Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 13. jula 2016. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

     Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 13. tačka 4. Zakona o protivgradnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 39/03 i 110/08) i neustavnosti i nezakonitosti člana VI Odluke o visini naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 16/10, 61/11, 47/13 i 24/14). 

O b r a z l o ž e nj e

    ''Grawe osiguranje" a.d. Banja Luka podnijelo je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenu ustavnosti člana 13. tačka 4. Zakona o protivgradnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 39/03 i 110/08) i ustavnosti i zakonitosti člana VI Odluke o visini naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 16/10, 61/11, 47/13 i 24/14), koju je donijela Vlada Republike Srpske. U prijedlogu se navodi da osporene odredbe predmetnog zakona i odluke, kojima je propisano da su pravna lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica, pored ostalih subjekata, obveznici naknada za finansiranje sistema protivgradne zaštite, nisu u saglasnosti sa čl. 50, 61, 62, 63 i 66. Ustava Republike Srpske, ali nije obrazloženo na koji način su osporenim normama narušene ove ustavne odredbe. Pored toga, predlagač smatra da je osporeno propisivanje suprotno i načelu ravnopravnosti iz člana 10. Ustava Republike Srpske, jer diskriminiše, odnosno dovodi u neravnopravan položaj osiguravajuća društva koja se ne bave osiguranjem imovine, već isključivo osiguranjem lica. Naime, u prijedlogu se iznosi mišljenje da je cilj zakonodavca bio da finansiranje protivgradne zaštite vrše oni korisnici koji od ove zaštite imaju najviše koristi. Zbog toga, kako se ističe, osiguravajućim društvima koja osiguravaju poljoprivredno zemljište, pokretnu i nepokretnu imovinu i sl., ovom djelatnošću se smanjuje rizik od nanošenja štete, tako da sistem protivgradne zaštite direktno utiče na njihove prihode. S druge strane, osiguravajuća društva koja osiguravaju samo lica, ne osiguravaju dobra koja mogu biti pod udarom grada, zbog čega su, po mišljenju predlagača, plaćajući naknadu koja ide u prilog drugim subjektima, dovedena u neravnoravan položaj. Shodno navedenom, predlaže se da Sud utvrdi da osporene odredbe predmetnog zakona i odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

  U odgovoru koji je na prijedlog dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se, prije svega, da predlagač pogrešno i nepotpuno tumači ustavne odredbe na koje se poziva u konkretnom slučaju. Donosilac predmetnog zakona ističe da iz osporene zakonske odredbe jasno proizlazi da obavezu plaćanja navedene naknade imaju isključivo pravna lica koja se bave osiguranjem i reosiguranjem imovine i lica, odnosno ona koja osiguravaju i imovinu i lica istovremeno. Pored toga, u odgovoru se navodi da je zakonodavac, u skladu sa članom 63. Ustava, propisujući obveznike predmetne naknade, vodio računa o ekonomskoj snazi obveznika, te da njegova namjera nije da finansiranje sistema protivgradne zaštite snose samo obveznici koji od navedenog sistema imaju direktnu korist, kako to pogrešno tumači predlagač. Takođe se ističe da je zakonodavac, usvajajuću ovakvo rješenje, postupio u najboljem interesu, te je cijeneći razloge cjelishodnosti i opšteg interesa, usvojio navedeni zakon, pri čemu je uspostavio balans između zakonske mjere i cilja koji se želi ostvariti. Konačno, u odgovoru se iznosi stav da predlagač, u suštini, izražava svoje nezadovoljstvo predmetnim zakonskim rješenjem, što ne može biti predmet ocjene ustavnosti.

