Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тач. а), б) и д)  Закона о Уставном суду Републике Српске  („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12),  на сједници одржаној 26. октобра 2016. године, д о н и о   ј е

О Д Л У К У

         Утврђује се да члан 1. у дијелу који гласи: ".... јавна...", те  чланови 45, 47, 48, 50, 51, 52. и 53. Правилника о здравственој исправности воде за пиће („Службени гласник Републике Српске“ број 75/15) нису у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о водама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 50/06, 92/09 и 121/12).

         Одбија се приједлог за оцјењивање уставности и законитости чланова 2. до 44, те  чланова 46, 49.  54. и  55. Правилника о здравственој исправности воде за пиће („Службени гласник Републике Српске“ број 75/15).

О б р а з л о ж е њ е

          Институт за воде д.о.о Бијељина поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности и законитости Правилника о здравственој исправности воде за пиће („Службени гласник Републике Српске“ број 75/15), који је донио министар здравља и социјалне заштите Републике Српске. Из садржине поднесеног приједлога произлази да је доносилац Правилника, прије свега, прекорачио овлашћења која су му прописана Законом о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12). Образлажући своје наводе предлагач, прије свега, указује на члан 6. Закона о измјенама и допунама Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ број 24/12), којим су из надлежности Министарства здравља и социјалне заштите изузети управни и други послови који се односе, између осталог, на здравствену исправност воде, животних намирница и предмета опште употребе, те закључује да је овим правилником, који је донесен након поменутих измјена Закона о републичкој управи, регулисана материја која не спада у надлежност овог министарства. Уз то, предлагач оспорава наведени правилник и са становишта одредаба Закона о храни ("Службени гласник Републике Српске" број 49/09), те  члана 52. став 3. Закона о водама ("Службени гласник Републике Српске" бр. 50/06, 92/09 и 121/12), а указује и на његову несагласност са Законом о храни ("Службени гласник Босне и Херцеговине" број 50/04) и Правилником о поступку утврђивања испуњености услова за рад испитних лабораторија („Службени гласник Републике Српске“ број 106/10). Оспоравајући наведени правилник у цјелини, предлагач указује на његов члан 45. став 1. и то у дијелу којим је прописано да контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне воде и природне изворске воде врши Институт за јавно здравство и с тим у везу доводи одредбе члана 4. став 3, члана 35. и члана 36. став 4. Закона о храни,  из којих, како наводи, јасно произлази да  лабораторијске анализе воде која служи за људску употребу врше лабораторије акредитоване у складу са прописима о акредитацији и овлашћене од стране Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде, уз прибављено мишљење Министарства здравља. Закључак о незаконитости оспореног правилника, односно ненадлежности  министра здравља и социјалне заштите за оспорено прописивање предлагач изводи и из члана 52. став 3. Закона о водама, којим је прописано да контролу воде која је намијењена за људску употребу могу вршити само овлашћене лабораторије. Полазећи од изложеног предлаже да Суд утврди да оспорени акт није у сагласности са Уставом Републике Српске и наведеним законима.

         У одговору Министарства здравља и социјалне заштите Републике Српске се истиче да је министар донио оспорени акт сагласно овлашћењима садржаним у члану 21. Закона о републичкој управи и члану 52. став 1. Закона о водама. У одговору се, такође, указује да је оспорени акт донесен на основу Закона о водама, којим је у члану 52. ст. 3. и 4. прописано да контролу воде која је намијењена за људску употребу могу вршити само овлашћене лабораторије, а услове које ће испуњавати овлашћене лабораторије, садржај и начин добијања овлашћења прописује министарство надлежно за област здравства, те се закључује да су, из наведених разлога, неосновани наводи из приједлога о несагласности Правилника са Законом о храни. Поред тога, у одговору се наводи да је Министарство здравља и социјалне заштите, у складу са својим надлежностима и дјелатностима здравствених установа прописаних Законом о здравственој заштити („Службени гласник Републике Српске“ број 106/09), процијенило који су то услови које треба да испуни јавна здравствена установа да би била овлашћена да врши контролу воде за пиће, као и да је, у складу са Смјерницама за поступање републичких органа управе о учешћу јавности и консултацијама у изради закона („Службени гласник Републике Српске“ бр. 123/08 и 73/12), проведен поступак консултација везано за Правилник о здравственој исправности воде за пиће. Детаљно образлажући значај јавноздравствене контроле воде за пиће доносилац акта износи мишљење да би воду за пиће требало да контролише искључиво јавна здравствена установа која запошљава специјалисте из области јавног здравства и која је овлашћена од стране Министарства здравља и социјалне заштите, јер се на тај начин омогућава стално праћење параметара воде за пиће због важности њене здравствене исправности и њеног директног утицаја на здравље становништва, а уједно се избјегава ризик од злоупотреба условљених тржишним и профитним мотивима разних лабораторија.

