Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka d)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28 septembra 2016. godine,  d o n i o  je

 O D L U K U

   Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 2. Pravilnika o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 47/15).

O b r a z l o ž e nj e

   „Donex“ d.o.o. iz Brčkog, „Etranger“ d.o.o. iz Zvornika, „Granini“ d.o.o. iz Modriče i „Saša i Mimi“ d.o.o. iz Bijeljine podnijeli su Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 2. Pravilnika o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 47/15), koji je donio ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede u Vladi Republike Srpske. Po mišljenju predlagača, osporena odredba predmetnog pravilnika nije u saglasnosti sa članom 49. stav 2. tačka ž) Zakona o hrani („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 49/09), kojim je propisano koje podatke mora sadržavati deklaracija na hrani koja se stavlja u promet, odnosno ovim zakonom nije predviđeno, kao u osporenom članu 2. Pravilnika, da na deklaraciji može biti naveden samo jedan uvoznik. Time je, kako se ističe, narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. U prijedlogu se takođe iznosi stav da osporena norma ovog pravilnika ima direktan uticaj na subjekte koji se bave uvozom hrane, kao i na tržište hrane u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini, jer onemogućava slobodno tržište, slobodno kretanje robe, kapitala i usluga, kako je to garantovano Ustavom Republike Srpske. Shodno navedenom, predlaže se da Sud utvrdi da osporena odredba Pravilnika o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o hrani.

 U odgovoru koji je na prijedlog dostavilo Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede navodi se da iz smisla i pravnog tumačenja člana 49. stav 4. tačka ž) Zakona o hrani, kao i člana 7. stav 1. tačka z) Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 82/10 i 47/15) jasno proizlazi da je i ovim zakonom i navedenim pravilnikom propisano da deklaracija kod uvezene hrane treba da sadrži ime i adresu jednog uvoznika, a ne kako to predlagači pogrešno tumače, da prema ovom zakonu deklaracija može da sadrži nazive i adrese više uvoznika. Donosilac osporenog pravilnika ističe da je termin „uvoznik“ upotrijebljen u jednini i u Zakonu i u Pravilniku, iz čega proizlazi potpuna usaklađenost Pravilnika, kao podzakonskog akta, sa Zakonom o hrani. Shodno navedenom, kako se dalje navodi, osporenim stavom 3. člana 7. Pravilnika samo se dodatno pojašnjava odredba iz stava 1. tačka z) ovog člana, kako bi bilo jasnije da se radi o jednom uvozniku koji predmetnu hranu stavlja na tržište. Konačno, u odgovoru se ukazuje na to da je razlog zbog kojeg i Zakon i Pravilnik propisuju da deklaracija može sadržavati naziv samo jednog uvoznika koji predmetnu hranu stavlja na tržište je da se obezbijedi mogućnost praćenja slijeda robe i uvoznika, a time i odgovornost onoga ko je robu stavio u promet, što ne bi bilo moguće ukoliko se na deklaraciji nalaze imena većeg broja uvoznika određene hrane. Ovakvo rješenje je, po mišljenju donosioca osporenog akta, u potpunosti saglasno i članu 53. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika obezbjeđuje zaštitu potrošača.   

Pravilnik o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 47/15) donio je ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na osnovu člana 52. i člana 63. stav 1. tačka z) Zakona o hrani („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 49/09) i člana 82. stav 2. Zakona o Republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12). Osporenim članom 2. ovog pravilnika propisano je da se u Pravilniku o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/10) u članu 7. poslije stava 2. dodaje stav 3. koji glasi: "Pod uvoznikom iz stava 1. tačka z) ovog člana smatra se samo jedan uvoznik koji predmetnu hranu stavlja na tržište Republike Srpske". Dosadašnji st. 3. i 4. postaju st. 4. i 5.

Prema članu 7. stav 1. tačka z) Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 82/10) kod uvezene hrane deklaracija upakovane hrane treba da sadrži, osim naziva i adrese proizvođača, pun naziv i adresu sjedišta uvoznika, zemlju porijekla i zemlju iz koje je hrana uvezena.   

