Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana  61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. oktobra 2016. godine,  d o n i o  j e

R J E Š E Nj E

           Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 60/15) u dijelu kojim su u članu 348. Zakona o stvarnim pravima («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 124/08, 58/09 i 95/11) dodati novi stavovi 7. i 10, i člana 3. istog Zakona, u dijelu kojim je poslije člana 348. Zakona o stvarnim pravima («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 124/08, 58/09 i 95/11) dodat član 348 a, stavovi 1. i 3.

O b r a z l o ž e nj e

          Vukota Govedarica iz Gacka i Igor Ostojić iz Bijeljine dali su Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje članova 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 60/15). U inicijativi se navodi da su osporene odredbe ovog zakona suprotne odredbi člana 58. st. 1. i 2. Ustava Republike Srpske, odnosno da je ovom članu Ustava suprotno propisivanje da se sredstva u svojini Republike Srpske i lokalne samouprave mogu otuđivati ispod tržišne cijene ili bez naknade i da detaljnije uslove za otuđenje predmetnih nekretnina i osnivanje prava građenja na istim donosi Vlada i Skupština jedinice lokalne samouprave. Obrazlažući navedeni stav davaoci inicijative navode da je članom 58. stav 1. Ustava Republike Srpske utvrđeno da se sredstva u svojini Republike Srpske i jedinice lokalne samouprave mogu otuđivati, po pravilu, samo po tržišnim kriterijumima i da se uslovi otuđenja nekretnina u društvenoj svojini utvrđuju zakonom. Zbog navedenog predlažu da Sud utvrdi nesaglasnost osporenih odredaba članova 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima sa navedenim ustavnim odredbama.

           Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

           Osporenim članom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 60/15) propisano je da se u članu 348. Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 124/08, 58/09 i 95/11) dodaju novi st. 7, 8, 9, 10. i 11, koji glase:

«(7) Izuzetno od stava 1. ovog člana, nepokretnosti u svojini Republike i jedinice lokalne samouprave mogu  se otuđiti ispod tržišne cijene ili bez naknade, a u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za regionalni, odnosno lokalni ekonomski razvoj.

(8) Nepokretnosti iz stava 7. ovog člana, uključujući i pravo građenja i davanja zemljišta, u zakup, mogu biti ulog javnih partnera za osnivanje zajedničkog privrednog društva, kao i nekog drugog organizacionom oblika, sa privatnim partnerom, u skladu sa propisima koji regulišu javno-privatno partnerstvo.

(9) Odluku o utvrđivanju posebnog interesa na osnovu kojeg se pristupa realizaciji ivesticionog projekta iz stava 7. ovog člana donosi Vlada – ukoliko su nepokretnosti u svojini Republike, odnosno skupština jedinice lokalne samouprave – ukoliko su nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave.

(10) Detaljnije uslove i način za otuđenje nepokretnosti iz stava 7. ovog člana, za nepokretnosti u svojini Republike, uredbom propisuje Vlada za nepokretnosti u svojini Republike, odnosno pravilnikom skupštine jedinice lokalne samouprave za nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave.

(11) Propise iz stava 10. ovog člana, Vlada i skupština jedinice lokalne samouprave donijeće u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovog zakona.»

          Takođe, osporenim članom 3. istog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima, propisano je da se poslije člana 348. Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 124/08, 58/09 i 95/11), dodaje novi član 348a, koji glasi:

            „(1) Radi otklanjanja posljedica elementarnih nepogoda i stambenog zbrinjavanja ugroženog stanovništva, na nepokretnostima u svojini Republike ili jedinice lokalne smouprave može se osnovati pravo građenja, bez naknade.

            (2) Pravo građenja  iz stava 1. ovog člana može se osnovati i u cilju rješavanja stambenih pitanja porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida.

            (3) Detaljnije uslove i način  osnivanja prava građenja na nepokretnostima iz st. 1.  i 2. ovog člana, uredbom propisuje Vlada za nepokretnosti u svojini Republike, odnosno pravilnikom skupštine jedinice lokalne samouprave za nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave.

            (4) Propise iz stava 3. ovog člana, Vlada i skupština jedinice lokalne samouprave donijeće u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.

