Na osnovu Amandmana LXXXII tačka b) st. 5. i 6. na Ustav Republike Srpske, člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), Vijeće za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske, na sjednici održanoj 22. juna 2016. godine, d o n i j e l o  j e

O  D  L  U  K  U

           Utvrđuje se da članovima 4, 13, 17, 76, 83. i 138. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na sjednici održanoj 7. aprila 2016. godine, nije povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.  

O b r a z l o ž e nj  e

           Predsjedavajuća Vijeća naroda Republike Srpske dostavila je 23. maja 2016. godine Ustavnom sudu Republike Srpske ‒ Vijeću za zaštitu vitalnog interesa (u daljem tekstu: Vijeće) akt broj: 03.1/I-233/16 od 23. maja 2016. godine kojim se, saglasno zahtjevu Kluba delegata bošnjačkog naroda, traži utvrđivanje povrede vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda u Zakonu o policiji i unutrašnjim poslovima, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na sjednici održanoj 7. aprila 2016. godine. Uz navedeni akt dostavljen je predmetni zakon,  Odluka o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda broj: 03.2-5-93/16 od 18. aprila 2016. godine, Obrazloženje ove odluke broj: 03.2-5-93/16-1 od 25. aprila 2016. godine, te Amandmani sa obrazloženjem pod brojem: 03.2-5-93/16-2 od 25. aprila 2016. godine, koje je Klub delegata bošnjačkog naroda podnio na ovaj zakon. U aktu predsjedavajuće Vijeća naroda se navodi da je Narodna skupština Republike Srpske na Jedanaestoj sjednici, održanoj 7. aprila 2016. godine izglasala Zakon o policiji i unutrašnjim poslovima broj:  02/1-021-416/16, te je, saglasno Amandmanu LXXXII na Ustav Republike Srpske, ovaj zakon dostavljen na razmatranje Vijeću naroda Republike Srpske. Klub delegata bošnjačkog naroda je pomenutim aktom odlučio da pokrene proceduru zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda, jer smatra da je ovim zakonom povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda. S obzirom na to da Vijeće naroda Republike Srpske nije postiglo saglasnost svih klubova povodom predmetnog zakona, kao ni Zajednička komisija Narodne skupštine i Vijeća naroda, pitanje je proslijeđeno Ustavnom sudu Republike Srpske ‒ Vijeću za zaštitu vitalnog interesa da odluči da li je Zakonom o policiji i unutrašnjim poslovima povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.

        Odlučujući o prihvatljivosti zahtjeva, Vijeće je na sjednici održanoj 30. maja 2016. godine donijelo rješenje broj UB-4/16 kojim je utvrđeno da je prihvatljiv zahtjev Kluba delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske za utvrđivanje povrede vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda u Zakonu o policiji i unutrašnjim poslovima, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na sjednici održanoj 7. aprila 2016. godine. Vijeće je, naime, utvrdilo da su ispunjene ostale procesne pretpostavke za prihvatljivost zahtjeva, cijeneći činjenice da je obavještenje o pokretanju postupka za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa ovom vijeću dostavila predsjedavajuća Vijeća naroda Republike Srpske, da je za odluku o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa glasalo svih sedam prisutnih članova Klub delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda, da se o navedenom zahtjevu bošnjačkog naroda glasalo po proceduri za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa, te da nije postignuta saglasnost svih klubova u Vijeću naroda, kao ni saglasnost Zajedničke komisije Narodne skupštine i Vijeća naroda.

        Saglasno članu 50. stav 2. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 114/12 i 29/13), Vijeće je 30. maja 2016. godine, Klubu delegata srpskog naroda i Klubu delegata hrvatskog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske, kao i Narodnoj skupštini Republike Srpske dostavilo na odgovor pomenuto rješenje o prihvatljivosti zahtjeva Kluba delegata bošnjačkog naroda. 

Klub delegata srpskog naroda i Klub delegata hrvatskog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske, nisu dali odgovor na rješenje o prihvatljivosti zahtjeva.

