Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 13. јула 2016. године, д о н и о  ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

            Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности и законитости члана 11. став 5. и члана 36. став 2. и 3 Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број  70/13 и 24/15).

О б р а з л о ж е њ е

Неђо Мишељић из Бања Луке дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости чланова 1. и 5. став 2. и 3. Правилника о допунама Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 24/15), којима је у члану 11. Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 70/13) додат став 5., те су у члану 36. тог правилника додати нови ставови 2. и 3. У инцијативи је наведено да оспорене одредбе Правилника нису у сагласности са чланом 8. и 9. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), те члановима 10. и 49. Устава Републике Српске. Давалац инцијативе сматра да је прописивање као оспореним чланом 1. Правилника, којим је предвиђено да се на основу добијене лиценце за ревизију техничке документације издате физичком лицу може израдити и посебан печат за овлашћеног пројектанта, посљедица дуалног посматрања истих овлашћења, јер су основним Правилником прописане врсте лиценци за физичка лица, тј. "лиценца за израду једне фазе или дијела фазе техничке документације" и " лиценца за ревизију једне фазе или дијела фазе техничке документације и надзор над грађењем", као и израда адекватних печата за овјеру ове документације. Уз то, како садржину рјешења о издавању наведених лиценци чини овлашћење за израду техничке документације то се, по његовом мишљењу, не би могле извршити одредбе предметног правилника које регулишу питање одузимања лиценце. Цитирајући оспорене одредбе члана 5. став 2. и 3. Правилника, којима су предвиђени изузеци у погледу достављања документације уз захтјев за ревизију личне лиценце прописане чланом 9. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), давалац иницијативе образлаже на који начин се одређене категорије лица оваквим прописивањем доводе у повољнији положај приликом ревизије личне лиценце у односу на остале грађане. Поред тога, сматра да услове, под којима се физичким и правним лицима са сједиштем у иностранству издају лиценце, треба регулисати на принципу реципроцитета. Предлаже да Суд након проведеног поступка утврди да оспорене одредбе Правилника нису у сагласности са Уставом Републике Српске и законом.

У одговору Министарства за просторно уређење, грађевинарство и екологију, поред детаљно образложеног поступка издавања и одузимања лиценци учесника у грађењу, истиче се да су наводи даваоца иницијативе неосновани. Поред тога, наводи се: да су оспореним Правилником прецизиране одредбе Закона о уређењу простора и грађењу; да послове израде и послове ревизије техничке документације могу обављати физичка и правна лица ако за то имају одговарајућу лиценцу; да физичко лице своје учешће у изради и ревизији техничке документације потврђује потписом и личним печатом, који је дужан израдити о свом трошку; да давалац иницијативе погрешно тумачи оспорене одредбе Правилника, јер су у питању различити послови, па тиме и различита овлашћења; да се кроз поступак ревизије техничке документације провјерава њена комплетност, као и да ли су пројектна рјешења израђена у складу са важећим техничким стандардима, прописима, правилима струке и одредбама других релевантних закона; те да се поступак ревизије лиценци проводи на захтјев лица које посједује личну лиценцу, уз који се плаћа такса одређена одредбама Закона о административним таксама. Предлажу да Суд дату иницијативу не прихвати.

Правилник о допунама Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 24/15) је донио министар за просторно уређење, грађевинарство и екологију, на основу члана 123. став 1. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13) и члана 82. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр.118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12).

Оспореним чланом 1. овог правилника у члану 11. Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 70/13), послије става 4, додат је став 5. којим је прописано да се на основу добијене лиценце за ревизију техничке документације издате физичком лицу, у складу са чланом 8. став 2. тачка в) овог правилника, може израдити и посебан печат за овлашћеног пројектанта.

Оспореним чланом 5. истог правилника у члану 36. Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 70/13), послије става 1, додани су нови ставови 2. и 3. којим је прописано да изузетно од става 1. овог члана, доктори наука и магистри, који су били ослобођени полагања стручног испита према ранијим прописима и стекли личне лиценце до ступања на снагу Закона, нису дужни да уз захтјев за ревизију личне лиценце доставе увјерење о положеном стручном испиту, као и да се у поступку ревизије личних лиценци издатих физичким лицима до ступања на снагу Закона, стручни испит, који је физичко лице положило изван Републике Српске, признаје под условима из члана 3. став 1. овог правилника, а досадашњи став 2. постао је став 4. 

