Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. јуна 2016. године, д о н и о  је

 О Д Л У К У

   Утврђује се да члан 38. ст. 1. и 2. Правилника о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите („Службени гласник Републике Српске" број 66/15), није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске" број 37/12) и Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12).

О б р а з л о ж е њ е

   Синдикална организација ЈУ "Центар за социјални рад" Бања Лука, дала је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) приједлог за оцјењивање уставности и законитости члана 38. ст. 1. и 2. Правилника о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите („Службени гласник Републике Српске" број 66/15), који је донио министар здравља и социјалне заштите у Влади Републике Српске. Иако је у приједлогу наведено да се тражи оцјена наведеног правилника у цјелини, из образложења приједлога и навода о повреди Устава и закона, јасно произлази да предлагач у суштини оспорава само одредбе члана 38. ст. 1. и 2. овог општег акта. По мишљењу предлагача, оспорене одредбе Правилника нису у сагласности са чланом 93. ст. 1. и 3. Закона о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске" број 37/12), затим са чл. 28. став 2. и 29. став 1. Закона о раду – пречишћени текст („Службени гласник Републике Српске" број 55/07), који је био на снази у вријеме доношења оспореног правилника, као и са чл. 48, 49. и 50. важећег Закона о раду („Службени гласник Републике Српске" број 1/16). Како се у приједлогу истиче, границе овлашћења министра здравља и социјалне заштите за доношење Правилника о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите, одређене су чланом 93. Закона о социјалној заштити, који се односи само на приправнике. Стога је, по мишљењу предлагача, доносилац овог акта, прописујући оспореном одредбом обавезу полагања стручног испита за рад у области социјалне заштите и за стручне раднике који имају до 20 година радног искуства, проширио границе својих законских овлашћења, јер, према поменутој законској норми, овим правилником министар може да уреди искључиво услове и начин обављања приправничког стажа, те полагање стручног испита након завршеног приправничког стажа. Поред наведеног, у приједлогу се износи став да је оспореном одредбом предметног правилника нарушено и начело равноправности и једнакости грађана пред законом из члана 10. Устава, јер су оваквим прописивањем доведени у неравноправан положај стручни радници који имају до 20 година радног искуства у односу на стручне раднике са више радног стажа, те се указује на то да ни Закон о социјалној заштити не прави такву разлику ни по којем основу. Сходно наведеном, предлаже се да Суд, након проведеног поступка, утврди да оспорена одредба Правилника о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите није у сагласности са Уставом и законом.     

  У одговору који је на приједлог доставило Министарство здравља и социјалне заштите наводи се да је оспорени правилник донесен на основу овлашћења из члана 93. ст. 6. и 7. Закона о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске" број 37/12), те да је рјешење из ових законских одредаба одраз процјене законодавца да је у области социјалне заштите потребно да стручни радници полажу стручни испит за рад у овој области. Како се у одговору истиче, стручни радници запослени у области социјалне заштите нису имали законом прописану могућност да полажу стручни испит за рад у овој области све до 5. маја 2012. године, када је на снагу ступио нови Закон о социјалној заштити. Доносилац оспореног правилника сматра да одредба члана 93. став 7. Закона о социјалној заштити садржи овлашћење за министра здравља и социјалне заштите да поред услова и начина обављања приправничког стажа, пропише и услове и програм полагања стручног испита за стручне раднике који већ раде у области социјалне заштите, а нису полагали стручни испит. Поред тога, у одговору се наводи да је оспорена одредба предметног правилника сагласна и са чланом 28. став 2. Закона о раду ‒ пречишћени текст ("Службени гласник Републике Српске" број 55/07), који је био на снази у вријеме доношења предметног правилника, а којим је прописано која лица се сматрају приправницима, као и са чланом 29. став 1. истог закона, према којем се стручни испит у свом стручном звању полаже у складу са законом, другим прописом или правилником о раду. Сходно наведеном, предлаже се да Суд одбије приједлог.

      Правилник о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите („Службени гласник Републике Српске" број 66/15) министар здравља и социјалне заштите донио је на основу члана 93. став 6. Закона о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске" број 37/12) и члана 82. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12). Оспореним одредбама овог правилника прописано је: да су стручни радници који имају до 20 година радног искуства у области социјалне, породичне и дјечије заштите, а нису положили стручни испит до дана ступања на снагу овог правилника, обавезни полагати стручни испит уз приложену потврду о радном искуству у струци (члан 38. став 1), те да су стручни радници из става 1. овог члана дужни положити стручни испит у року од једне године од дана ступања на снагу овог правилника (члан 38. став 2).  

