Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. т. г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. јуна 2016. године,  д о н и о   ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

         Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 3. став 2. Закона о пољопривредном земљишту (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/06, 86/07, 14/10).

О б р а з л о ж е њ е

         Миле Шуман из Хрваћана, општина Прњавор дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 3. став 2. Закона о пољопривредном земљишту (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/06, 86/07, 14/10 и 5/12) наводећи да оспорена законска одредба није у сагласности са чланом 102. став 3. Устава Републике Српске, којим је утврђено да општина уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора. Образлажући разлоге оспоравања наведене одредбе Закона о пољопривредном земљишту давалац иницијативе указује на поједине одредбе Закона о просторном уређењу и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), те наводи да оспорена законска одредба, супротно одредбама Устава, којима је утврђено да се право својине може ограничити само уз адекватну накнаду, трајно ограничава власничка права и то без икакве накнаде. Оспореним прописивањем је, по мишљењу даваоца иницијативе, повријеђено и право на имовину које је, како наводи, заштићено Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода. Осим тога, давалац иницијативе наводи да је оспорена законска одредба у супротности са чланом 1. истог закона, којим је дефинисан предмет уређивања Закона о пољопривредном земљишту. Из наведених разлога предлаже да Суд утврди да оспорена одредба наведеног закона није у сагласности са Уставом.

         У одговору  Народне скупштине Републике Српске оспорени су наводи даваоца иницијативе да је оспорена законска одредба у несагласности  са чланом 102. став 3. Устава. У одговору се наводи да из садржине иницијативе произлази незадовољство даваоца иницијативе оспореним нормирањем који,  прије свега, погрешно цитира а затим и тумачи ову уставну одредбу. Уз то, у одговору се наводи да је уставни основ за доношење Закона, чија одредба је оспорена, садржан у тачки 8. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава, те да је законодавац оспорено законско рјешење усвојио као најсврсисходније, с тим да другачије уређење предметне материје није уставноправно релевантно јер, само по себи, не подразумијева да је позитивно законодавство у супротности са Уставом. На крају, у одговору се наглашава да из одредаба Закона о пољопривредном земљишту јасно произлази да се пољопривредно земљиште, које је проглашено грађевинским, може почети користити у непољопривредне сврхе, тек када се претходно плати накнада за промјену намјене пољопривредног земљишта у непољопривредне сврхе, односно да се наведена  промјена не врши аутоматски одлуком скупштине општине, како то наводи давалац иницијативе.

         Оспореним чланом  3. став 2.  Закона  о пољопривредном земљишту (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/06, 86/07, 14/10 и 5/12) прописано је да се пољопривредним земљиштем у смислу овог закона сматрају и земљишта којима је планским актима Републике Српске (у даљем тексту: Републике), општина и градова одређена друга намјена, све док се за то земљиште у поступку привођења планираној намјени не плати накнада за промјену намјене у складу са овим законом.

         Одредбом члана 102. став 3. Устава Републике Српске, у односу на коју давалац иницијативе тражи покретање поступка за оцјену уставности оспорене одредбе Закона о пољопривредном земљишту утврђено је да општина преко својих органа у складу са законом уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора.

          За оцјену уставности оспорене одредбе од значаја су, по оцјени Суда, одредбе Устава којима је утврђено: да се законом уређује заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта (члан 59), да се јемчи својина на пољопривредно земљиште, а на шуме и шумско земљиште у законом утврђеним границама (члан 60. став 2), да Република штити и подстиче, између осталог, рационално коришћење природних богатстава у циљу заштите и побољшања квалитета живота и заштите и обнове средине у општем интересу (члан 64. алинеја 1) и да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, основне циљеве и правце привредног, научног, технолошког, демографског и социјалног развоја, развоја пољоприведе и села, коришћење простора, политику и мјере за усмјеравање развоја и робне резерве (тачка 8. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава).

         Оцјењујући основаност навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду да се Законом о пољопривреном земљишту (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/06, 86/07, 14/10 и 5/12) уређује планирање, заштита, уређење, коришћење и располагање пољопривредним земљиштем, као и друга питања од значаја за пољопривредно земљиште као добро од општег интереса (члан 1. став 1). Према ставу 2. овог члана Закона пољопривредно земљиште као природно богатство и добро од општег интереса користи  се за пољопривредну производњу и  не може се користити у друге сврхе, осим у случајевима и под условима утврђеним овим законом. Пољопривредно земљиште, у смислу члана 2. алинеја 1. Закона, јесте земљиште које се користи за пољопривредну производњу и земљиште које је одговарајућим планским актима намијењено за пољопривредну производњу. Поред наведеног, Законом је прописано да се пољопривредним земљиштем, у смислу овог закона, сматрају: њиве, вртови, воћњаци, виногради, ливаде, пашњаци, рибњаци, трстици и мочваре, као и друго земљиште које се по својим природним и економским особинама може најрационалније користити за пољопривредну производњу (члан 3. став 1), да се пољопривредно земљиште које је просторним или урбанистичким планом одређено да буде грађевинско земљиште до привођења планираној намјени користи за пољопривредну производњу (члан 5), да се промјена намјене пољопривредног земљишта у непољопривредне сврхе врши у складу са спроведбеним документима просторног уређења и издатим локацијским условима, те да се, због умањења вриједности и губитка пољопривредног земљишта као добра од општег интереса плаћа накнада за промјену намјене пољопривредног земљишта у складу са овим законом (члан 27. ст. 1. и 6), да  за промјену намјене пољопривредног земљишта странка (власник, односно корисник пољопривредног земљишта) плаћа једнократну накнаду, осим у случајевима ослобађења од плаћања накнаде прописаних овим законом, као и  да се пољопривредно земљиште не може почети  користити у непољопривредне сврхе док се не изврши уплата накнаде из става 1. овог члана, те да се накнада због промјене намјене плаћа за цијелу грађевинску парцелу, односно за све катастарске честице и дијелове катастарских честица од којих је формирана грађевинска парцела, које заузима објекат и које служе за редовну употребу објекта (прилазни путеви, стазе, економско двориште) утврђених локацијским условима (члан 32. ст. 1, 2. и 4), а чланом 36. одређени су случајеви у којима се може извршити ослобађање од плаћања накнаде за промјену намјене пољопривредног земљишта.

