Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. juna 2016. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

   Utvrđuje se da član 38. st. 1. i 2. Pravilnika o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/15), nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 37/12) i Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12).

O b r a z l o ž e nj e

   Sindikalna organizacija JU "Centar za socijalni rad" Banja Luka, dala je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 38. st. 1. i 2. Pravilnika o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/15), koji je donio ministar zdravlja i socijalne zaštite u Vladi Republike Srpske. Iako je u prijedlogu navedeno da se traži ocjena navedenog pravilnika u cjelini, iz obrazloženja prijedloga i navoda o povredi Ustava i zakona, jasno proizlazi da predlagač u suštini osporava samo odredbe člana 38. st. 1. i 2. ovog opšteg akta. Po mišljenju predlagača, osporene odredbe Pravilnika nisu u saglasnosti sa članom 93. st. 1. i 3. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 37/12), zatim sa čl. 28. stav 2. i 29. stav 1. Zakona o radu – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 55/07), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog pravilnika, kao i sa čl. 48, 49. i 50. važećeg Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16). Kako se u prijedlogu ističe, granice ovlašćenja ministra zdravlja i socijalne zaštite za donošenje Pravilnika o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite, određene su članom 93. Zakona o socijalnoj zaštiti, koji se odnosi samo na pripravnike. Stoga je, po mišljenju predlagača, donosilac ovog akta, propisujući osporenom odredbom obavezu polaganja stručnog ispita za rad u oblasti socijalne zaštite i za stručne radnike koji imaju do 20 godina radnog iskustva, proširio granice svojih zakonskih ovlašćenja, jer, prema pomenutoj zakonskoj normi, ovim pravilnikom ministar može da uredi isključivo uslove i način obavljanja pripravničkog staža, te polaganje stručnog ispita nakon završenog pripravničkog staža. Pored navedenog, u prijedlogu se iznosi stav da je osporenom odredbom predmetnog pravilnika narušeno i načelo ravnopravnosti i jednakosti građana pred zakonom iz člana 10. Ustava, jer su ovakvim propisivanjem dovedeni u neravnopravan položaj stručni radnici koji imaju do 20 godina radnog iskustva u odnosu na stručne radnike sa više radnog staža, te se ukazuje na to da ni Zakon o socijalnoj zaštiti ne pravi takvu razliku ni po kojem osnovu. Shodno navedenom, predlaže se da Sud, nakon provedenog postupka, utvrdi da osporena odredba Pravilnika o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.     

  U odgovoru koji je na prijedlog dostavilo Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite navodi se da je osporeni pravilnik donesen na osnovu ovlašćenja iz člana 93. st. 6. i 7. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 37/12), te da je rješenje iz ovih zakonskih odredaba odraz procjene zakonodavca da je u oblasti socijalne zaštite potrebno da stručni radnici polažu stručni ispit za rad u ovoj oblasti. Kako se u odgovoru ističe, stručni radnici zaposleni u oblasti socijalne zaštite nisu imali zakonom propisanu mogućnost da polažu stručni ispit za rad u ovoj oblasti sve do 5. maja 2012. godine, kada je na snagu stupio novi Zakon o socijalnoj zaštiti. Donosilac osporenog pravilnika smatra da odredba člana 93. stav 7. Zakona o socijalnoj zaštiti sadrži ovlašćenje za ministra zdravlja i socijalne zaštite da pored uslova i načina obavljanja pripravničkog staža, propiše i uslove i program polaganja stručnog ispita za stručne radnike koji već rade u oblasti socijalne zaštite, a nisu polagali stručni ispit. Pored toga, u odgovoru se navodi da je osporena odredba predmetnog pravilnika saglasna i sa članom 28. stav 2. Zakona o radu ‒ prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 55/07), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja predmetnog pravilnika, a kojim je propisano koja lica se smatraju pripravnicima, kao i sa članom 29. stav 1. istog zakona, prema kojem se stručni ispit u svom stručnom zvanju polaže u skladu sa zakonom, drugim propisom ili pravilnikom o radu. Shodno navedenom, predlaže se da Sud odbije prijedlog.

      Pravilnik o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/15) ministar zdravlja i socijalne zaštite donio je na osnovu člana 93. stav 6. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 37/12) i člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12). Osporenim odredbama ovog pravilnika propisano je: da su stručni radnici koji imaju do 20 godina radnog iskustva u oblasti socijalne, porodične i dječije zaštite, a nisu položili stručni ispit do dana stupanja na snagu ovog pravilnika, obavezni polagati stručni ispit uz priloženu potvrdu o radnom iskustvu u struci (član 38. stav 1), te da su stručni radnici iz stava 1. ovog člana dužni položiti stručni ispit u roku od jedne godine od dana stupanja na snagu ovog pravilnika (član 38. stav 2).  