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 2. Pravilnika o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane Sud je imao u vidu da prema odredbama tačaka 6, 13. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, tržište i planiranje, zaštitu životne sredine, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga u konkretnom slučaju relevantne su i odredbe člana 53. Ustava, prema kojem Republika obezbjeđuje zaštitu potrošača, kao i člana 108. stav 2. Ustava, kojim je  utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

U skladu sa navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o hrani uređeni su prava i odgovornosti nadležnih organa u vezi sa hranom i hranom za životinje koja je proizvedena u Republici Srpskoj ili uvezena i stavljena u promet u Republici Srpskoj, osnov i zahtjev za visok nivo zaštite, higijene, kvaliteta i zdravstvene ispravnosti hrane i hrane za životinje, obaveze subjekata u poslovanju sa hranom, kao i druga pitanja od značaja za regulisanje ove oblasti. Tako je, pored ostalog, članom 49. ovog zakona uređeno deklarisanje ili označavanje hrane tako što je propisno da hrana koja se stavlja u promet u Republici mora imati deklaraciju (stav 1), da deklaracija podrazumijeva da proizvodi koje subjekat u poslovanju hranom stavlja u promet u originalnom pakovanju moraju na omotu, etiketi ili zatvaraču imati trgovačku oznaku, zaštitni znak, naziv marke, simbol koji se odnosi na hranu, pisane oznake i dokumentaciju koja prati ili se odnosi na tu hranu (stav 2), te da deklaracija za uvozne proizvode, pored ostalog, obavezno mora sadržavati, pored naziva proizvođača, ime i adresu uvoznika i zemlju porijekla hrane (stav 4. tačka ž). Osim toga, članom 52. ovog zakona je dato ovlašćenje ministru poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede da uz pribavljeno mišljenje Ministarstva zdravlja, donosi pravilnik kojim propisuje sadržaj, način deklarisanja ili označavanja, prezentacije i reklamiranja hrane.

Pored toga, članom 69. st. 1. i 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16) propisano je da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva i druge opšte akte, da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade, dok prema članu 70. istog zakona, organi uprave mogu donositi propise iz člana 69. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (stav 1.). Prema članu 82. stav 2. istog zakona, ministar predstvalja ministarstvo, donosi propise i rješenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, odlučuje o pravima i dužnostima zaposlenih u ministarstvu i odlučuje o drugim pitanjima iz djelokruga ministarstva.

Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, Sud je ocijenio da je ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, u skladu sa zakonskim ovlašćenjima donio predmetni pravilnik, kojim je, sa ciljem obezbjeđenja zaštite potrošača, kao i sprovođenja relevantnih odredaba Zakona o hrani, pobliže regulisao sadržaj, način deklarisanja i označavanja hrane, prezentacije i reklamiranja hrane, hranljive vrijednosti hrane i dr. Između ostalog, članom 7. ovog pravilnika propisan je sadržaj deklaracije, odnosno određeno je koje podatke treba da sadrži deklaracija upakovane robe, te je tačkom z) stava 1. i stavovima 2. i 3. ovog člana regulisano koji podaci moraju biti navedeni na deklaraciji uvezene hrane.

Ocjenjujući način na koji su osporenom odredbom ovog pravilnika regulisani predmetni pravni odnosi, Sud je utvrdio da ovakvim normiranjem nije došlo do povrede načela zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, odnosno da ovakvo normiranje nije u nesaglasnosti sa članom 49. stav 2. tačka ž) Zakona o hrani, kako to smatraju predlagači. Po ocjeni Suda, iz relevantnog dijela zakonske formulacije ovog člana, koji glasi "... ime i adresa uvoznika..." jasno proizlazi da je zakonodavac imao u vidu da se na deklaraciji uvezene hrane navodi podatak o jednom uvozniku koji određenu hranu plasira na tržište Republike Srpske. To, dakle, ne znači da samo jedan subjekat može da se pojavi kao uvoznik određene vrste hrane, već da samo jedan od njih, odnosno onaj koji je konkretnu hranu uvezao, mora biti naveden na deklaraciji. Shodno navedenom, Sud je ocijenio da nije suprotno navedenoj zakonskoj odredbi propisivanje iz člana 2. Pravilnika o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane, prema kojem se pod uvoznikom iz stava 1. tačke z) člana 7. osnovnog teksta ovog pravilnika smatra samo jedan uvoznik koji predmetnu hranu stavlja na tržište. Ovakvim normiranjem, po ocjeni Suda, nisu narušene ni ustavne garancije o slobodnom privređivanju i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici, kako je to navedeno u prijedlogu, već naprotiv, da je u funkciji sigurnosti tržišta i privređivanja, kao i zaštite prava potrošača.

Pored navedenog, Sud ukazuje na to da eventualne nedoumice i problemi prilikom primjene i tumačenja osporene odredbe u praksi, a koje indirektno proizlaze iz navoda predlagača, nisu od uticaja na ocjenu ustavnosti i zakonitosti predmetne norme.

S obzirom na to da je članom 3. stav 3. Pravilnika o izmjenama Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 59/16), koji je stupio na snagu 27. jula 2016. godine, brisan stav 3. člana 7. Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 82/10 i 47/15), a koji je u suštini osporeni član 2. Pravilnika o dopuni Pravilnika o deklarisanju hrane („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 47/15), Sud je osporenu odredbu člana 2. ovog pravilnika ocijenio u vrijeme njenog važenja.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.