Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. oktobra 2016. godine,   d o n i o   j e

O D L U K U

          Utvrđuje se da Odluka o prihvatanju kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po Projektu hitnog oporavka od poplava, broj 01-013-210/15 („Službeni glasnik Opštine Kostajnica“ broj 12/15) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 71/12 i 52/14) i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13).

O b r a z l o ž e nj e

           Željko Čekić iz Kostajnice, koji je u momentu obraćanja Ustavnom sudu Republike Srpske obavljao funkciju predsjednika Skupštine Opštine Kostajnica, dao je Sudu inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o prihvatanju kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po Projektu hitnog oporavka od poplava, broj 01-013-210/15 („Službeni glasnik Opštine Kostajnica“ broj 12/15). Iz sadržine inicijative proizlazi da osporena odluka, koju je donijela Skupština Opštine Kostajnica, na nastavku 24. redovne sjednice, održane 2. novembra 2015. godine, nije u saglasnosti sa članom 33b. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), članom 62. st. 4. i 8. (u inicijativi pogrešno označen kao stav 7) Zakona o zaduženju dugu i garancijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 71/12 i 52/14), jer nije donesena u zakonom propisanom postupku. Obrazlažući razloge osporavanja Odluke davalac inicijative navodi da on, kao predsjednik Skupštine Opštine,  nije sazvao nastavak 24. redovne sjednice već potpredsjednik Skupštine na traženje načelnika Opštine kao predlagača osporenog akta. Zahtjev za održavanje ove skupštinske sjednice načelnik Opštine je prvobitno dostavio predsjedniku Skupštine Opštine, tj. davaocu inicijative, ali je, naknadno, ne sačekavši protek zakonskog roka predviđenog za zakazivanje zasjedanja, a, navodno, rukovodeći se razlozima hitnosti, te smatrajući da je predsjednik odbio da zakaže sjednicu, svoj zahtjev proslijedio potpredsjedniku Skupštine. Ističe se da obavještenje o održavanju nastavka 24. sjednice nije objavljeno na način propisan Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama, kao i da potreba hitnosti u postupanju ne može biti razlog za sazivanje zasjedanja na opisani način, jer relevantni član 33b. Zakona o lokalnoj samoupravi ne reguliše na ovaj način. Takođe se navodi  da je prijedlog osporene odluke ranije bio uvršten dnevni red 23. skupštinskog zasijedanja, ali da je bio povučen od strane načelnika opštine kao njenog predlagača. S obzirom na navedeno, davalac inicijative smatra da osporeni akt nije saglasan ni članu 32. st. 3, 4. i 5. Statuta Opštine Kostajnica („Službeni glasnik Opštine Kostajnica“ br.12/05 i 1/07), te čl. 8-84, članu 85. st. 1. i 2, članu 88. st. 2. i 3. i članu 195. Poslovnika Skupštine Opštine Kostajnica („Službeni glasnik Opštine Kostajnica“ broj: 12/09), te, dodatno, predlaže da Sud, obustavi od izvršenja osporenu odluku. Sudu je, takođe, dostavljena dokumentacija u svrhu potkrepljivanja naprijed izloženog.

Skupština Opštine Kostajnica nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

Sud konstatuje da je sekretar Skupštine Opštine Kostajnica Sudu dostavila izjašnjavanje načelnika Opštine na argumentaciju iznesenu u prijedlogu, kao i da načelnik Opštine shodno članu 24. Zakona o Ustavnom sudu, nema svojstvo učesnika u postupku. Tom prilikom, Sudu je u prilogu izjašnjenja proslijeđena i određena dokumentacija koja se tiče zakazivanja 24. redovne sjednice Skupštine Opštine Kostajnica, kao i njenog nastavka.

