Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. t. g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. juna 2016. godine,  d o n i o   j e

R J E Š E Nj E

         Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 93/06, 86/07, 14/10).

O b r a z l o ž e nj e

         Mile Šuman iz Hrvaćana, opština Prnjavor dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 93/06, 86/07, 14/10 i 5/12) navodeći da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa članom 102. stav 3. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da opština uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora. Obrazlažući razloge osporavanja navedene odredbe Zakona o poljoprivrednom zemljištu davalac inicijative ukazuje na pojedine odredbe Zakona o prostornom uređenju i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), te navodi da osporena zakonska odredba, suprotno odredbama Ustava, kojima je utvrđeno da se pravo svojine može ograničiti samo uz adekvatnu naknadu, trajno ograničava vlasnička prava i to bez ikakve naknade. Osporenim propisivanjem je, po mišljenju davaoca inicijative, povrijeđeno i pravo na imovinu koje je, kako navodi, zaštićeno Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Osim toga, davalac inicijative navodi da je osporena zakonska odredba u suprotnosti sa članom 1. istog zakona, kojim je definisan predmet uređivanja Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Iz navedenih razloga predlaže da Sud utvrdi da osporena odredba navedenog zakona nije u saglasnosti sa Ustavom.

         U odgovoru  Narodne skupštine Republike Srpske osporeni su navodi davaoca inicijative da je osporena zakonska odredba u nesaglasnosti  sa članom 102. stav 3. Ustava. U odgovoru se navodi da iz sadržine inicijative proizlazi nezadovoljstvo davaoca inicijative osporenim normiranjem koji,  prije svega, pogrešno citira a zatim i tumači ovu ustavnu odredbu. Uz to, u odgovoru se navodi da je ustavni osnov za donošenje Zakona, čija odredba je osporena, sadržan u tački 8. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je mijenjan član 68. Ustava, te da je zakonodavac osporeno zakonsko rješenje usvojio kao najsvrsishodnije, s tim da drugačije uređenje predmetne materije nije ustavnopravno relevantno jer, samo po sebi, ne podrazumijeva da je pozitivno zakonodavstvo u suprotnosti sa Ustavom. Na kraju, u odgovoru se naglašava da iz odredaba Zakona o poljoprivrednom zemljištu jasno proizlazi da se poljoprivredno zemljište, koje je proglašeno građevinskim, može početi koristiti u nepoljoprivredne svrhe, tek kada se prethodno plati naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe, odnosno da se navedena  promjena ne vrši automatski odlukom skupštine opštine, kako to navodi davalac inicijative.

         Osporenim članom  3. stav 2.  Zakona  o poljoprivrednom zemljištu (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 93/06, 86/07, 14/10 i 5/12) propisano je da se poljoprivrednim zemljištem u smislu ovog zakona smatraju i zemljišta kojima je planskim aktima Republike Srpske (u daljem tekstu: Republike), opština i gradova određena druga namjena, sve dok se za to zemljište u postupku privođenja planiranoj namjeni ne plati naknada za promjenu namjene u skladu sa ovim zakonom.

         Odredbom člana 102. stav 3. Ustava Republike Srpske, u odnosu na koju davalac inicijative traži pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporene odredbe Zakona o poljoprivrednom zemljištu utvrđeno je da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora.

          Za ocjenu ustavnosti osporene odredbe od značaja su, po ocjeni Suda, odredbe Ustava kojima je utvrđeno: da se zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta (član 59), da se jemči svojina na poljoprivredno zemljište, a na šume i šumsko zemljište u zakonom utvrđenim granicama (član 60. stav 2), da Republika štiti i podstiče, između ostalog, racionalno korišćenje prirodnih bogatstava u cilju zaštite i poboljšanja kvaliteta života i zaštite i obnove sredine u opštem interesu (član 64. alineja 1) i da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, osnovne ciljeve i pravce privrednog, naučnog, tehnološkog, demografskog i socijalnog razvoja, razvoja poljoprivede i sela, korišćenje prostora, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja i robne rezerve (tačka 8. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je mijenjan član 68. Ustava).