        U odgovoru koji je na rješenje o prihvatljivosti zahtjeva Kluba delegata bošnjačkog naroda dostavila Narodna skupština Republike Srpske, pored ukazivanja na postupak donošenja predmetnog zakona, obrazlaže se neosnovanost zahtjeva pomenutog kluba, tako što: smatraju da se ovaj zahtjev, u pogledu formalnog aspekta, odnosi na apstraktnu ocjenu ustavnosti, što ne može biti predmet odlučivanja u postupku zaštite vitalnog nacionalnog interesa, te ukazuje na odgovor Narodne skupštine na rješenje o prihvatljivosti koji je dat u predmetu ovog suda broj UV-2/11; u pogledu materijanopravnog aspekta zahtjeva, smatraju da isti nije utemeljen na Ustavu Republike Srpske, odnosno da se osporeni zakon temelji na Amandmanu XXXII na Ustav Republike Srpske tačka 2. i 10, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, te članu 70. stav 1. tačka 2. Ustava; predmetne zakonske odredbe uređuju pitanje organizacije i sastava ministarstva unutrašnjih poslova; iz obrazloženja ovog zahtjeva, u suštini, proizlazi da je nezadovoljstvo "situacijom na terenu", bez obzira na postojeće zakonsko rješenje, razlog za podnošenje ovog zahtjeva; u konkretnom slučaju, pokretanje postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda predstavlja zloupotrebu ovog ustavnog instituta; da se osporene zakonske odredbe jednako odnose i primjenjuju na sve subjekte u istim situacijama, jer su anacionalane i nikoga ne dovode u diskriminirajući položaj. Saglasno navedenom, predlaže se da Vijeće odbije zahtjev Kluba delegata bošnjačkog naroda.                                                                                                                                                         

        Članom 4. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima je propisano da struktura policijskih službenika u Ministarstvu treba da odražava nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu (stav 1) i da su zaposleni u Ministarstvu, vršeći poslove iz svoje nadležnosti, dužni da poštuju ljudska prava i slobode, bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovinsko stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili druge okolnosti (stav 2), kao i da Ministarstvo preduzima mjere da bi se promovisala ravnopravnost žena i muškaraca u strukturi zaposlenih (stav 3), dok gramatički izrazi upotrebljeni u ovom zakonu za označavanje muškog i ženskog roda podrazumijevaju oba pola (stav 4).

        Prema članu 13. ovog zakona, direktor rukovodi svim policijskim aktivnostima kao rukovodilac ukupnih operativnih poslova u Ministarstvu, vrši, organizuje, usmjerava i kontroliše policijske poslove iz člana 5. ovog zakona, za svoj rad odgovoran je ministru i Vladi (stav 1), i da navedene poslove vrši neposredno i posredstvom za to nadležnih rukovodilaca osnovnih organizacionih jedinica u sjedištu i van sjedišta Ministarstva (stav 2), ima zamjenika (stav 3), dok ostalim poslovima iz čl. 5. i 6. ovog zakona rukovode rukovodioci osnovnih organizacionih jedinica iz člana 10. stav 2. ovog zakona i za svoj rad su odgovorni ministru (stav 4).  

        Članom 17. ovog zakona je propisano da nezavisni odbor iz člana 16. ovog zakona imenuje Narodna skupština Republike Srpske, a sastoji se od dva stalno zaposlena pripadnika Ministarstva i pet članova iz reda građana-uglednih stručnjaka pravnih, kriminalističkih i drugih društvenih nauka, vodeći računa o nacionalnoj zastupljenosti (stav 1), čiji članovi ne mogu biti lica protiv kojih je izrečena pravosnažna presuda za krivično djelo zloupotrebe službenog položaja ili drugo krivično djelo sa umišljajem i protiv kojih su izrečene disciplinske mjere za teže povrede dužnosti (stav 2), niti članovi političkih stranaka (stav 3), dok mandat članova ovog odbora traje četiri godine (stav 4) i koji, u skladu sa poslovnikom o radu, bira predsjednika, potpredsjednika i sekretara (stav 5).   

