363-10/13. Aktom broj 02-4-363-6/15, od 26. maja 2015. godine, Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno komunalne poslove Opštine Ugljevik stavilo je Nacrt izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika na javni uvid u trajanju od 11. 06. 2015. godine do 11.07.2015. godine, nakon čega je na sjednici održanoj 30. septembra 2015. godine Skupština Opštine Ugljevik usvojila je osporenu Odluku o donošenju izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj 01-363-15/15, u odnosu na pomenute lokacije.

Na osnovu iznesenog činjeničnog stanja, te imajući u vidu naprijed navedene odredbe Zakona, Sud je utvrdio da postupak pripreme i izrade izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika, a koji je prethodio usvajanju Odluke o  donošenju izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika („Službeni bilten opštine Ugljevik“ broj 9/15) nije proveden u skladu sa članom 38. stav 2. Zakona. Skupština Opštine Ugljevik je postupala suprotno svojim zakonskim ovlašćenjima, jer je propustila da u Odluci o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-01-363-7/13 od 28. februara 2013. godine, te Odluci o pristupanju izradi izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika broj: 01-363-10/13 od  22. marta 2013. godine normira trajanje javnog uvida. Postupanje Skupštine Opštine Ugljevik, kao organa nadležnog za donošenje odluke iz člana 30. Zakona, nije bilo u skladu sa strogo formalnim karakterom postupka donošenja, odnosno postupka izmjena i dopuna dokumenata prostornog uređenja, zbog čega je, po ocjeni Suda, osporena odluka donesena suprotno članu 30. stav 3. tačka e) i članu 38. stav 2. Zakona o uređenju prostora i građenju.

Pored ovoga, iako je od donosica traženo da dostavi dokaze o provođenju relevantnih zakonskih procedura u postupku donošenja osporenog akta, Sudu nisu predočeni dokazi da je nosilac pripreme u najmanje dva sredstva javnog informisanja objavio poziv zainteresovanim licima da u roku od 15 dana dostave svoje prijedloge i sugestije za određena planska rješenja u skladu sa članom 32. stav 3, niti da je isti imenovao Savjet plana, a shodno članu 33. st. 1 i 2. Takođe, nema dokaza da je nosilac pripreme, u skladu sa članom 37. stav 2. Zakona, razmatrao prednacrt dokumenta prostornog uređenja na stručnoj raspravi uz prisustvo savjeta plana i  ovlašćenih stručnih predstavnika organizacija iz člana 32. stav 4. Zakona. Donosilac akta nije dostavio dokaz da je o mjestu, vremenu i načinu izlaganja nacrta dokumenta prostornog uređenja na javni uvid javnost obaviještena oglasom u najmanje dva sredstva javnog informisanja (član 38. stav 3), kao ni da su oglasom obaviješteni vlasnici nekretnina na području za koje se donosi sprovedbeni dokument i da su obaviješteni o javnom uvidu (član 38. stav 9). Takođe nema dokaza ni da je održana stručna rasprava u roku od 30 dana od dana zatvaranja javnog uvida i da je nosilac pripreme objavio javni poziv za stručnu raspravu u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji cijele Republike (član 39. st. 3, 4. i 5), niti su predočeni dokazi da je nosilac pripreme utvrdio prijedlog dokumenta u skladu sa zaključcima sa stručne rasprave (član 41. stav 1), odnosno da je izmjenu dokumenta prostornog uređenja vršio na način i po postupku za donošenje dokumenta (član 43. stav 3).

Zbog svega navedenog Sud je utvrdio da Odluka o donošenju izmjene Urbanističkog projekta gradskog dijela grada Ugljevika („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 9/15) nije donesena u saglasnosti sa Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), a činjenica da osporena odluka nije u saglasnosti sa zakonom čini je neustavnom i sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava.

S obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporene odluke, Sud smatra da razmatranje navoda inicijatora o njenoj  neusaglašenosti sa članom 31. st. 2. i 3,  članom 34. stav 4, članom 43. stav 2, te članom 48. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10) nije od značaja za odlučenje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

S obzirom na to da je ovim odlučeno o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke, Sud smatra da je bespredmetno razmatrati zahtjev inicijatora da se izvršenje predmetne odluke obustavi do konačne odluke Suda.

Budući da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno, te da prikupljene informacije pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu donio odluku bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.