         Ocjenjujući osnovanost navoda davaoca inicijative Sud je imao u vidu da se Zakonom o poljoprivrenom zemljištu (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 93/06, 86/07, 14/10 i 5/12) uređuje planiranje, zaštita, uređenje, korišćenje i raspolaganje poljoprivrednim zemljištem, kao i druga pitanja od značaja za poljoprivredno zemljište kao dobro od opšteg interesa (član 1. stav 1). Prema stavu 2. ovog člana Zakona poljoprivredno zemljište kao prirodno bogatstvo i dobro od opšteg interesa koristi  se za poljoprivrednu proizvodnju i  ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom. Poljoprivredno zemljište, u smislu člana 2. alineja 1. Zakona, jeste zemljište koje se koristi za poljoprivrednu proizvodnju i zemljište koje je odgovarajućim planskim aktima namijenjeno za poljoprivrednu proizvodnju. Pored navedenog, Zakonom je propisano da se poljoprivrednim zemljištem, u smislu ovog zakona, smatraju: njive, vrtovi, voćnjaci, vinogradi, livade, pašnjaci, ribnjaci, trstici i močvare, kao i drugo zemljište koje se po svojim prirodnim i ekonomskim osobinama može najracionalnije koristiti za poljoprivrednu proizvodnju (član 3. stav 1), da se poljoprivredno zemljište koje je prostornim ili urbanističkim planom određeno da bude građevinsko zemljište do privođenja planiranoj namjeni koristi za poljoprivrednu proizvodnju (član 5), da se promjena namjene poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe vrši u skladu sa sprovedbenim dokumentima prostornog uređenja i izdatim lokacijskim uslovima, te da se, zbog umanjenja vrijednosti i gubitka poljoprivrednog zemljišta kao dobra od opšteg interesa plaća naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u skladu sa ovim zakonom (član 27. st. 1. i 6), da  za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta stranka (vlasnik, odnosno korisnik poljoprivrednog zemljišta) plaća jednokratnu naknadu, osim u slučajevima oslobađenja od plaćanja naknade propisanih ovim zakonom, kao i  da se poljoprivredno zemljište ne može početi  koristiti u nepoljoprivredne svrhe dok se ne izvrši uplata naknade iz stava 1. ovog člana, te da se naknada zbog promjene namjene plaća za cijelu građevinsku parcelu, odnosno za sve katastarske čestice i dijelove katastarskih čestica od kojih je formirana građevinska parcela, koje zauzima objekat i koje služe za redovnu upotrebu objekta (prilazni putevi, staze, ekonomsko dvorište) utvrđenih lokacijskim uslovima (član 32. st. 1, 2. i 4), a članom 36. određeni su slučajevi u kojima se može izvršiti oslobađanje od plaćanja naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta.

         Takođe, za ocjenu osnovanosti navoda davaoca inicijative relevantan je, po ocjeni Suda, i Zakon o uređenju prostora i planiranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13 i 106/15) kojim se, pored ostalog, uređuje sistem prostornog planiranja i uređenja prostora, priprema, izrada i donošenje dokumenata prostornog uređenja, lokacijski uslovi, uređenje građevinskog zemljišta, izdavanje dozvole za građenje, te druga pitanja od značaja za uređenje prostora, građevinsko zemljište i građenje objekata. Prema ovom zakonu, i to članu 2. stav 1. gradsko građevinsko zemljište je izgrađeno i neizgrađeno zemljište u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je odgovarajućim dokumentima prostornog uređenja namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama ovog zakona,  a ranije je određeno zakonom i drugim propisima, odnosno koje je kao takvo određeno odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave (tačka v), a dokument prostornog uređenja je planski dokument kojim se određuje organizacija, namjena i način korišćenja i upravljanja prostorom, te kriterijumi i smjernice za uređenje i zaštitu prostora (tačka đ). Prema članu 22. ovog zakona, za prostorno planiranje u Republici nadležni su Vlada i Narodna skupština Republike Srpske, kao i skupštine jedinice lokalne samouprave, a planiranje se vrši donošenjem dokumenata prostornog uređenja i drugih dokumenata i propisa određenih ovim zakonom. Odredbom člana 73. stav 3. Zakona propisano je da se za poljoprivredno zemljište koje je dokumentom prostornog uređenja određeno kao građevinsko za koje investitor plaća naknadu za pretvaranje poljoprivrednog u građevisnko zemljište u skladu sa posebnim propisom, troškovi rente umanjuju za iznos plaćene naknade za pretvaranje.