Одредбама Устава Републике Српске у односу на које давалац иницијативе тражи оцјену уставности и законитости оспореног Правилника о допунама Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу утврђено је: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповјест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10) и да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим ако је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2).

Поред тога, одредбама Устава које су по оцјени Суда од значаја за оцјену уставности и законитости овог правилника утврђено је: да министарства и други републички органи управе проводе законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе, као и акте предсједника Републике, рјешавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом (члан 97. став 2) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108. ст. 1. и 2).

Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13 и 3/16) уређен је систем просторног планирања и уређења простора, а у оквиру тога, поред осталог, припрема, израда и доношење докумената просторног уређења, локацијских услова, издавање дозвола за грађење, те врсте и садржај техничке документације (у даљем тексту: Закон). Према члану 2. тач. л), р) и ћ) Закона, лиценца је овлашћење којим се потврђује да физичко или правно лице испуњава услове прописане овим законом за израду докумената просторног уређења или израду техничке документације или ревизију техничке документације или грађење или надзор над грађењем или вршење енергетског прегледа, а којим се одобрава вршење ових послова, те да је пројектант физичко лице одговарајуће стручне спреме које има лиценцу за израду техничке документације, док је ревидент физичко лице одговарајуће стручне спреме са лиценцом за ревизију дијела техничке документације.

Одредбама члана 8. Закона је прописано да израду докумената просторног уређења, израду, ревизију и нострификацију техничке документације, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа зграда могу, под условима прописаним овим законом, обављати физичка и правна лица само ако за то имају одговарајућу лиценцу (став 1), коју физичком лицу издаје министар на приједлог комисије након поднесеног захтјева, уз услов да има одговарајућу стручну спрему, стручни испит положен према одредбама овог закона, потребно радно искуство и референце у тој стручној спреми и за врсту послова за које се лиценца издаје, доказ о уплаћеној накнади прописаној за трошкове издавања лиценце и да испуњава и друге посебне услове прописане одредбама овог закона и прописа донесених на основу њега (став 2). Физичко лице, ако за сваку лиценцу појединачно испуњава услове прописане ставом 2. овог члана, може добити лиценце за: а) израду докумената просторног уређења, б) израду дијела техничке документације и надзор, в) ревизију дијела техничке документације и надзор, г) грађење и надзор над грађењем објеката и д) вршење енергетског прегледа објеката (став 3). Правном лицу лиценцу из става 1. овог члана издаје министар на приједлог комисије, након поднесеног захтјева, ако је исто уписано у судски регистар за ту врсту радова и има одговарајуће стручне резултате у области за коју тражи лиценцу, одговарајућу техничко-технолошку опремљеност, прописан број стручних физичких лица са одговарајућим лиценцама, запослених код њега са пуним радним временом, прописан број квалификованих радника у сталном радном односу, код издавања лиценце за грађење, доказ о уплати прописане накнаде за трошкове издавања лиценце и доказ о испуњености других посебних услова рописаних одредбама овог закона и прописа донесених на основу њега (став 4). Физичко лице које је носилац лиценце за послове грађења у правном лицу не може бити носилац лиценце за послове из става 3. тачке а), б) и в) овог члана, нити физичка лица са лиценцом за послове наведених тачака става 3. могу бити носиоци лиценце за послове грађења, али могу бити ангажовани у том правном лицу за све послове за које имају лиценцу (став 5). Лиценцирано физичко лице своје учешће у изради докумената просторног уређења, изради, ревизији и нострификацији техничке документације, грађењу и надзору над грађењем објеката или вршењу енергетског прегледа зграде потврђује потписом и личним печатом на начин и под условима прописаним овим законом и прописима донесеним на основу овог закона (став 6). Лиценце из става 1. овог члана министар издаје на приједлог комисије, која утврђује испуњеност услова за издавање одговарајуће лиценце прописаних одредбама овог закона и прописа донесених на основу њега (став 7), док се прописом Владе Републике Српске одређује висина накнаде за трошкове издавања лиценци физичким и правним лицима (став 8). 

Чланом 9. Закона је прописано да се стручним испитом, сходно одредбама овог закона, провјерава познавање важећих прописа Републике из подручја које уређује овај закон, те других прописа значајних за примјену овог закона, који се полаже пред комисијом коју именује министар. Овај испит може полагати лице које има одговарајућу стручну спрему, положен приправнички испит, најмање годину дана радног стажа у струци, у одговарајућем степену образовања и које је уплатило накнаду прописану за трошкове испита. Правилником о условима и начину полагања стручног испита, који доноси министар, прописују се области за које се испит полаже, услови и начин полагања стручног испита, програм стручног испита, састав и начин рада комисије, садржај и форма рјешења о положеном стручном испиту, вођење регистра лица која су положила стручни испит и његово објављивање на интернет страници министарства, а висина накнаде за трошкове полагања стручног испита и висина накнаде члановима комисије се утврђује прописом Владе Републике Српске.

