Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. септембра  2016. године,  д о н и о  ј е   

О Д Л У К У

    Одбија се приједлог за утврђивање неуставности чланова 15. и 18. став 2. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима („Службени гласник Републике Српске“ број 24/98), члана 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 28/13) и Закона о имовини и потраживањима којима управља Фонд за управљање некретнинама и потраживањима Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 29/10 и 11/15).

О б р а з л о ж е њ е

„Крајина-Борац“ д.о.о. Бања Лука, који заступа Милан Маринковић и Дане Кончар адвокати из Бање Луке, те „Бонел“ д.о.о. Бања Лука, заступа Дане Кончару, поднијели су Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) приједлог за оцјену уставности чл. 15. и 18. став 2. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима („Службени гласник Републике Српске“ број 24/98), Закона о имовини и потраживањима којима управља Фонд за управљање некретнинама и потраживањима Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 29/10 и 11/15) и члана 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 28/13). Прецизирајући своје наводе, предлагачи истичу да оспорени члан 15. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима, те члан 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске нису у сагласности са чл. 2, 3, 45, 56, 58, 70. став 1. тачка 9. и чланом 113. став 3. Устава Републике Српске (у даљем тексту: Устав), док, на поновљено тражење Суда да одреде оспорене одредбе Закона о имовини и потраживањима којима управља Фонд за управљање некретнинама и потраживањима Републике Српске, констатују да исти оспоравају у цјелини. Предлагачи указују да је предметним законима уређен статус имовине која се налази на подручју бивших република Социјалистичке Федеративне Републике Југославије (у даљем тексту: СФРЈ), односно Федерације Босне и Херцеговине (у даљем тексту: Федерација БиХ), која је припадала предузећима у друштвеном власништву са сједиштем у Републици Српској, те истичу да је Република Српска на овај начин поступала мимо уставних овлашћења, јер је регулисала својинске односе ван своје територије. Овакво прописивање у супротности је и са Оквирним законом о приватизацији предузећа и банака у БиХ, Споразумом о питањима сукцесије, те чл. III/3a i IX Устава БиХ. У накнадним допунама приједлога се наглашава да институције извршне власти у управном поступку пред Републичком управом за геодетске и имовинско-правне послове, а на основу, између осталог, и аката која издаје Дирекција за приватизацију, односно њен правни сљедбеник Инвестиционо-развојна банка Републике Српске (у даљем тексту: ИРБ), одлучују о праву својине на објекту који је био предмет приватизације, те земљишту неопходном за његову редовну употребу, док редовни судови, расправљајући о правној ваљаности купопродајних уговора којима су прометоване релевантне некретнине, такође, одлучују о праву својине на тим некретнинама. Посљедица овога је да правоснажно рјешење из управног поступка, али и правоснажна судска пресуда, иако могу да гласе на различите титуларе права, постају ваљан правни основ за упис права власништва у јавним регистрима. Стога се указује да оспорено нормирање има за посљедицу незаконитост у поступању редовних судова у појединачним предметима, јер исти, наводно преузимајући управну надлежност, омогућавају својим пресудама књижење права својине у јавним регистрима, док исто треба да је проводиво, искључиво, на основу аката Дирекције за приватизацију, односно ИРБ-а, који имају карактер јавних исправа. Основаност предметних навода предлагачи аргументују и одсуством сличног нормирања у окружењу, као и одређеним становиштима редовних судова, те Уставног суда Босне и Херцеговине.

Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из приједлога.

Оспореним одредбама Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима („Службени гласник Републике Српске“ број 24/98) прописано је да се имовина предузећа која се налази на територији других република бивше СФРЈ и Федерације БиХ, и којом због тога предузеће не може располагати, преноси на Републику Српску на основу акта Владе (члан 15), док се ствари и права из пасивног подбиланса могу продавати у складу са прописима Владе (члан 18. став 2).

Оспорени члан 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 28/13) нормира да Фонд прикупља средства продајом некретнина или наплатом закупнина за некретнине из члана 15. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима, исказане у пасивном подбилансу предузећа.