        Prema članu 76. ovog zakona, ministar formira komisiju za izbor, vodeći računa o nacionalnoj zastupljenosti (stav 1), koju čine tri policijska službenika sa činom samostalnog inspektora i više, koje predlaže direktor, i dva državna službenika zaposlena u Ministarstvu, koji imaju najmanje poziciju višeg stručnog saradnika i koje predlaže ministar (stav 2), te da ovom komisijom predsjedava policijski službenik sa najvišim činom (stav 3) i da ista odluke donosi većinom glasova svih članova (stav 4). 

        Odredbama člana 83. ovog zakona je propisano da postupak izbora policijskih službenika provodi komisija koju imenuje ministar, vodeći računa o nacionalnoj zastupljenosti (stav 1), koja se sastoji od pet članova od kojih su tri policijska službenika sa činom samostalnog inspektora i višim činom, koje predlaže direktor, i dva državna službenika zaposlena u Ministarstvu, koji imaju najmanje poziciju višeg stručnog saradnika i koje predlaže ministar (stav 2), da istom predsjedava policijski službenik sa najvišim činom (stav 3), da komisija, u procesu izbora policijskih službenika, može angažovati i druga stručna lica potrebnih profila (stav 4) i da zaključkom odbacuje prijave policijskih službenika koji ne ispunjavaju uslove oglasa i propisanog čina (stav 5), dok se izbor policijskih službenika obavlja posredstvom intervjua i/ili testiranja, nakon čega svaki član komisije ocjenjuje policijskog službenika određenim brojem bodova (stav 6), te da predsjedavajući komisije, nakon okončanog ocjenjivanja, odlukom utvrđuje rang-listu policijskih službenika, koju objavljuje na oglasnoj tabli najkasnije u roku od tri dana od dana donošenja odluke (stav 7), kao i da komisija radi na osnovu poslovnika o radu komisije (stav 8). 

        Prema članu 138. ovog zakona, policijski odbor čini pet policijskih službenika, diplomiranih pravnika sa činom samostalnog inspektora ili glavnog inspektora (stav 1), da direktor predlaže ministru deset policijskih službenika za kandidate za policijski odbor, od kojih ministar predlaže Vladi kandidate za imenovanje predsjednika i četiri člana policijskog odbora na mandat od četiri godine, sa mogućnošću drugog uzastopnog mandata, vodeći računa o nacionalnoj zastupljenosti (stav 2), da član policijskog odbora mora biti nezavisan u svom radu i nepristrasan (stav 3) i može biti razriješen dužnosti prije isteka mandata samo po odluci Vlade zbog izuzetnih okolnosti (stav 4), te da se članovi policijskog odbora, nakon isteka mandata ili razriješenja dužnosti, raspoređuju na radno mjesto u skladu sa stručnom spremom i činom (stav 5). 

        U postupku ocjenjivanja da li je osporenim odredbama predmetnog zakona došlo do povrede vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda Vijeće je imalo u vidu da je tačkama 2, 5. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, sigurnost, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, kao i odredbu člana 70. stav 1. tačka 2. Ustava, prema kojoj Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte.

        Vijeće je takođe imalo u vidu da je zaštita vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda utvrđena članom 70. Ustava, koji je dopunjen Amandmanom LXXVII na Ustav Republike Srpske, kao princip zaštite određenog kruga kolektivnih prava, kao što su ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti, identitet jednog konstitutivnog naroda, ustavni amandmani, organizacija organa javne vlasti, jednaka prava u procesu donošenja odluka, obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe, teritorijalna organizacija, sistem javnog informisanja i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Vijeću naroda. Pored toga, u konkretnom slučaju relevantna je i odredba člana 5. stav 1. alineja 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na obezbjeđivanju nacionalnih ravnopravnosti i zaštiti vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda.

        Članom 97. Ustava, kojim je dopunjen Amandmanom LXXXV, utvrđeno je:

        "Konstitutivni narodi i grupa Ostalih će biti proporcionalno zastupljeni u javnim institucijama u Republici Srpskoj.

        Kao ustavni princip, takva proporcionalna zastupljenost će se bazirati na popisu iz 1991. godine, dok se Aneks 7. u potpunosti ne provede, u skladu sa Zakonom o državnoj službi Bosne i Hercegovine. Ovaj opšti princip će se precizirati entitetskim zakonima. Ti zakoni će utvrditi konkretne rokove i regulisaće gore pomenuti princip u skladu sa regionalnom etničkom strukturom entiteta. 