            Sud je, prije svega, utvrdio da iz sadržaja podnesene inicijative proizlazi da su podnosioci inicijative konkretno osporili ustavnost odredaba člana 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 60/15), u dijelu kojim su u članu 348. Zakona o stvarnim pravima («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 124/08, 58/09 i 95/11) dodati novi stavovi 7. i 10, i  člana 3. istog Zakona u dijelu kojim je poslije člana 348. Zakona o stvarnim pravima dodat član 348 a, stavovi 1. i 3, zbog čega je ocjenjivana ustavnost tih zakonskih odredaba.

            U postupku ocjenjivanja osporenih zakonskih odredaba Sud je imao u vidu Amandman  XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava i kojim je u tačkama 6, 8. i 18. utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog, naučnog, tehnološkog, demografskog i socijalnog razvoja kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Takođe, Sud je, u konkretnom slučaju, imao u vidu i član 58. stav 1. Ustava, prema kojem svojinska prava i obaveze nad sredstvima u društvenoj svojini  i uslovi pod kojima se ta sredstva prenose u druge oblike svojine uređuju se zakonom, te stav 2. ovog člana koji je zamijenjen tačkom 2. Amandmana XXXI koja glasi: “Sredstva u društvenoj i državnoj svojini mogu se otuđivati, po pravilu, samo po tržišnim kriterijima.“

            Polazeći od činjenice da su na osnovu društveno-ekonomskih promjena nastupile i promjene u svojinskopravnim odnosima i da su Zakonom o stvarnim pravima, u skladu sa novonastalim odnosima u toj oblasti, na cjelovit način uređeni sticanje, korišćenje, raspolaganje, zaštita, ograničenja i prestanak prava svojine, drugih stvarnih prava i državine, Sud je utvrdio da se ovim zakonom, pored regulisanja uslova i postupka za promet i raspolaganje nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, i pravom građenja, osporenim odredbama propisuju uslovi pod kojima se, izuzetno od stava 1. člana 348. Zakona o stvarnim pravima,  ove nekretnine  mogu  otuđiti ispod tržišne cijene ili bez naknade, te se propisuju uslovi pod kojima se na tim nepokretnostima u svojini Republike ili jedinice lokalne samouprave može osnovati pravo građenja, bez naknade. U vezi sa navedenim Sud je imao u vidu da se, prema pomenutoj odredbi stava 1. člana 348. osnovnog teksta zakona, nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, kao i sa pravom građenja može raspolagati samo na osnovu javnog konkursa i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno.

            Imajući u vidu navedene odredbe Ustava i Zakona, Sud je, u postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih dijelova odredaba člana 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima, ocijenio da propisivanjem izuzetaka od stava 1. člana 348. Zakona o stvarnim pravima nije došlo do povrede ustavne garancije iz člana 58. stav 2. Ustava prema kojoj se sredstva u društvenoj i državnoj svojini mogu otuđivati, po pravilu, samo po tržišnim kriterijumima.

Imajući u vidu da u pogledu nekretnina u javnom vlasništvu poseban značaj ima regulisanje postupka i uslova za njihovo raspolaganje, Sud je ocijenio da je ovim izmjenama Zakona, pored već propisanih izuzetaka u njihovom raspolaganju (član 348. osnovnog teksta  Zakona), propisano da se, takođe izuzetno, ove nekretnine mogu otuđiti ispod tržišne cijene ili bez naknade u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za regionalni, odnosno lokalni ekonomski razvoj, kao i da se radi otklanjanja posljedica elementarnih nepogoda i stambenog zbrinjavanja ugroženog stanovništva, na nepokretnostima u svojini Republike ili jedinice lokalne smouprave može osnovati pravo građenja bez naknade.