         Skupština Opštine Kostajnica donijela je Odluku o prihvatanju kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po Projektu hitnog oporavka od poplava, broj 01-013-210/15 („Službeni glasnik Opštine Kostajnica“ broj 12/15), na sjednici održanoj 2. novembra 2015. godine, na osnovu člana 62. Zakona o zaduženju, dugu i garancijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 71/12 i 52/14), člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), Odluke o alokaciji kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po Projektu hitnog oporavka od poplava („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 13/15) i člana 56. Statuta Opštine Kostajnica („Službeni glasnik opštine Kostajnica“ broj: 12/05 i 1/07). Ovom odlukom prihvataju se kreditna sredstva Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po hitnom projektu oporavka od poplava u iznosu od 400.000 SDR (888.000 KM) (tačka I).

Sud je konstatovao da donosilac, s obzirom na datum donošenja osporene odluke, istu nije mogao zasnovati na Odluci o alokaciji kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 13/15) jer je ona prestala da važi stupanjem na snagu Odluke o alokaciji kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po Hitnom projektu oporavka od poplava („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 39/15) koja je bila na snazi u vrijeme usvajanja osporenog akta. Predmetnim odlukama Vlada je, između ostalog, kreditna sredstva namijenjena rehabilitaciji lokalne javne infrastrukture u opštinama pogođenim poplavom, stavila na raspolaganje jedinicama lokalne samouprave. Sud je konstatovao da navedeni propust donosioca nije od značaja za rješavanje u ovoj ustavnopravnoj stvari budući da u postupku ocjene  ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata, Sud cijeni njihovu usaglašenost sa aktima višeg pravnog reda, odnosno Ustavom i relevantnim zakonima.

Ustavom Republike Srpske je utvrđeno da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine i obavlja i druge poslove utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine, a da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom (član 102. stav 1. tač. 6. i 8 i stav 2) i da zakoni, statuti i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

        Pored ovoga Sud je uzeo u obzir da je odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenu osnovanosti navoda predlagača, propisano da je skupština opštine organ odlučivanja i kreiranja politike opštine koja, između ostalog, donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje (član 30. alineja 2), da predsjednik skupštine opštine zastupa i predstavlja skupštinu opštine, saziva sjednice skupštine i njima predsjedava, dok potpredsjednik skupštine opštine obavlja poslove utvrđene statutom i poslovnikom skupštine opštine i zamjenjuje predsjednika skupštine opštine u slučaju njegove spriječenosti (član 33), da sjednicu skupštine opštine saziva predsjednik skupštine opštine po potrebi, a najmanje jednom u dva mjeseca, te da predsjednik skupštine opštine saziva skupštinu po sopstvenoj inicijativi, ili na zahtjev načelnika opštine ili 1/3 odbornika, u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva, kao i da, ako sjednicu skupštine ne sazove predsjednik skupštine opštine u roku iz stava 2. ovog člana, odnosno potpredsjednik skupštine opštine u slučaju kada je predsjednik skupštine opštine spriječen da je sazove ili odbije da je sazove, skupštinu saziva podnosilac zahtjeva, dok u slučaju iz stava 3. ovog člana, sjednici Skupštine predsjedava odbornik kojeg odredi skupština opštine, ako je predsjednik, odnosno potpredsjednik skupštine opštine spriječen ili odbije da predsjedava sjednici (član 33b), da je nadležnost načelnika da predlaže odluke i druga opšta akta skupštini (član 43. alineja 2).

Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 71/12 i 52/14), a koji je, između ostalog, poslužio kao osnov za donošenje osporenog akta, uređuje se način i postupak zaduživanja, izdavanje garancija i emisija hartija od vrijednosti Republike Srpske, jedinica lokalne samouprave i fondova socijalne sigurnosti, obezbjeđenje sredstava za otplatu duga, vođenje evidencije o dugu, garancijama i hartijama od vrijednosti, kao i druga pitanja koja se odnose na dug, garancije i hartije od vrijednosti Republike Srpske, jedinica lokalne samouprave i fondova socijalne sigurnosti (član 1), kao i da jedinica lokalne samouprave može da se zaduži ili izda garanciju isključivo na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave, dok obavještenje o sjednici skupštine jedinice lokalne samouprave na kojoj će se razmatrati odobravanje zaduženja ili garancija mora biti objavljeno u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji jedinice lokalne samouprave i njenoj zvaničnoj internet prezentaciji, najmanje sedam dana prije dana održavanja sjednice skupštine, da je jedinica lokalne samouprave obavezna da pribavi saglasnost Ministarstva finansija za zaduženje, odnosno za izdavanje garancije, te da jedinica lokalne samouprave dostavlja Ministarstvu finansija odluku o zaduživanju ili izdavanju garancije u roku od deset dana od dana njenog donošenja (član 62. st. 1, 4, 5. i 8).

Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da se jedinica lokalne samouprave može zadužiti samo na osnovu odluke Skupštine jedinice lokalne samouprave, uz obligatorno obavještavanje javnosti o održavanju sjednice na kojoj će se razmatrati odobravanje zaduženja u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji jedinice lokalne samouprave i njenoj zvaničnoj internet prezentaciji, i to najmanje sedam dana prije dana održavanja sjednice skupštine. Skupštinsko zasjedanje, u pravilu, saziva predsjednik skupštine opštine u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva njeno za održavanje, a potpredsjednik skupštine opštine samo u slučaju spriječenosti predsjednika, odnosno njegovog odbijanja da sazove zasjedanje, dok status ovlašćenog predlagača, između ostalog, ima i načelnik opštine.

Nadalje, razmatrajući navode predlagača, te na osnovu dostavljene dokumentacije, Sud je konstatovao da je predsjednik skupštine opštine, na prijedlog načelnika Opštine Kostajnica, zakazao 24. redovnu sjednicu Skupštine Opštine Kostajnica 23. oktobra 2015. godine, a u cilju razmatranja predmetnog zaduženja. Zbog neusvajanja dnevnog reda ovu sjednicu je prekinuo predsjednik Skupštine Opštine, propuštajući da pritom zakaže njen nastavak. Načelnik opštine je 28. oktobra 2015. godine, zatražio od predsjednika Skupštine zakazivanje nastavka 24. sjednice, a s ciljem usvajanja osporenog akta. Odgovarajući na predmetno traženje, dopisom od 30. oktobra 2015. godine, predsjednik Skupštine Opštine je, izražavajući neskrivenu sumnjičavost u namjere načelnika kada je prijedlog Odluke u pitanju, istog obavijestio da je od Ministarstva finansija tražio dostavljanje dokumentacije, koja je po njegovom mišljenju relevantna za razmatranje odluke o zaduženju, a koju, navodno, i pored nastojanja, nije mogao da pribavi od nadležnih u opštinskoj službi. Ovim dopisom se konstatuje da će po dobijanju tražene dokumentacije biti sazvan kolegijum na kome će ista biti razmotrena. Sud je, pored ovoga, utvrdio da je na zahtjev načelnika Opštine od 2. novembra 2015. godine, potpredsjednik Skupštine Opštine, istog dana, sazvao nastavak 24. sjednice Skupštine Opštine, kao i da je na ovoj sjednici, takođe istog dana, usvojena osporena odluka. U zahtjevu za održavanje sjednice koji je načelnik Opštine uputio potpredsjedniku Skupštine konstatovano je, bez dodatnog objašnjenja, da je predsjednik Skupštine odbio da sazove nastavak zasjedanja. O održavanju 24. redovne sjednice javnost je bila obaviještena na način propisan članom 62. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, dok je ovakvo obavještenje izostalo prilikom zakazivanja njenog nastavka. Aktom broj: 06.04/400-393-19/15 od 23. novembra 2015. godine Ministarstvo finansija je dalo saglasnost da se Opština Kostajnica kreditno zaduži prema uslovima definisanim u osporenoj odluci.