Vlada Republike Srpske u odgovoru na navode iz prijedloga u pogledu osporene Odluke o visini naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite u Republici Srpskoj navodi da je osporena tačka VI ove odluke u potpunosti saglasna Ustavu, te ovom odredbom osiguravajuća društva nisu ni na koji način dovedena u neravnopravan položaj. Posebno se ističe da je Odluka u skladu sa članom 13. Zakona o protivgradnoj zaštiti, kojim je propisano koji subjekti su obveznici naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite, kao i sa članom 14. ovog zakona, kojim je Vladi Republike Srpske dato ovlašćenje za propisivanje visine ove naknade. U odgovoru se takođe navodi da iz smisla i pravnog značenja osporene odredbe Odluke jasno proizlazi da obavezu plaćanja naknade imaju isključivo pravna lica koja se bave osiguranjem i reosiguranjem imovine i lica, dakle osiguravajuća društva koja osiguravaju i imovinu i lica istovremeno. U pogledu navoda prijedloga o nesaglasnosti sa članom 63. stav 2. Ustava, kojim je propisano da se finansiranje javnih službi vrši preko fondova i budžeta, Vlada ukazuje na odredbu člana 10. Zakona o sistemu javnih službi ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 68/07 i 109/12), prema kojem se djelatnosti iz člana 3. obezbjeđuju iz budžeta, neposredno od korisnika, prodajom proizvoda i usluga na tržištu, iz sredstava socijalnog osiguranja i dr. Iz navedenog, kako se navodi, proizlazi da je finansiranje sistema protivgradne zaštite na način kako je to propisano članom VI ove odluke, u skladu sa članom 10. Zakona o sistemu javnih službi, odnosno sa članom 61. stav 2. Ustava, jer je obezbjeđenje sredstava neposredno od korisnika predviđeno navedenim članom pomenutog zakona.

      Osporenim članom 13. tačka 4. Zakona o protivgradnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 39/03 i 110/08) propisano je da sistem protivgradne zaštite finansiraju pravna lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica.

   Odluku o visini naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 16/10, 61/11, 47/13 i 24/14), Vlada Republike Srpske donijela je na osnovu člana 43. stav 3. Zakona o Vladi Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08) i člana 14. Zakona o protivgradnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 39/03 i 110/08). Osporenim članom VI ove odluke propisano je da naknadu za finansiranje sistema protivgradne zaštite plaćaju pravna lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica (stav 1.), te da visina naknade iz prethodnog stava iznosi 0,25 % od ukupnog prihoda ostvarenog po završnom računu za prethodnu godinu (stav 2.).   

      U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenog člana 13. tačka 4. Zakona o protivgradnoj zaštiti, Sud je imao u vidu da prema odredbi tačaka 8, 11. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, osnovne ciljeve i pravce privrednog i tehnološkog razvoja, razvoja poljoprivrede i sela, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja, sistem javnih službi, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Nadalje, prema članu 61. Ustava, Republika obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi, u skladu sa zakonom, dok je članom 70. stav 2. Ustava utvrđeno da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte.

  U skladu sa navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o protivgradnoj zaštiti uređena je organizacija sistema protivgradne zaštite, obaveze nosioca poslova protivgradne zaštite, program zaštite, način finansiranja, kao i druga pitanja od značaja za sprovođenje jedinstvenosti sistema, te je propisano da su poslovi protivgradne zaštite poslovi od opšteg interesa za Republiku (član 1. i član 3. stav 2.). Tako je zakonodavac, uređujući pitanje finansiranja sistema protivgradne zaštite, članom 13. ovog zakona propisao da su obveznici naknada za finansiranje: Republika, u skladu sa čl. 13, 21. i 25. Zakona o poljoprivredi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 70/06, 20/07 i 86/07) (tačka 1.), jedinice lokalne samouprave, u skladu sa članom 22. Zakona o poljoprivredi (tačka 2.), pravna lica koja su vlasnici, korisnici ili uživaoci obradivih zemljišnih površina (tačka 3.), pravna lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica (tačka 4.) i fizička lica koja su vlasnici, korisnici ili uživaoci obradivih zemljišnih površina (tačka 5.). 