         Правилник о здравственој исправности воде за пиће („Службени гласник Републике Српске“ број 75/15) донио је министар здравља и социјалне заштите на основу члана 52. став 1. Закона о водама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 50/06, 92/09 и 121/12) и члана 82. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12). Увидом у овај правилник утврђено је  да су  овим актом, послије основних одредаба (чл. 1. до 3.), одредбама чланова 4. до 14. прописани вриједносни параметри за здравствено исправну воду за пиће, затим да је одредбама чланова 15. до 40. регулисана флаширана вода за пиће (стона вода, природна минерална вода и природна изворска вода), одредбама чланова 41. до 44. регулише се пречишћавање и дезинфекција воде, а одредбама чланова 45. до 53. прописују се услови за овлашћивање Јавне здравствене установе за контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне и природне изворске воде. Прописано је и да ступањем на снагу овог правилника престаје да важи Правилник о здравственој исправности воде за пиће ("Службени гласник Републике Српске" број 40/03), те да овај правилник ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Српске" (чланови 54. и 55).

         Овим правилником прописује се  здравствена исправност воде за пиће, здравствена исправност стоне воде, природне минералне и природне изворске воде и услови у погледу кадра, простора и опреме које мора испуњавати јавна здравстена установа за контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне и природне изворске воде (члан 1). Чланом 45. Правилника прописано је да контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне и природне изворске воде врши Институт за јавно здравство у складу са овим правилником и законом  који уређује област здравствене заштите (став 1), те да се код водовода који имају властиту лабораторију и који врше редовну контролу воде за пиће може смањити број узетих узорака до 30%, што се регулише уговором између Института за јавно здравство и водовода (став 2). Поред тога, Правилником је прописано да се јавна здравствена установа из члана 45. став 1. овлашћује за контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне и природне изворске воде ако за анализе из члана 46. став 1. овог правилника има обезбијеђен стручни кадар у пуном радном односу таксативно наведен у тачкама 1. до 4. члана 47, затим ако има функционално одвојене просторије таксативно наведене у тач. 1. до 7. члана  48, те ако има обезбијеђену опрему таксативно наведену у тач. 1. до 23. члана 50. Овим правилником је, такође, и то чланом 51. прописана надлежност Комисије за утврђивање услова у погледу кадра, простора и опреме а која треба да утврди да ли јавна здравствена установа испуњава услове у погледу кадра, простора и опреме, а члановима 52. и 53. прописана је документација коју, уз захтјев за утврђивање испуњености услова у погледу кадра, простора и опреме, подноси  јавна здравствена установа из члана 45. став 1. као и обавеза Комисије да сачини записник и да приједлог на основу којег се рјешењем утврђује испуњеност услова за контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне и природне изворске воде.

         Разматрајући питање надлежности министра здравља и социјалне заштите Републике Српске да донесе оспорени правилник Суд је, прије свега, имао у виду члан 97. Устава Републике Српске, којим је утврђено да послове државне управе обављају министарства и други републички органи управе (став 1), те да министарства и други републички органи управе проводе законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе, као и акте предсједника Републике, рјешавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом (став 2). 

         Уз то, Суд је имао у виду Закон о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16), којим је, између осталог, прописано да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе (члан 69. ст. 1. и 2),  да органи управе  могу доносити прописе из члана 69. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе, као и да органи управе не могу на основу члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе  које нису већ установљене законом или прописом Владе (члан 70. ст. 1. и 2), те да министарством руководи министар који, између осталог,  доноси прописе из члана 69. став 1. овог закона (члан 82. ст. 1. и 2).

         Такође, Суд је имао у виду члан 52. Закона о водама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 50/06, 92/09 и 121/12), којим је прописано да ће квалитет воде која је намијењена за људску употребу одговарати условима утврђеним у члану 22. овог закона и пропису о води за пиће који доноси министарство надлежно за област здравства (став 1), да контролу воде која је намијењена за људску употребу могу вршити само овлашћене лабораторије (став 3), те да услове које ће испуњавати овлашћене лабараторије, садржај и начин добијања овлашћења прописује министарство надлежно за област здравства (став 4). Суд је, такође, имао у виду да се овим законом уређује начин интегралног управљања водама унутар Републике Српске (члан 1. став 1),  те да је,  између осталог, прописано да вода намијењена људској употреби означава воду намијењену за људску употребу која одговара прописима из подручја исправности животних намирница, као и значења према Директиви 80/778/Е3, допуњено Директивом 98/83/Е3 (члан 4. став 1. тачка 20), да  елементи става 1. овог члана обухватају, али се не ограничавају на обезбјеђивању довољне количине воде за пиће, као основном приоритету при управљању водама, заштити вода, унапређењу и обнови површинске и подземне воде, примјеном Оквирне директиве о водама, Директиве ЕУ 80/778/ЕЦ од 15. јула 1980. године, која се односи на воду намијењену за људску употребу и директивама којима је допуњена, Директиве ЕУ 98/83ЕЦ од 3. новембра 1998. године, која се односи на квалитет воде намијењене људској употреби, и прописа Републике Српске у погледу квалитета који мора испуњавати вода као људска намирница (члан 22. став 2).

