Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 40. став 5. и 60. став 1. тачка б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 7. септембра 2016. године, д о н и о  је

О Д Л У К У

       Утврђује се да члан 48а. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14, 25/14 и 31/15) није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” број 6/12) и Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске” бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16).

О б р а з л о ж е њ е

        Миле Голијан из Хан Пијеска дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 48а. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14, 25/14 и 31/15), који је донио директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове. У иницијативи се наводи да оспорени члан 48а. предметног правилника није у сагласности са чланом 129. Закона о општем управном поступку, те чланом 75. став 1. и чл. 79, 80, 83, 86. и 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске. Давалац иницијативе сматра да доносилац правилника није био овлашћен да унапријед прописује случајеве у којима ће Комисија спроводити скраћени управни поступак, јер је интенција члана 129. Закона о општем управном поступку да поступајући орган у сваком појединачном случају цијени да ли постоје услови да се ствар ријеши у скраћеном поступку, те додаје да овакво овлашћење доносиоца не произлази ни из става 3. овог члана Закона. Оспорена одредба омогућује доношење рјешења о утврђивању права на непокретностима без излагања на јавни увид података о истима, што је супротно прописивању из члана 75. став 1, као и чл. 79, 81, 83, 85. и 86.  Закона о премјеру и катастру Републике Српске. Поред тога, истиче се да је нормирање према коме се жалба на рјешење Комисије донесено у скраћеном поступку, може изјавити Комисији, умјесто Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове,  супротно члану 87. истог закона. Надаље, оспореним прописивањем спријечена су трећа лица да учествују у поступку успоставе, јер уколико лица уписана у привремени лист непокретности не изјаве жалбу, поступак излагања података на јавни увид се неће ни проводити.

    У одговору на иницијативу који је у име Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове доставио в.д. замјеник директора, појашњава се да се рјешавање по скраћеном поступку проводи уколико се стање ствари може установити на основу службених података којима орган располаже, а да при том није потребно саслушавање странака ради заштите њихових права и правних интереса, као и да се у овом случајевима, по правилу, ради о поступцима покренутим по службеној дужности у којима се не рјешавају спорни имовинско-правни односи и у којима се рјешава у корист странке. Надаље се истиче да је супсидијарна примјена члана 129. Закона о општем управном поступку заснована како на Закону о премјеру и катастру Републике Српске, тако и на  члановима 171. и 189. те Закону о републичкој управи којим је утврђена надлежност Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове за вођење јавих евиденција о непокретностима, правима на непокретностима и носиоцима тих права, због чега подаци из истих имају карактер службених. Такође се наводи да се јавно оглашавање врши и у случају провођења скраћеног поступка те сва трећа лица која имају правни интерес, могу узети учешће у поступку. С озиром на изложено предлаже се да Суд обустави предметни поступак.

Правилник о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14, 25/14 и 31/14) донесен је на основу члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” број 6/12) и члана 89. став 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12).

Оспореним чланом 48а. овог правилника прописано је да Комисија спроводи скраћени поступак у складу са Законом о општем управном поступку у случају да се у поступку излагања утврди: да су подаци о непокретностима уписани у земљишној књизи преузети из катастарског операта, а у катастарском операту су утврђени у поступку оснивања катастра некретнина у складу са одредбама Закона о премјеру икатастру некретнина („Службени гласник Републике Српске” бр. 19/96 и 15/00) и Закона о премјеру и катастру некретнина („Службени лист СР БиХ” бр. 22/84, 12/87, 26/90 и 36/90); да су подаци у земљишној књизи и катастарском операту идентични, и то подаци о бројевима парцела, површинама парцела и носиоцима права својине у земљишној књизи и посједницима у катастарском операту; да су подаци у земљишној књизи и катастарском операту идентични, осим података о бројевима парцела у случају када парцела по новом премјеру одговара у цијелости по површини и облику парцели по старом премјеру, без обзира на то што су бројеви парцела различити; да за одређене непокретности не постоји земљишна књига, а постоји катастар непокретности успостављен на основу премјера у Гаус–Кригеровој пројекцији и гдје је посједник уписан у складу са ваљаним правним основом или да је непокретност уписана у књигу уложених уговора (став 1. тач. а), б), в), г), д). Комисија доноси рјешење и доставља га лицима уписаним у привремени лист непокретности, који је саставни дио тог рјешења, док је у случају из става 1. тачка г) овог члана, Комисија обавезна да рјешење достави Правобранилаштву Републике Српске (ст. 2. и 3). Против рјешења из става 2. овог члана може се изјавити жалба Комисији у року од 15 дана од дана достављања, док у случају из става 4. овог члана, Комисија обавезно спроводи посебан испитни поступак у складу са одредбама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” број 6/12) и одредбама овог правилника, те на основу утврђеног чињеничног стања у том поступку доноси ново рјешење (ст. 4. и 5).