Dakle, zakonodavac je, shodno svojoj cjelishodnoj procjeni, pored imperativne odredbe da se o nepokretnostima u svojini Republike ili jedinice lokalne smouprave i o pravu građenja može raspolagati samo na osnovu javnog konkursa i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, odredio i izuzetke u raspolaganju sa navedenim nekretninama koje nalažu različite životne situacije. Ovi izuzeci, po ocjeni Suda, pored toga što posebno određuju uslove i načine raspolaganja na nepokretnostima u svojini Republike ili jedinice lokalne smouprave i pravu građenja, kao stvarima u javnoj svojini, doprinose i jednakosti svih učesnika u postupku raspolaganja istim, jer je činjenica da je značajan dio nekretnina posebnim propisima podvrgnut različitim pravnim režimima.Takođe, ratio legis ovih izuzetaka je, po ocjeni Suda, i u tome da se ovakvim raspolaganjem omogućava ostvarivanje viših interesa koji su često suprotstavljeni, jer je profitabilno korišćenje tih nekretnina ekonomski interes javnopravnog vlasnika, dok se potrebe građana ostvaruju mogućnošću njihovog sticanja i korišćenja pod najpovoljnijim uslovima. S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da osporene odredbe člana 2. Zakona u dijelu kojim je u članu 348. Zakona o stvarnim pravima («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 124/08, 58/09 i 95/11) dodat novi stav 7. i  članu 3. istog Zakona, u dijelu kojim je poslije člana 348. Zakona o stvarnim pravima («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 124/08, 58/09 i 95/11) dodat član 348 a stav 1, nisu nesaglasne ustavnoj odredbi stava 2. člana 58. Ustava koji je zamijenjen tačkom 2. Amandmana XXXI, odnosno da je, u smislu odrednice ovog člana Ustava koja glasi „po pravilu“ zakonodavac odredio, i pored pravila da se nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, kao i sa pravom građenja može raspolagati samo na osnovu javnog konkursa i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, i druge mogućnosti raspolaganja nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, pa time i mogućnost njenog otuđenja ispod tržišne cijene ili bez naknade, kao  i osnivanje prava građenja, bez naknade.

         Takođe, i u pogledu osporavanja noveliranog člana 348. stav 10.  i  novog člana 348 a stav 3. Zakona, kojim je propisano da detaljnije uslove i način za otuđenje nepokretnosti u svojini Republike, uredbom propisuje Vlada, odnosno skupština jedinice lokalne samouprave za nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave (novela člana 348. stav 10) i da detaljnije uslove i način osnivanja prava građenja na ovim nepokretnostima, uredbom propisuje Vlada za nepokretnosti u svojini Republike, odnosno pravilnikom skupštine jedinice lokalne samouprave za nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave (novi član 348a stav 3), Sud je ocijenio da zakonodavac nije povrijedio ustavnu garanciju utvrđenu članom 58. stav 1. Ustava, prema kojoj se svojinska prava i obaveze nad sredstvima u društvenoj svojini  i uslovi pod kojima se ta sredstva prenose u druge oblike svojine uređuju zakonom.

Naime, imajući u vidu sve aspekte nastale svojinske transformacije, odnosno pretvaranja prava upravljanja, korišćenja i raspolaganja na nepokretnostima u društvenoj, odnosno državnoj svojini u pravo svojine, na osnovu čega su osporenim odredbama Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stvarnim pravima, svrstani u završne odredbe, uređena su  i pitanja ovlašćenja Vlade Republike Srpske i jedinice lokalne samouprave za razradu ovih zakonskih odredaba, Sud je ocijenio da se ovako propisivanje ne može dovoditi u vezu sa ustavnim principom iz člana 58. stav 1. Ustava Republike Srpske.

Po ocjeni Suda, podnosioci inicijative su očigledno previdjeli da je u odredbi člana 58. stav 1. Ustava sadržano ovlašćenje Republike Srpske da zakonom uredi uslove vlasničke transformacije jednog, ranije postojećeg oblika svojine u drugi, saglasno pozitivnom zakonodavstvu, odnosno da se utvrdi obim slobode volje subjekata prava u odlučivanju pristupanja svojinskoj promjeni koju zakon dopušta i uređuje. Otuda propisivanje kao u osporenim odredbama noveliranih odredaba članova 348. stav 10. i 348a stav 3. Zakona ne predstavlja dalje propisivanje zakonskih uslova promjene titulara svojinskih prava, već upravo razradu zakonskih uslova te vlasničke transformacije, koji uslovi su prethodno propisani odredbama članova 348. stav 1. i 348a stav 1. istog zakona, čime se ne dovode u pitanje ustavne garancije iz člana 58. stav 1. Ustava,  na koje se pozivaju podnosioci inicijative.

           Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

           Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

          Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.