         Polazeći od izloženog Sud je utvrdio da Odluka o prihvatanju kreditnih sredstava Svjetske banke – Međunarodne asocijacije za razvoj po Projektu hitnog oporavka od poplava, broj 01-013-210/15 („Službeni glasnik Opštine Kostajnica“ broj 12/15), nije donesena u skladu sa propisanim zakonskim procedurama. Odredbama članova 33. i 33b. Zakona o lokalnoj samoupravi postupak sazivanja skupštinskih zasjedanja regulisan je na opšti način, nezavisno od karaktera sjednice koja se saziva, te prema ocjeni Suda, zakonodavac iz opšteg pravila ne izuzima slučaj zakazivanja nastavka skupštinskog zasjedanja. Isto tako, pomenute zakonske odredbe, pored drugog, uređuju da potpredsjednik skupštine samo izuzetno i pod utvrđenim uslovima zamjenjuje predsjedika skupštine, između ostalog, i u slučajevima sazivanja sjednice ovog organa. Stoga je, prema stanovištu Suda, potpredsjednik Skupštine Opštine Kostajnica izašao van okvira svojih ovlašćenja kada je, na zahtjev načelnika Opštine, zakazao predmetni nastavak zasjedanja, jer predsjednik Skupštine Opštine nije bio spriječen, niti je odbio da sazove nastavak sjednice, dok rok iz stava 2. člana 33b. Zakona, u momentu zakazivanja nastavka, nije bio protekao. Nadalje, zakonodavac je normirajući obavezu objavljivanja obavještenja o održavanju sjednice skupštine jedinice lokalne samouprave na kojoj će se razmatrati odobravanje njenog zaduženja (član 62. stav 4. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske), na nedvosmislen način naznačio značaj ovakve vrste sjednica, i to cijeneći društvenu opravdanost, te dugoročnost i dalekosežnost posljedica koje usvajanje odluke o zaduženju ima na opšti i javni interes. S obzirom na to da je nastavak 24. skupštinske sjednice, na kome je usvojena osporena odluka, održan 2. novembra 2015, a po zahtjevu načelnika od istog datuma, Sud je utvrdio da informacija o održavanju zasjedanja nije učinjena dostupnom javnosti. Imajući u vidu da prilikom prekida 24. sjednice nije određen datum njenog nastavka, neobjavljivanje informacije o njegovom održavanju, nezavisno od toga što je javnost bila obaviještena o održavanju prekinute sjednice od 23. oktobra 2015. godine, predstavlja, u konkretnom slučaju, postupanje suprotno suštini propisivanja iz člana 62. stav 4. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, jer podrazumijeva isključenje javnosti sa skupštinske sjednice na kojoj je kreditno zaduženje i zaista raspravljano. Takođe, Sud je konstatovao da relevantno zakonodavstvo ne predviđa razlog hitnosti kao osnov isključenja obaveze obavještavanja javnosti o skupštinskom zasjedanju koje za predmet raspravljanja ima kreditno zaduženje, niti je ovaj razlog predviđen kao osnov za arbitrarnost u postupanju opštinskih organa i funkcionera kada je sazivanje sjednice u pitanju.

      Imajući u vidu da osporena odluka nije donesena u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, Sud je utvrdio da je ista nesaglasna i sa odredbom člana 108. Ustava Republike Srpske.

Prema stanovištu Suda, s obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporenog akta, razmatranje navoda predlagača o nesaglasnosti istog sa stavom 8. člana 62. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske nije od značaja za odlučenje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

        Takođe, Sud je utvrdio da, shodno članu 115. Ustava, nije u njegovoj nadležnosti da cijeni saglasnost postupka donošenja osporenog akta sa Statutom Opštine Kostajnica, kao i Poslovnikom Skupštine Opštine Kostajnica, jer se radi o međusobnoj saglasnosti akata istog donosioca, odnosno akata iste pravne snage.

S obzirom na činjenicu da je meritorno odlučeno o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke, po ocjeni Suda, bespredmetnim se ukazuje zahtjev davaoca inicijative da Sud obustavi njenu primjenu.

S obzirom da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno, te da prikupljene informacije pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog  odlučeno je kao u  izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije:  Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.