        "Javne institucije", kao što je pomenuto u gornjem tekstu, su ministarstva u Vladi Republike Srpske, opštinski organi vlasti, okružni sudovi u Republici Srpskoj, kao i opštinski sudovi u Republici Srpskoj ."    

         Razmatrajući ovaj zahtjev Vijeće je, prije svega, konstatovalo da je u Obrazloženju koje je dostavljeno uz Odluku o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda navedeno da Klub delegata bošnjačkog naroda smatra da odredbe čl. 4, 13, 17, 76, 83. i 138. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima dovode do povrede vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda, jer nisu u saglasnosti sa članom 97. Ustava Republike Srpske dopunjenog Amandmanom LXXXV, koji garantuje poštovanje principa nacionalne zastupljenosti. Naime, ovaj klub smatra da je proporcionalna nacionalna zastupljenost ustavno i zakonsko pravo bošnjačkog naroda, te da je potrebno, u cilju obezbjeđivanja ravnopravnosti svih konstitutivnih naroda i Ostalih građana u Bosni i Hercegovini, pored opštih uslova zapošljavanja, obezbijediti i ostvarenje navedenog ustavnog principa. Pored toga, u Obrazloženju se navodi Odluka broj: UV-2/10 od 27. aprila 2010. godine, kojom je utvrđeno da Zakonom o policijskim službenicima broj: 01-102/10, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na 35. sjednici, održanoj 25. januara 2010. godine, nije povrijeđen vitalni nacionalni interes konstitutivnog bošnjačkog naroda, te da se u obrazloženju ove odluke Vijeće pozvalo na Zakon o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 41/03), koji propisuje, između ostalog, mehanizme za obezbjeđivanje adekvatne zastupljenosti predstavnika konstitutivnih naroda i predstavnika iz reda Ostalih u regulisanim organima definisanim ovim zakonom. Shodno navedenom, Klub delegata bošnjačkog naroda smatra da se predmetnim Zakonom o policiji i unutrašnjim poslovima, kako je navedeno, krši odredba člana 3. stav 2. tačka E) Zakona o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 41/03). S tim u vezi, u obrazloženju se navode statistički podaci iz Izvještaja o radu Ministarstva unutrašnjih poslova za period 2010 – 2015 godine o zaposlenim Bošnjacima, izraženi u procentu, te zaključuje da je alarmantan pad stope zaposlenosti Bošnjaka u policijskim organima Republike Srpske. 

        Polazeći od navedenih odredbi Ustava, osporenih odredbi Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, te uzimajući u obzir odgovor Narodne skupština Republike Srpske na rješenje o prihvatljivosti zahtjeva Kluba delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske, Vijeće je ocijenilo da osporenim zakonskim odredbama nije povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.

        Vijeće je, prije svega, ocijenilo da navodi iz dostavljenog obrazloženja Kluba delegata bošnjačkog naroda ne ukazuju na povredu nijednog od prava iz okvira zaštite vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg konstitutivnog naroda posebno utvrđenih članom 70. Ustava, koji je dopunjen Amandmanom LXXVII na Ustav Republike Srpske. Ovi navodi mogu, eventualno, biti osnov za pokretanje postupka apstraktne ocjene ustavnosti Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima pred Ustavnim sudom, jer se ukazuje na ustavno načelo ravnopravnosti i jednakosti građana iz člana 10. Ustava Republike Srpske. Naime, podnosilac zahtjeva, obrazlažući svoj stav o povredi vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda u ovom zakonu, ukazuje na raniji postupak koji se pred Vijećem vodio pod brojem UV-2/10 povodom zahtjeva ovog kluba za pokretanje postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda u Zakonu o policijskim službenicima, te se navodi i Zakon o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 41/03).            