Одредбама чланова 121. и 122. Закона је уређено питање важења лиценце за правна и за физичка лица, те одузимања исте, док је чланом 123. прописано да министар доноси правилник којим се детаљније уређују услови за издавање и одузимање лиценци за израду докумената просторног уређења, израду, ревизију и нострификацију техничке документације, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа зграда за физичка и правна лица. Овим правилником се уређују: а) посебни услови за издавање лиценце физичким и правним лицима и начин доказивања њихове испуњености, б) минимални услови техничко-технолошке опремљености и потребан број радника правног лица, в) састав, избор чланова стручних комисија које провјеравају испуњеност услова, њихова надлежност и начин рада, садржај и форму рјешења о давању лиценце, разлози и мјерила за одузимање лиценце, поступак одузимања и рокове на које се лиценца може одузети, услови за осигуравање независности лица са лиценцом, изглед, садржај и димензије печата овлашћеног физичког лица и начин употребе, вођење регистра лиценци издатих физичким и правним лицима, који се објављује на интернет страници министарства.               

Поред тога, Законом о звањима која се стичу завршетком високог образовања („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/14 и 63/14) је прописано да лица која су у складу са раније важећим прописима, завршетком постдипломског, магистарског студија у трајању од најмање двије године стекла научни степен магистра наука, односно израдом и одбраном докторске дисертације стекла научни степен доктор наука, могу користити стечени степен у складу са прописима према којима су стекла тај научни степен и немају еквивалент у звањима која су у складу са Болоњском декларацијом (члан 17. ст. 1. и 3).

Надаље, Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12) је прописано да органи управе доносе правилнике, наредбе и упутства, којима се разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе и који се објављују у „Службеном гласнику Републике Српске“ само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе, али да при томе не могу на основу члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом или прописом Владе (чл. 69. ст. 1, 2. и 5. и чл. 70).    

На основу изложеног, Суд је утврдио да је у складу са наведеним законским овлашћењима, министар за просторно уређење, грађевинарство и екологију био надлежан да донесе правилник о допуни појединих одредби основног правилника којим се детаљније регулишу услови за издавање и одузимање лиценци за израду докумената просторног уређења, израду, ревизију и нострификацију техничке документације, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа зграда за физичка и правна лица, на начин како је то и урађено Правилником о допунама Правилника о условима за издавање и одузимање лиценци учесника у грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 24/15).

Имајући у виду садржину оспорених одредаба Правилника, Суд је оцијенио да је доносилац оспореног акта сагласно свом законском овлашћењу из члана 123, а у вези са чл. 8. и 9. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13 и 3/16), прописао посебне услове за издавање лиценци физичким и правним лицима, начин доказивања њихове испуњености и предвидио могућност израде посебног печата за овлашћеног пројектанта, као и да приликом ревизије личне лиценце доктори наука и магистри, који су били ослобођени полагања стручног испита према ранијим прописима и стекли личне лиценце до ступања на снагу Закона, нису дужни да, уз захтјев за ревизију личне лиценце, доставе увјерење о положеном стручном испиту, те је одредио услове под којима се физичким лицима признаје стручни испит који је положен изван Републике Српске. Дакле, додатно је прецизирана процедура ревизије личне лиценце, тако да се не оспоравају права која су одређене категорије лица стекла у складу са раније важећим прописима, као стечена права која се не могу ограничити или одузети, што је сагласно цитираним одредбама Закона о звањима која се стичу завршетком високог образовања („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/14 и 63/14). У том смислу, Суд указује на чињеницу да су претходним Законом о уређењу простора („Службени гласник Републике Српске“ број 84/02) доктори наука и магистри одговарајућих техничких струка, приликом издавања личне лиценце, били ослобођени полагања стручног испита (члан 125. став 4). На основу изложеног, Суд је оцијенио да оспореним прописивањем доносилац Правилника није прекорачио границе својих уставних и законских овлаштења.

Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.  

На основу изложеног, Суд је одлучио као у диспозитиву овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић, академик проф. др Снежана Савић.