Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačke a) i b)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. oktobra 2016. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

   Utvrđuje se da član 2. stav 1. Odluke o komunalnoj naknadi ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 5/13), u dijelu koji glasi: "... privremenom ili stalnom, izgrađenom sa odobrenjem za građenje ili bez odobrenja za građenje...", i stav 2. ove odluke, nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11).

O b r a z l o ž e nj e

      "Tržnica" d.o.o. Banja Luka podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 2. Odluke o komunalnoj naknadi ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 5/13), koju je donijela Skupština Grada Banja Luka. Predlagač smatra da donosilac predmetne odluke nije mogao osporenom odredbom člana 2. ovog opšteg akta odrediti obveznike plaćanja komunalne naknade na način koji nije u saglasnosti sa članom 24. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glanik Republike Srpske" broj 124/11). U vezi sa navedenim, posebno ističe da nije u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave da određuje krug lica koja su obveznici plaćanja komunalne naknade, jer je to pitanje u domenu zakonodavca. Slijedom navedenog, predlaže da Sud, nakon provedenog postupka, utvrdi da osporeni član 2. Odluke o komunalnoj naknadi nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima, te stoga ni članom 108. Ustava Republike Srpske.  

    Pored toga, predlagač traži da Sud obustavi od izvršenja pojedinačne akte i radnje koje su preduzete na osnovu osporene odluke, do donošenja konačne odluke Suda o njenoj ustavnosti i zakonitosti, sa ciljem sprečavanja daljih štetnih posljedica koje će njenom primjenom nastati za veći broj fizičkih i pravnih lica na koje se ova odluka odnosi.

   U odgovoru koji je na prijedlog dostavila Skupština Grada Banja Luka navodi se da je osporena odluka donesena na osnovu ovlašćenja iz člana 22. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glanik Republike Srpske" broj 124/11), te da je osporena odredba ove odluke u cijelosti saglasna članu 24. ovog zakona, s obzirom na to da Odlukom njen donosilac nije propisao obveznike komunalne naknade, kako se to tvrdi u incijativi, već je prepisana zakonska odredba koja definiše ove subjekte. Odlukom se, kako se dalje ističe, poštuju prava fizičkih i pravnih lica koji su obveznici komunalne naknade i u potpunosti su stavljeni u ravnopravan položaj, sa ciljem da se na zakonit način prikupljaju sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje.

   Odluka o komunalnoj naknadi ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" broj 5/13) donesena je na osnovu člana 22. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11), člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05 i 118/05) i člana 32. Statuta Grada Banja Luka ("Službeni glasnik Grada Banja Luka" br. 25/05, 30/07 i 17/12). Osporenim članom 2. ove odluke propisano je da su obveznici komunalne naknade vlasnici ili nosioci prava raspolaganja na stambenom, poslovnom ili drugom prostoru, privremenom ili stalnom, izgrađenom sa odobrenjem za građenje ili bez odobrenja za građenje, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog i drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (stav 1). Pod drugim prostorom, u smislu ove odluke, smatra se garažni prostor, pomoćni prostor, kao i dvorišni i gospodarski objekti i slično (stav 2.).

      Prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 2. predmetne odluke, Sud je imao u vidu da prema tački 11. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje sistem javnih službi. Pored toga, odredbom člana 102. stav 1. tačke 2. i 6. Ustava Republike Srpske utvrđeno je da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti i izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini. Nadalje, prema članu 30. stav 1. alineja 9. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05 i 118/05), u nadležnosti skupštine opštine je i da donosi odluke o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima, kada je ovlašćena zakonom.

   Pored toga, Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11), koji je označen kao pravni osnov za donošenje osporene odluke, propisano je da je korisnik komunalne usluge fizičko lice, preduzetnik, udruženje građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi, organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge (član 3. tačka t), da skupština jedinice lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (član 22. stav 1), te da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se uvodi obaveza plaćanja komunalne naknade određuju osnovi i mjerila kojima se utvrđuje visina naknade, zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga (član 22. stav 2). Prema članu 23. istog zakona, komunalna naknada se određuje prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda.

       U konkretnom slučaju Sud je posebno uzeo u obzir i odredbu člana 24. Zakona o komunalnim djelatnostima, kojom je utvrđen krug lica koja su obveznici komunalne naknade tako što je propisano da su to vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog ili drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje.    

      Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, Sud je ocijenio da je Skpština Grada Banja Luka bila ovlašćena da donese osporenu odluku, kojom se, sa ciljem izvršavanja Zakona o komunalnim djelatnostima, pobliže propisuju osnove, mjerila i kriterijumi na osnovu kojih se određuje visina komunalne naknade, obračun i rokovi plaćanja komunalne naknade na području grada. Međutim, po ocjeni Suda, normiranjem iz osporenog člana 2. stav 1. predmetne odluke, u dijelu koji glasi "... privremenom ili stalnom, izgrađenom sa odobrenjem za građenje ili bez odobrenja za građenje...", kao i stava 2. istog člana, došlo je do povrede načela zakonitosti iz člana 108. Ustava, jer je donosilac ovog opšteg akta predmetne pravne odnose uredio na način koji nije u cijelosti u saglasnosti sa članom 24. Zakona o komunalnim djelatnostima. Naime, ovom zakonskom odredbom zakonodavac je, na osnovu svojih ustavnih ovlašćenja, definisao subjekte koji su obveznici komunalne naknade, tako da se aktom jedinice lokalne samouprave ne može na drugačiji način regulisati ovo pitanje. U konkretnom slučaju, donosilac predmetne odluke je normiranjem iz osporenog člana 2. stav 1, u dijelu koji glasi: "... privremenom ili stalnom, izgrađenom sa odobrenjem za građenje ili bez odobrenja za građenje...", te stava 2. ovog člana, kojim je definisao koji objekti se smatraju "drugim prostorom" u smislu ovog člana, proširio odredbu člana 24. Zakona o komunalnim djelatnostima. Ovakvim propisivanjem Skupština Grada Banja Luka je, po ocjeni Suda, izašla iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, jer nije mogla dodatno, mimo Zakona, određivati status objekata čiji vlasnici su obveznici komunalne naknade, niti je bila ovlašćena da definiše koji objekti se smatraju "drugim prostorom" prilikom utvrđivanja obaveze plaćanja komunalne naknade. Član 22. Zakona o komunalnim djelatnostima, koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporene odluke, ne sadrži ovakvo ovlašćenje za skupštinu jedinice lokalne samouprave, već propisuje da se njenom odlukom, u skladu sa zakonom: "određuju osnovi i mjerila za utvrđivanje visine komunalne naknade zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga". Sud smatra da je uređivanje ovih pravnih odnosa u ingerenciji isključivo zakonodavca, koji reguliše sva temeljna pitanja u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja komunalne naknade, odnosno, u konkretnom slučaju, definiše objekte povodom kojih nastaje ova obaveza za titulare određenih prava na njima, tako da jedinica lokalne samouprave ne može podzakonskim aktom, koji se donosi sa ciljem izvršavanja zakona, intervenisati u ovu materiju na način kako je to propisano osporenom normom predmetne odluke.

         S obzirom na činjenicu da je ovim odlučeno o ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 2. osporene Odluke o komunalnoj naknadi, Sud smatra da je bespredmetno razmatrati zahtjev predlagača da se obustave od izvršenja pojedinačni akti i radnje koji su doneseni, odnosno preduzeti na osnovu ove odluke.

      Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

     Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.