    У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одребе Правилника Суд је имао у виду одредбе Устава Републике Српске којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права, те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. став 1. алинеје 4. и 7); да  Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, коришћење простора и политику и мјере за усмјеравање развоја, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6, 8. и 18. Амандмана XXXИИ на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава); да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти (члан 69. став 1); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, односно да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

У складу са наведеним уставним овлашћењима, Законом о премјеру и катастру Републике Српске су уређени управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, као јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима, затим катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-географску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске и друга питања од значаја за уређење ове области. Тако је, поред осталог, овим законом уређено излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима (чл. 75. до 89), као и упис у катастар непокрености (чл. 90. до 108). Према члану 93. став 1. тачка а) овог закона, на непокретностима се уписује право својине, док је чланом 94. прописано да се права на непокретностима из члана 94. успостављају на начин и у поступку регулисаним овим законом. Поред тога, чланом 7. истог закона је одређено да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права, а да се за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређује парнични, ванпарнички поступак, општи управни поступак и управни спор. Уређујући питање доношења подзаконских аката за провођење овог закона, законодавац је дао овлашћење директору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове да прописује техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености и других катастарских евиденција о непокретностима (члан 179. тачка ж)), који је и означен као правни основ за доношење оспореног правилника.  

  Приликом разматрања оспорене одредбе Суд је, такође, узео у обзир да је у глави ИX Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске” бр. 13/02, 87/07 и 50/10) регулисан поступак до доношења рјешења, те је, између осталог, утврђено: да се прије доношења решења утврђују све одлучне чињенице и околности које су од значаја за доношење рјешења и странкама омогућује да остваре и заштите своја права и правне интересе, као и да се чињенице и околности из става 1. овог члана утврђују у скраћеном поступку (члан 129.) или у посебном испитном поступку (члан 130.) (члан 123); да орган може по скраћеном поступку рјешити ствар: ако је странка у свом захтјеву навела чињенице или поднијела доказе на основу којих се може утврдити стање ствари, или ако се то стање може утврдити на основу општепознатих чињеница или чињеница које су органу познате; ако се стање ствари може утврдити на основу службених података којима орган располаже а није потребно посебно саслушање странке ради заштите њених права, односно правних интереса; ако је прописом предвиђено да се управна ствар може рјешити на подлози чињеница или околности које нису потпуно утврђене или се доказима само посредно утврђују, па су чињенице или околности учињене вјероватним, а из свих околности произлази да се захтјеву странке има удовољити; ако се ради о предузимању хитних мјера у јавном интересу које се не могу одлагати, а чињенице на којима рјешење треба да буде засновано су утврђене или бар учињене вјероватним (члан 129); да се посебан испитни поступак спроводи кад је то потребно ради утврђивања чињеница и околности које су значајне за рјешавање ствари или ради давања странкама могућности да остваре и заштите своја права и правне интересе, док ток испитног поступка одређује, према околностима појединог случаја службено лице, у складу са одредабама овог закона и других прописа који се односе на управну ствар о којој се ради (ст. 1. и 2); у границама из става 1. и 2. овог члана службено лице: одређује које радње у поступку треба извршити и издаје наређења за њихово извршење, одређује ред којим ће се поједине радње извршити и рокове у којима ће се извршити ако нису прописани законом, одређује усмену расправу и саслушања, као и све што је потребно за њихово одржавање, одлучује који ће се докази извести, којим доказним средствима, те о свим предлозима и изјавама, те службено лице одлучује да ли ће се расправљање и доказивање вршити одвојено о појединим питањима или заједно за сва питања (члан 130).