     У поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног члана 38. ст. 1. и 2. Правилника о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите Суд је имао у виду да, према одредбама тачака 11, 12. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, систем јавних служби, радне односе, социјално осигурање и друге облике социјалне заштите, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Поред тога, чланом 108. став 2. Устава утврђено је да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

  У складу са наведеним уставним овлашћењима, Законом о социјалној заштити уређен је систем социјалне заштите, носиоци, корисници и права корисника социјалне заштите, поступак и услови за остваривање права, дјелатност установа социјалне заштите, самостално обављање послова у области социјалне заштите, финансирање, надзор и друга питања од значаја за функционисање и остваривање социјалне заштите грађана, те је социјална заштита дефинисана као дјелатност од општег интереса за Републику Српску. Тако је, између осталог, приликом регулисања функционисања установа социјалне заштите, овим законом прописано да се у поступку оснивања, управљања, руковођења, надзора и укидања установа социјалне заштите примјењују одредбе овог закона и закона који уређује систем јавних служби (члан 86. став 1), да послове социјалне заштите у установама социјалне заштите обављају стручни радници и радници на осталим пословима социјалне заштите (члан 90.), да су стручни радници у центру за социјални рад: дипломирани социјални радник, дипломирани правник, дипломирани психолог, дипломирани социолог, дипломирани педагог, дипломирани специјални педагог и дипломирани дефектолог (члан 91. став 2), те да су стручни радници запослени у установама за смјештај корисника, поред занимања из става 2. члана 91, и запослени који су завршили одговарајућа педагошка и здравствена усмјерења (члан 91. став 3). Осим тога, према члану 93. овог закона, стручни радници запослени у установама социјалне заштите полажу стручни испит за рад у области социјалне заштите након обављеног приправничког стажа (став 1), министар доноси правилник о обављању приправничког стажа у области социјалне заштите (став 6), а правилником из става 6. овог члана прописују се услови и начин обављања приправничког стажа и програм полагања стручног испита за рад у области социјалне заштите (став 7).  

  Поред тога, чланом 69. ст. 1. и 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12), прописано је да органи управе доносе правилнике, наредбе и упутства, да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе, док према члану 70. истог закона, органи управе могу доносити прописе из члана 69. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе (став 1), те да органи управе не могу на основу члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом или прописом Владе (став 2).

Имајући у виду наведене законске одредбе, Суд је оцијенио да је министар здравља и социјалне заштите, у складу са законским овлашћењима донио предметни правилник, којим је, са циљем спровођења релевантних одредаба Закона о социјалној заштити, поближе регулисао услове и начин обављања приправничког стажа и Програм полагања стручног испита за рад у области социјалне заштите. Између осталог, овим правилником прописан је саржај стручног дијела приправничког стажа према појединим струкама које су заступљене у области социјалне заштите, затим услови и полагање стручног испита након обављеног приправничког стажа, те је чланом 38. ст. 1. и 2. прописана обавеза за стручне раднике који имају до 20 година радног искуства у области социјалне, породичне и дјечије заштите, а који нису положили стручни испит до дана ступања на снагу овог правилника, да положе стручни испит у року од године дана од дана ступања на снагу овог општег акта.

  Оцјењујући начин на који су оспореном одредбама Правилника регулисани предметни правни односи, Суд је утврдио да је оваквим нормирањем нарушено начело законитости из члана 108. став 2. Устава Републике Српске, односно да није у сагласности са чланом 93. ст. 6. и 7. Закона о социјалној заштити и чланом 70. став 2. Закона о републичкој управи. Наиме, како из наведених законских одредаба јасно произлази, законодавац је министру здравља и социјалне заштите дао овлашћење да донесе правилник о обављању приправничког стажа стручних радника у области социјалне заштите, којим ће прописати услове и начин обављања приправничког стажа и програм полагања стручног испита за рад у области социјалне заштите, који се полаже након завршеног приправничког стажа. Према томе, ради се о овлашћењу за уређивање наведених правних питања искључиво у односу на приправнике, а не и друге запослене који имају, као у конкретном случају, до 20 година радног искуства у овој области, дакле немају статус приправника. У вези са наведеним, Суд указује на одредбу члана 29. став 2. Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" бр. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03 и 20/07), који је био на снази у вријеме доношења предметног правилника, а према којој се приправником сматра лице са завршеном средњом, вишом и високом школом, које се први пут запошљава у свом стручном звању, а коме је, у складу са законом, услов за самосталан рад положен стручни испит или претходно радно искуство у његовом стручном звању. Суштински на исти начин приправник је дефинисан и чланом 48. став 1. важећег Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16), којим је прописано да послодавац може да заснује радни однос са лицем које први пут заснива радни однос, у својству приправника, за занимање за које је то лице стекло одређену врсту и степен стручне спреме, ако је то као услов за рад на одређеним пословима, утврђено законом или правилником. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да је доносилац оспореног правилника, уводећи обавезу полагања стручног испита и за стручне раднике који имају до 20 година радног искуства у области социјалне заштите, уз одређивање рока у коме су ова лица дужна положити овај стручни испит, прекорачио границе својих законских овлашћења и тиме нарушио начело законитости из члана 108. став 2. Устава. 

    На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

     Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.