Оспореним Законом о имовини и потраживањима којима управља Фонд за управљање некретнинама и потраживањима Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 29/10 и 11/15), између осталог, прописано је: да се истим уређују права и обавезе Фонда за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске а.д. Бања Лука и правних лица чије је сједиште на територији Републике Српске, у односу на непокретну имовину која се налази ван територије Републике Српске, и потраживања ових правних лица која у складу са одредбама Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима („Службени гласник Републике Српске“ број 24/98) (члан 1); да су правно лице у смислу овог закона предузећа чије је сједиште на територији Републике Српске која су имала и/или имају имовину ван територије Републике Српске или потраживања која нису била предмет приватизације према одредбама Закона о приватизацији државног капитала у предузећима, Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима и Оквирног закона о приватизацији предузећа и банака Босне и Херцеговине („Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 14/98) (члан 2); да је имовина у смислу овог закона непокретна имовина правних лица која се налази ван територије Републике Српске и која у складу са одредбама Закона није била предмет приватизације (у даљем тексту: имовина из пасивног подбиланса) (члан 3); да су потраживања, у смислу овог закона, сва потраживања правних лица са територије Републике Српске према правним и физичким лицима ван територије Републике Српске, и која су настала до 31. марта 1992. године, а у складу са Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима (у даљем тексту: потраживања) (члан 4); да се имовина из пасивног подбиланса из члана 3. и потраживања из члана 4. овог закона преносе се у власништво Републике Српске (члан 5); да потраживања и имовину из пасивног подбиланса Влада Републике Српске преноси на Фонд у складу са Законом о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске, а да ће се, уколико се Република Српска не може уписати у земљишне књиге као власник имовине из пасивног подбиланса, као власник уписати Фонд, на основу одлуке Владе (члан 6).

У поступку оцјењивања уставности оспорених закона Суд је имао у виду одредбе Устава Републике Српске којима је утврђено да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретности према њиховој природи и намјени, у складу са законом (члан 60. став 1), док Република, између осталог, уређује и обезбјеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, правни положај предузећа и других организација и контролу законитости располагања средствима правних лица и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6, 9. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава). Такође, Суд је узео у обзир да је одредбама Устава Републике Српске у односу на које предлагач оспорава одредбе предметних закона утврђено: да је територија Републике јединствена, недјељива и неотуђива (Амандман XLV на Устав којим је замијењен став 1. члана 2. Устава); да се споразум о промјени међуентитетске линије разграничења између Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине може изнијети на потврду путем референдума у Републици (Амандман LV на Устав којим је замијењен став 2. члана 2. Устава); да Републици припадају све државне функције и надлежности осим оних које су Уставом Босне и Херцеговине изричито пренесене на њене институције (тачка 1. Амандмана LVI на Устав којим је замијењен члан 3. Устава); да је свако дужан да се придржава Устава и закона, те да је свако дужан да савјесно и одговорно врши повјерену му јавну функцију (члан 45); да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду (члан 56. став 1), док се за вријеме ратног стања, непосредне ратне опасности или ванредног стања законом може ограничити располагање или утврдити посебан начин коришћења дијела средстава правних и физичких лица (тачка 1. Амандмана XXXI на Устав којом је допуњен члан 56. Устава); да се својинска права и обавезе над средствима у друштвеној својини и услови под којима се та средства преносе у друге облике својине уређују законом (члан 58. став 1), док се средства у друштвеној и државној својини могу отуђивати, по правилу, само по тржишним критеријима (тачка 2. Амандмана XXXI на Устав којим је замијењн став 2. члана 58. Устава); да Народна скупштина врши контролу рада Владе и других органа који су јој одговорни, у складу са Уставом и законом (члан 70. став 1. тачка 9); да о законитости коначних појединачних аката којима државни органи и организације које врше јавна овлашћења рјешавају о правима или обавезама одлучује суд у управном спору, ако за одређену ствар није законом предвиђена друга судска заштита (члан 113. став 3).

Суд је, исто тако, узео у обзир да се Законом о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима („Службени гласник Републике Српске“ број 24/98) уређују услови и поступак израде почетног биланса стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима у складу са Законом о приватизацији државног капитала у предузећима (члан 1), као и да у пасивном подбилансу предузеће исказује вриједност имовине, права, обавеза и капитала из чланова 9. до 15. овог закона (члан 18. став 1).

Законом о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 28/13) уређен је правни статус, дјелатност и начин управљања Фондом за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске а.д. Бања Лука (члан 1), док је Република Српска оснивач Фонда за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске а.д. Бања Лука (члан 2).

Такође, Суд је констатовао да је Законом о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08) прописано да извршну власт у Републици  Српској, у складу са Уставом, врши Влада Републике Српске (члан 1. став 1); да у вршењу власти, из члана 1. овог закона, Влада спроводи политику, извршава законе и друге прописе Народне скупштине, и одговорна је за стање у Републици у свим областима из своје надлежности (члан 2); да Влада заступа Републику као правно лице, стара се о заштити јавног интереса и у том смислу врши права и дужности које Република има као оснивач јавних служби, других органа и организација, ако другим законом није другачије одређено, као и да имовину Републике користи, њоме управља и располаже Влада, ако другим законом није другачије одређено (члан 3).