Надаље, Суд имао у виду да је чланом 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске” бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16) прописано да је Републичка управа дио извршне власти Републике Српске која врши послове у оквиру права и дужности Републике, док је његовим чланом 12. утврђено да послове управе обављају министарства, републичке управе и републичке управне организације. Поред овога, у члану 33. овог закона, утврђено је да Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове, између осталог, обавља управне и стручне послове који се односе на: послове премјера, оснивање и обнову катастра непокретности, праћење и обезбјеђивање ажурности катастра непокретности, својинскоправне и друге стварноправне односе на непокретностима у својини носилаца јавног права, имовинско-правне односе на земљишту и зградама, те вођење евиденција о непокретностима и правима на непокретностима. Такође, чланом 69. ст. 1. и 2. истог закона прописано да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, а да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе, те да према члану 89. став 2. истог закона, директор самосталне управе доноси прописе из њеног дјелокруга уз сагласност Владе.

Суд је констатовао да се термин Комисија, у контексту оспореног акта, односи на Комисију за излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима.

 Узимајући у обзир наведене законске одредбе Суд је утврдио да је директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове био овлашћен да донесе оспорени правилник којим су, са циљем провођења Закона о катастру и премјеру Републике Српске, разрађене одредбе овог закона које се односе на начин и методе оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености. Међутим, према оцјени Суда, прописивањем као у оспореној одредби члана 48а. предметног правилника, доносилац је изашао ван својих законских и уставних оквира, јер је регулисао област легислативне материје. Није спорно да је у члану 7. Закона о премјеру и катастру Републике Српске предвиђена могућност примјене, између осталог, и одредаба закона којим се уређује општи управни поступак, али само за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом. Такво законско одређење има подлогу у одредби члана 3. Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07 и 50/10) којом се прописује да се у правним областима за које је законом прописан посебан поступак, поступа по одредбама тог закона, уз услов да те одредбе морају бити у сагласности са основним начелима утврђеним у Закону о општем управном поступку. По мишљењу Суда, Закон о премјеру и катастру Републике Српске, као посебан закон, на недвосмислен начин нормирао је све сегменте процедура неопходних за оснивање катастра непокретности. Законом утврђени поступак успоставе катастра непокретности резултат је законодавне политике која је, с обзиром на друштвени значај предметних евиденција, предвидјела провођење посебног управног поступка цијенећи да је одређни квантум процесних радњи најбољи јемац оптималне заштите приватног и јавног интереса. Како у конкретном случају Закон прописује сложене процедуре за успоставу катастра непокретности, то је, према оцјени Суда, прописивањем да је предметни катастар могуће успоставити и у различитом, скраћеном управном поступку, доносилац оспореног акта поступао супротно члану 7. Закона о премјеру  и катастру Републике Српске, као и супротно овлашћењима која су му повјерена чланом 179. тачка ж) овог закона. Оспореним чланом 48а. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14, 25/14 и 31/15) не разрађују се поједине одредбе закона у складу са  чланом 69. став 2. Закона о Републичкој управи, због чега, супротно принципу уставности и законитости, исти нема основ у релевантним законским прописима. С обзиром да оспорено прописивање не произлази из норми садржаних у вишем правном акту тј. није у функцији извршења законске материје већ у исту интервенише, Суд је утврдио да је нормирајући као у члану 48а. Правилника, директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове поступао супротно зајемченом начелу владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, начелу подјеле власти из члана 5. став 1. алинеја 7. Устава и члана 69. Устава, као и начелу уставности и законитости из члана 108. Устава.

Према становишту Суда, с обзиром на раније утврђене разлоге неуставности и незаконитости оспореног члана 48а, разматрање навода иницијатора о несагласности истог са чланом 75. став 1, те чл. 79, 81, 83, 85, 86. и 87.  Закона о премјеру и катастру Републике Српске и чланом 129. Закона о општем управном поступку, није од значаја за одлучење у овој уставноправној ствари.

С обзиром да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено, те да прикупљене информације пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), у овом предмету донио одлуку без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.