         Такође, за оцјену основаности навода даваоца иницијативе релевантан је, по оцјени Суда, и Закон о уређењу простора и планирању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13 и 106/15) којим се, поред осталог, уређује систем просторног планирања и уређења простора, припрема, израда и доношење докумената просторног уређења, локацијски услови, уређење грађевинског земљишта, издавање дозволе за грађење, те друга питања од значаја за уређење простора, грађевинско земљиште и грађење објеката. Према овом закону, и то члану 2. став 1. градско грађевинско земљиште је изграђено и неизграђено земљиште у градовима и насељима градског карактера, које је одговарајућим документима просторног уређења намијењено за изградњу објеката у складу са одредбама овог закона,  а раније је одређено законом и другим прописима, односно које је као такво одређено одлуком скупштине јединице локалне самоуправе (тачка в), а документ просторног уређења је плански документ којим се одређује организација, намјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора (тачка ђ). Према члану 22. овог закона, за просторно планирање у Републици надлежни су Влада и Народна скупштина Републике Српске, као и скупштине јединице локалне самоуправе, а планирање се врши доношењем докумената просторног уређења и других докумената и прописа одређених овим законом. Одредбом члана 73. став 3. Закона прописано је да се за пољопривредно земљиште које је документом просторног уређења одређено као грађевинско за које инвеститор плаћа накнаду за претварање пољопривредног у грађевиснко земљиште у складу са посебним прописом, трошкови ренте умањују за износ плаћене накнаде за претварање.

         Имајући у виду наведене одредбе Устава и закона, Суд је утврдио да оспорена одредба Закона о пољопривредном земљишту није у несагласности са Уставом. Наиме, члан 3. овог закона, чији је став 2. оспорен, систематизован је  у одјељку основних одредби тог закона, које одређују предмет уређења закона, значење појединих израза употријебљених у закону, те дефинише шта се сматра пољопривредним земљиштем. Имајући у виду да је пољопривредно земљиште добро од општег интереса а накнада за пољопривредно земљиште у функцији заштите, коришћења и унапређивања тог земљишта овлашћење законодавца да уређује и обезбјеђује услове и начин коришћења добара од општег интереса подразумијева, по оцјени Суда, да је законодавни орган овлашћен да законом дефинише пољопривредно земљиште односно одреди шта се сматра пољопривредним земљиштем. Прописивање које земљиште се сматра пољопривредним на начин како је то учињено оспореном одредбом Закона спада, по оцјени Суда, у домен вођења законодавне политике у тој области, што Уставни суд, сагласно члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује.

         По оцјени Суда  нису основани наводи даваоца иницијативе да оспорена одредба Закона није у сагласности са чланом 102. став 3. Устава, из разлога што се овом одредбом не дира у овлашћења јединица локалне самоуправе које су самосталне при доношењу докумената просторног уређења на свом подручју, већ се, одређивањем шта се сматра пољопривредним земљиштем отклањају недоумице о томе да ли се земљиште које се користи за пољопривредну производњу, а спроведбеним документима просторног уређења је за то земљиште одређена друга намјена, сматра пољопривредним или грађевинским земљиштем. Уз то оспорена законска одредба не уређује својинске односе на пољопривредном земљишту, како то неосновано тврди давалац иницијативе, већ, напротив, омогућава власницима или корисницима да градско грађевинско земљиште коме је намјена утврђена документима просторног уређења и даље користе у дотадашње сврхе до његовог привођења намјени.  Исто тако, оспореном одредбом Закона се не уређује начин промјене намјене пољопривредног земљишта, те плаћење накнаде будући да је исто детаљно прописано другим одредбама овог закона. 

         Оцјена међусобне сагласности појединих одредаба оспореног Закона, није у надлежности Уставног суда,  јер Уставни суд, сагласно члану 115. Устава, не оцјењује међусобну сагласност одредаба истог општег акта.

         Наводе даваоца иницијативе да је оспореном законском одредбом повријеђено право на имовину загарантовано Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода  Суд није  разматрао  из разлога што су наводи даваоца иницијативе паушални и не садрже образложење у чему се, у конкретном случају, састоји  повреда ових одредаба.

          Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

         На основу изложеног  одлучено је као у  диспозитиву овог рјешења.

         Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.