     U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 38. st. 1. i 2. Pravilnika o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite Sud je imao u vidu da, prema odredbama tačaka 11, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, sistem javnih službi, radne odnose, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, članom 108. stav 2. Ustava utvrđeno je da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

  U skladu sa navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o socijalnoj zaštiti uređen je sistem socijalne zaštite, nosioci, korisnici i prava korisnika socijalne zaštite, postupak i uslovi za ostvarivanje prava, djelatnost ustanova socijalne zaštite, samostalno obavljanje poslova u oblasti socijalne zaštite, finansiranje, nadzor i druga pitanja od značaja za funkcionisanje i ostvarivanje socijalne zaštite građana, te je socijalna zaštita definisana kao djelatnost od opšteg interesa za Republiku Srpsku. Tako je, između ostalog, prilikom regulisanja funkcionisanja ustanova socijalne zaštite, ovim zakonom propisano da se u postupku osnivanja, upravljanja, rukovođenja, nadzora i ukidanja ustanova socijalne zaštite primjenjuju odredbe ovog zakona i zakona koji uređuje sistem javnih službi (član 86. stav 1), da poslove socijalne zaštite u ustanovama socijalne zaštite obavljaju stručni radnici i radnici na ostalim poslovima socijalne zaštite (član 90.), da su stručni radnici u centru za socijalni rad: diplomirani socijalni radnik, diplomirani pravnik, diplomirani psiholog, diplomirani sociolog, diplomirani pedagog, diplomirani specijalni pedagog i diplomirani defektolog (član 91. stav 2), te da su stručni radnici zaposleni u ustanovama za smještaj korisnika, pored zanimanja iz stava 2. člana 91, i zaposleni koji su završili odgovarajuća pedagoška i zdravstvena usmjerenja (član 91. stav 3). Osim toga, prema članu 93. ovog zakona, stručni radnici zaposleni u ustanovama socijalne zaštite polažu stručni ispit za rad u oblasti socijalne zaštite nakon obavljenog pripravničkog staža (stav 1), ministar donosi pravilnik o obavljanju pripravničkog staža u oblasti socijalne zaštite (stav 6), a pravilnikom iz stava 6. ovog člana propisuju se uslovi i način obavljanja pripravničkog staža i program polaganja stručnog ispita za rad u oblasti socijalne zaštite (stav 7).  

  Pored toga, članom 69. st. 1. i 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12), propisano je da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade, dok prema članu 70. istog zakona, organi uprave mogu donositi propise iz člana 69. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (stav 1), te da organi uprave ne mogu na osnovu člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade (stav 2).

Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, Sud je ocijenio da je ministar zdravlja i socijalne zaštite, u skladu sa zakonskim ovlašćenjima donio predmetni pravilnik, kojim je, sa ciljem sprovođenja relevantnih odredaba Zakona o socijalnoj zaštiti, pobliže regulisao uslove i način obavljanja pripravničkog staža i Program polaganja stručnog ispita za rad u oblasti socijalne zaštite. Između ostalog, ovim pravilnikom propisan je saržaj stručnog dijela pripravničkog staža prema pojedinim strukama koje su zastupljene u oblasti socijalne zaštite, zatim uslovi i polaganje stručnog ispita nakon obavljenog pripravničkog staža, te je članom 38. st. 1. i 2. propisana obaveza za stručne radnike koji imaju do 20 godina radnog iskustva u oblasti socijalne, porodične i dječije zaštite, a koji nisu položili stručni ispit do dana stupanja na snagu ovog pravilnika, da polože stručni ispit u roku od godine dana od dana stupanja na snagu ovog opšteg akta.

  Ocjenjujući način na koji su osporenom odredbama Pravilnika regulisani predmetni pravni odnosi, Sud je utvrdio da je ovakvim normiranjem narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, odnosno da nije u saglasnosti sa članom 93. st. 6. i 7. Zakona o socijalnoj zaštiti i članom 70. stav 2. Zakona o republičkoj upravi. Naime, kako iz navedenih zakonskih odredaba jasno proizlazi, zakonodavac je ministru zdravlja i socijalne zaštite dao ovlašćenje da donese pravilnik o obavljanju pripravničkog staža stručnih radnika u oblasti socijalne zaštite, kojim će propisati uslove i način obavljanja pripravničkog staža i program polaganja stručnog ispita za rad u oblasti socijalne zaštite, koji se polaže nakon završenog pripravničkog staža. Prema tome, radi se o ovlašćenju za uređivanje navedenih pravnih pitanja isključivo u odnosu na pripravnike, a ne i druge zaposlene koji imaju, kao u konkretnom slučaju, do 20 godina radnog iskustva u ovoj oblasti, dakle nemaju status pripravnika. U vezi sa navedenim, Sud ukazuje na odredbu člana 29. stav 2. Zakona o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03 i 20/07), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja predmetnog pravilnika, a prema kojoj se pripravnikom smatra lice sa završenom srednjom, višom i visokom školom, koje se prvi put zapošljava u svom stručnom zvanju, a kome je, u skladu sa zakonom, uslov za samostalan rad položen stručni ispit ili prethodno radno iskustvo u njegovom stručnom zvanju. Suštinski na isti način pripravnik je definisan i članom 48. stav 1. važećeg Zakona o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16), kojim je propisano da poslodavac može da zasnuje radni odnos sa licem koje prvi put zasniva radni odnos, u svojstvu pripravnika, za zanimanje za koje je to lice steklo određenu vrstu i stepen stručne spreme, ako je to kao uslov za rad na određenim poslovima, utvrđeno zakonom ili pravilnikom. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da je donosilac osporenog pravilnika, uvodeći obavezu polaganja stručnog ispita i za stručne radnike koji imaju do 20 godina radnog iskustva u oblasti socijalne zaštite, uz određivanje roka u kome su ova lica dužna položiti ovaj stručni ispit, prekoračio granice svojih zakonskih ovlašćenja i time narušio načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava. 

    Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

     Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.