    Ocjenjujući ustavnost osporene odredbe člana 13. tačka 4. predmetnog zakona, Sud je utvrdio da ovakvim propisivanjem nisu narušene garancije iz čl. 50, 61, 62, 63 i 66. Ustava, kao ni načelo ranopravnosti iz člana 10. Ustava, kako se to navodi u prijedlogu. Zakonodavac je, po ocjeni Suda, u konkretnom slučaju, u okviru svojih ustavnih ovlašćenja i obaveza, a sa ciljem obezbjeđivanja jedinstvenog sistema protivgradne zaštite, koji je od opšteg interesa za Republiku, predmetnim zakonom uredio, pored ostalog, i pitanje obveznika finansiranja sistema protivgradne zaštite. Pored finansiranja putem sredstava iz budžeta Republike i jedinica lokalne samouprave, kao jedan od načina finansiranja predviđeno je i plaćanje naknade neposredno od korisnika, te je osporenom odredbom člana 13. tačka 4. propisano da su obveznici i pravna lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica. Ovakvo normiranje, po ocjeni Suda, predstavlja odraz cjelishodne procjene zakonodavca i politike u uređivanju predmetnih odnosa, te ne dovodi do povrede ustavnog načela ravnopravnosti, kao ni drugih ustavnih odredaba na koje se ukazuje u prijedlogu. Opravdanost i cjelishodnost pojedinih zakonskih rješenja, shodno odredbi člana 115. Ustava, ovaj sud nije nadležan da ocjenjuje.

      Prilikom ocjene ustavnosti i zakonitosti osporene odluke, Sud je imao u vidu da je članom 90. tačka 3. Ustava Republike Srpske utvrđeno da Vlada Republike Srpske obezbjeđuje provođenje i izvršava zakone, druge propise i opšte akte, te da prema članu 43. st. 1. i 3. Zakona o Vladi Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08), o pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi, između ostalog i odluke, te da se odlukom propisuju mjere Vlade, osnivaju javne službe i druge organizacije, daje saglasnost ili potvrđuju opšti akti organa ili organizacija, obustavljaju od izvršenja akti ministarstava, organa jedinice lokalne samouprave i organizacija koja vrše javna ovlašćenja i uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje poslova Vlade.  Osim toga, članom 14. Zakona o protivgradnoj zaštiti propisano je da visinu naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite za pravna i fizička lica iz člana 13. ovog zakona utvrđuje Vlada Republike Srpske.

      Saglasno navedenim ustavnim i zakonskim odredbama, Vlada je, po ocjeni Suda, u okviru svojih ovlašćenja donijela osporenu odluku, kojom je, sa ciljem sprovođenja relevantnih odredaba Zakona o protivgradnoj zaštiti, pobliže uredila pitanje visine naknade za finansiranje sistema protivgradne zaštite svih subjekata koji su obveznici ove naknade, pa tako i pravnih lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica. Imajući u vidu naprijed navedeno, a posebno ocjenu u pogledu ustavnosti releventne odredbe člana 13. tačka 4. Zakona o protivgradoj zaštiti, kojom su utvrđeni obveznici predmetne naknade, te sadržinu člana 14. ovog zakona, kojim je dato ovlašćenje Vladi da propiše visinu ove naknade, Sud je ocijenio da osporenom odredbom Odluke nisu narušene ustavne garancije na koje se poziva predlagač, odnosno da je članom VI ovog opšteg akta, njegov donosilac, u skladu sa svojim ovlašćenjima, a saglasno svojoj cjelishodnoj procjeni, odredio visinu naknade za finansiranje protivgradne zaštite koju su obavezna da plate pravna lica čija je djelatnost osiguranje i reosiguranje imovine i lica. U vezi sa navedenim, Ustavni sud ukazuje na to da nije u okviru njegove nadležnosti da ocjenjuje cjelishodnost ovakvih normativnih rješenja.      

      Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

    Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i   sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.