         Уз то, Суд је имао у виду Закон о храни (Службени гласник Републике Српске" број 49/09), на који указује предлагач,  и то члан 4. став 3, којим је прописано да појам хране обухвата и воду, и то: воду која служи за јавно снабдијевање становништва као вода за пиће (тачка а), воду која се употребљава или уграђује у храну током њене производње, припреме или обраде (тачка б) и минералну и изворску воду упаковану у оригинално паковање (тачка в), затим члан 35. став 1, којим је прописано да лабораторијска испитивања у области безбједности хране врше лабораторије акредитоване у складу са прописима о акредитацији и овлашћене од Министарства, уз прибављено мишљење Министарства здравља, у складу са посебним прописима, те члан 36. став 4, према коме министар, уз прибављена мишљења Министарства здравља и Републичког завода за стандардизацију и метрологију, доноси правилник којим прописује поступак утврђивања испуњености услова за рад испитних лабораторија из става 1. овог члана.

         Полазећи од наведеног, неспорно је, по оцјени Суда, да је министар здравља и социјалне заштите, сагласно одредбама члана 52. ст. 1. и 4. Закона о водама, био овлашћен да општим актом пропише услове које у погледу здравствене исправности треба да испуњава вода која је намијењена за људску употребу, као и да пропише услове које треба да испуњавају овлашћене лабораторије како би могле вршити контролу здравствене исправности воде која је намијењена за људску употребу, те садржај и начин добијања овлашћења. Приликом овакве оцјене Суд је имао у виду да је Закон о водама, којим се на цјеловит начин уређује управљање водама које, између осталог, обухвата и заштиту од штетног дјеловања вода, lex specialis у односу на Закона о храни те да се, у конкретном случају, када је у питању здравствена исправност воде која је намијењена за људску употребу примјењују одредбе Закона о водама и Правилник о здравственој исправности воде за пиће, као подзаконски акт, који је донесен за извршење закона на основу овлашћења из члана 52. Закона о водама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 50/06, 92/09 и 121/12). С обзиром на изложено Суд је оцијенио да је садржина чланова 2. до 44, те чланова 46. и 49. Правилника у границама законских овлашћења доносиоца акта. Суд је, такође, оцијенио да су и чланови 54. и 55. Правилника, којима је одређено временско важење ранијег правилника који је уређивао исту област, те објављивање и ступање на снагу новог акта, иако од стране предлагача нису посебно оспорени, у границама законског овлашћења доносиоца акта, односно да је члан 55. Правилника у сагласности са чланом 109. Устава Републике Српске.

        Међутим, министар здравља је, по оцјени Суда, прописујући чланом 1. у дијелу који гласи "... јавна...." и чланом 45. став 1. Правилника да контролу здравствене исправности воде за пиће, стоне воде, природне минералне и природне изворске воде врши Институт за јавно здравство, прекорачио овлашћења утврђена наведеним чланом 52. став 4. Закона о водама. Наиме, по оцјени Суда, наведеном законском одредбом министар здравља и социјалне заштите је био овлашћен да пропише услове које ће испуњавати све овлашћене лабораторије које могу вршити контролу воде која је намијењена за људску употребу, те садржај и начин добијања овлашћења. Дакле, наведено овлашћење министру здравља и социјалне заштите из члана 52. став 4. Закона о водама не подразумијева могућност да министар подзаконским актом донесеним за извршавање закона пропише услове које у погледу кадра, простора и опреме мора испуњавати јавна здравстена установ,а односно да овласти Институт за јавно здравство да врши контролу здравствене исправности воде намијењене за људску употребу, будући да за такво прописивање у закону  нема основа. Како су одредбе члана 45. став 2. и чланови 47. и 48, те чланови 50, 51. 52. и 53. Правилника, садржински и логички повезани са оспореним чланом 45. став 1. Правилника, јер се односе се на извршење овог члана, Суд је утврдио да ни члан 45. став 2. те чланови 47, 48, 50, 51, 52. и 53. Правилника нису у сагласности са Законом о водама.

          Чињеница да су члан 1. у дијелу који гласи: "...јавна...", члан 45. и  чланови 47. и 48, те чланови  50, 51, 52. и 53. Правилника донесени прекорачењем овлашћења чини их неуставним и са становишта члана 108. став 2. Устава, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

         Наводи предлагача који се односе на несагласност оспореног правилника са Законом о храни (Службени гласник Републике Српске" број 49/09) нису, по оцјени Суда, од утицаја у овој правној ствари, будући да је Закон о водама за чије извршење је Правилник донесен, леx специалис у овој области.

         У смислу члана 115. Устава, Уставни суд није надлежан за оцјену сагласности оспореног правилника са Законом о храни ("Службени гласник Босне и Херцеговине" број 50/04) и Правилником о поступку утврђивања испуњености услова за рад испитних лабараторија („Службени гласник Републике Српске“ број 106/10).

        На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

        Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник мр Суда Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.