         Imajući u vidu navedene odredbe Ustava i zakona, Sud je utvrdio da osporena odredba Zakona o poljoprivrednom zemljištu nije u nesaglasnosti sa Ustavom. Naime, član 3. ovog zakona, čiji je stav 2. osporen, sistematizovan je  u odjeljku osnovnih odredbi tog zakona, koje određuju predmet uređenja zakona, značenje pojedinih izraza upotrijebljenih u zakonu, te definiše šta se smatra poljoprivrednim zemljištem. Imajući u vidu da je poljoprivredno zemljište dobro od opšteg interesa a naknada za poljoprivredno zemljište u funkciji zaštite, korišćenja i unapređivanja tog zemljišta ovlašćenje zakonodavca da uređuje i obezbjeđuje uslove i način korišćenja dobara od opšteg interesa podrazumijeva, po ocjeni Suda, da je zakonodavni organ ovlašćen da zakonom definiše poljoprivredno zemljište odnosno odredi šta se smatra poljoprivrednim zemljištem. Propisivanje koje zemljište se smatra poljoprivrednim na način kako je to učinjeno osporenom odredbom Zakona spada, po ocjeni Suda, u domen vođenja zakonodavne politike u toj oblasti, što Ustavni sud, saglasno članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje.

         Po ocjeni Suda  nisu osnovani navodi davaoca inicijative da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa članom 102. stav 3. Ustava, iz razloga što se ovom odredbom ne dira u ovlašćenja jedinica lokalne samouprave koje su samostalne pri donošenju dokumenata prostornog uređenja na svom području, već se, određivanjem šta se smatra poljoprivrednim zemljištem otklanjaju nedoumice o tome da li se zemljište koje se koristi za poljoprivrednu proizvodnju, a sprovedbenim dokumentima prostornog uređenja je za to zemljište određena druga namjena, smatra poljoprivrednim ili građevinskim zemljištem. Uz to osporena zakonska odredba ne uređuje svojinske odnose na poljoprivrednom zemljištu, kako to neosnovano tvrdi davalac inicijative, već, naprotiv, omogućava vlasnicima ili korisnicima da gradsko građevinsko zemljište kome je namjena utvrđena dokumentima prostornog uređenja i dalje koriste u dotadašnje svrhe do njegovog privođenja namjeni.  Isto tako, osporenom odredbom Zakona se ne uređuje način promjene namjene poljoprivrednog zemljišta, te plaćenje naknade budući da je isto detaljno propisano drugim odredbama ovog zakona. 

         Ocjena međusobne saglasnosti pojedinih odredaba osporenog Zakona, nije u nadležnosti Ustavnog suda,  jer Ustavni sud, saglasno članu 115. Ustava, ne ocjenjuje međusobnu saglasnost odredaba istog opšteg akta.

         Navode davaoca inicijative da je osporenom zakonskom odredbom povrijeđeno pravo na imovinu zagarantovano Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda  Sud nije  razmatrao  iz razloga što su navodi davaoca inicijative paušalni i ne sadrže obrazloženje u čemu se, u konkretnom slučaju, sastoji  povreda ovih odredaba.

          Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

         Na osnovu izloženog  odlučeno je kao u  dispozitivu ovog rješenja.

         Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.