Сагласно овлашћењу да уређује и обезбјеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, правни положај предузећа и других организација, Народна скупштина Републике Српске је наведеним законима, на начин који сматра цјелисходним, уредила односе у вези са условима и поступком израде почетног биланса стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима, те уредила правни статус, дјелатност и начин управљања Фондом. У складу са уставном надлежношћу да регулише својинска права и обавезе над средствима у друштвеној својини, законодавац је, према становишту Суда, био овлашћен да релевантну друштвену/државну имовину изузме из капацитета располагања предузећа и пренесе на Републику (чл. 15. и 18. став 2. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима). У овом контексту, Република Српска је, према оцјени Суда, као оснивач Фонда, била овлашћена да оспореним чланом 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске, пренесе права располагања имовином из пасивног подбиланса, тј. имовином која није била предмет приватизације, на Фонд (члан 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске). Имајући у виду наведено Суд је утврдио да је законодавац прописујући као у оспореним чл. 15. и 18. став 2. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима, те чланом 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске, регулисао у оквиру својих уставних надлежности. О цјелисходности наведених законских рјешења Уставни суд, сагласно члану 115. Устава, није надлежан да одлучује.

Исто тако, иако су предлагачи прецизирали да Закон о имовини и потраживањима којима управља Фонд за управљање некретнинама и потраживањима Републике Српске оспоравају у цјелини, Суд констатује да из садржине приједлога произлази да је суштина оспоравања, и у овом случају, ограничена на наводну намјеру законодавца да регулише својинскоправне односе на територији изван Републике Српске. У том смислу Суд је оцијенио да је доносилац овим законом, с циљем ефективне заштите имовине која није била предмет приватизације, само додатно  прецизирао овлашћења Фонда, која су му раније повјерена Законом о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске. Имајући у виду раније утврђено овлашћење Републике да изузме и пренесе права управљања и располагања релевантном имовином на Фонд, Суд је утрдио да су рјешења из оспореног закона израз законодавне политике, а оцјена њене оправданости, у складу са чланом 115. Устава, не може бити предмет уставносудске контроле.

Надаље, Суд није посебно разматрао наводе о неусаглашености чл. 15. и 18. став 2. Закона о почетном билансу стања у поступку приватизације државног капитала у предузећима, члана 8. став 1. тачка б) Закона о Фонду за управљање некретнинама и потраживањима у власништву Републике Српске и Закона о имовини и потраживањима којима управља Фонд за управљање некретнинама и потраживањима Републике Српске са члановима 2, 3, 45, 56, 70. став 1. тачка 9. и чланом 113. став 3. Устава, на чију повреду је, такође, указано приједлогом, будући да се прописивање из оспорених закона не може довести у контекст принципа зајемчених тим члановима Устава.

Поред овога, Суд је оцијенио да се наводи предлагача изнесени у накнадним поднесцима не могу довести у везу са прописивањем из оспорених законских одредаба, нити са иницијалним наводима о, наводном, законском регулисању имовинских односа ван територије Републике Српске. Истима се, у контексту регулисања Закона о приватизацији државног капитала у предузећима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 51/06, 1/07, 53/07, 41/08, 58/09, 79/11 и 28/13), који конкретним приједлогом није ни оспорен, указује на могуће правне ситуације пред судовима, односно органима управе, а у смислу евентуалних злоупотреба у примјени прописа. У складу са чланом 115. Устава, није у  надлежности Суда да цијени примјену закона, а евентуални спор у погледу права својине на некретнинама приватизованог предузећа не може бити предмет уставносудске контроле.

Исто тако, сходно члану 115. Устава, није у надлежности овог суда да цијени сагласност закона са Уставом Босне и Херцеговине, нити међусобну сагласност појединих закона, па тако ни оспорених закона са Оквирним законом о приватизацији предузећа и банака у БиХ, односно усаглашеност ових закона са Споразумом о питањима сукцесије.

Поред овога, имајући у виду да је чланом 115. Устава дефинисан стандард оцјене у поступцима контроле уставности закона пред Судом, наводи предлагача којима се указује на мериторне одлуке различитих органа извршне и судске власти нису од значаја за одлучивање овог суда.

На основу изложеног Суд је одлучио као у диспозитиву ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.