        Odlukom ovog vijeća broj: UV-2/10 od 27. aprila 2010. godine utvrđeno je da Zakonom o policijskim službenicima nije povrijeđen vitalni nacionalni interes konstitutivnog bošnjačkog naroda. Vijeće je, naime, ocijenilo da se odredbe ovog zakona podjednako odnose na svakog građanina Republike Srpske koji konkuriše na upražnjeno radno mjesto policijskog službenika koji želi da zasnuje radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske, te da pripadnici nijednog konstitutivnog naroda nisu ni po kojem osnovu dovedeni u neravnopravan položaj u postupku zapošljavanja, pa tako ni po osnovu svoje nacionalne pripadnosti. Ovom odlukom Vijeće je takođe ocijenilo da se osporenim članom 4. Zakona o policijskim službenicima dovoljno i precizno propisuje obaveza nadležnog ministarstva u pogledu proporcionalne zastupljenosti konstitutivnih naroda u postupku zapošljavanja policijskih službenika, utvrđene Amandmanom LXXXV na Ustav Republike Srpske, a što je dodatno razrađeno i konkretizovano odredbama sadržanim u poglavlju V. Upražnjena radna mjesta i zapošljavanje i u poglavlju XIV. Prelazne i završne odredbe, kojim su precizno utvrđeni rokovi u kojima treba da postupe nadležni organi ministarstva s ciljem realizacije odredaba ovog zakona, a koje se odnose na zapošljavanje policijskih službenika. Istovremeno, Vijeće je imalo u vidu da osporeni zakon u poglavlju VII uređuje postupak izbora, imenovanja i razriješenja direktora i zamjenika direktora ministarstva i da se prema članu 55. ovog zakona, izbor, imenovanje i razrješenje navedenih lica vrši na način propisan Zakonom o unutrašnjim poslovima, a sve u skladu sa Zakonom o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 41/03), koji propisuje, između ostalog, mehanizme za obezbjeđivanje adekvatne zastupljenosti predstavnika konstitutivnih naroda i predstavnika iz reda Ostalih u regulisanim organima definisanim ovim zakonom (član 3. st. 1. i 2. tačka E). 

        Prilikom razmatranja navoda podnosioca zahtjeva da je osporenim zakonskim odredbama povijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda i da se pripadnici ovog naroda dovode u neravnopravan položaj time što je članovima 4, 13, 17, 76, 83. i 138. Zakona propisan, pored ostalih, princip nacionalne zastupljenosti, tj. da struktura policijskih službenika treba da odražava nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu, te sastav i izbor članova nezavisnog odbora, policijskog odbora, komisije za izbor, kao i izbor policijskih službenika, Vijeće je ocijenilo da se nijednom ovom odredbom ne daje prednost nekom konstitutivnom narodu u odnosu na ostale, niti se prave razlike među njima, jer se jednako odnose na sve narode i građane u Republici Srpskoj. Ove odredbe, po ocijeni Vijeća, prema svom sadržaju ne prave razliku po nacionalnom kriteriju među subjektima, odnosno članovima regulisanih organa na koje se odnose, niti je propisana bilo kakva zabrana ili nemogućnost da Bošnjaci, isto kao i pripadnici drugih naroda, ravnopravno učestvuju u konkurenciji za obavljanje poslova policijskog službenika, direktora policije, te člana nekog od pomenutih odbora ili komisije za izbor.   

        U pogledu navoda Kluba delegata bošnjačkog naroda da je alarmantan pad stope zaposlenosti Bošnjaka u policijskim organima Republike Srpske, Vijeće je ocijenilo da se ovakvi navodi ne mogu dovesti u vezu sa institutom zaštite vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda koji je utvrđen Ustavom Republike Srpske. Takođe, Vijeće je ocijenilo da Klub delegata bošnjačkog naroda navodeći razloge zbog kojih smatra da se osporenim odredbama povređuje njihov vitalni nacionalni interes, u suštini iznosi pretpostavke o mogućim zloupotrebama u primjeni ovog zakona, pri čemu u smislu odredbe tačke 1. Amandmana LXXXVIII na član 115. Ustava Republike Srpske pitanje primjene zakona ne spada u domen nadležnosti ovog Vijeća.                                        

        Saglasno navedenom, Vijeće je ocijenilo da osporene odredbe Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima ne predstavljaju povredu vitalnog nacionalnog interesa nijednog konstitutivnog naroda, u konkretnom slučaju bošnjačkog konstitutivnog naroda.

        Na osnovu izloženog Vijeće je odlučilo kao u izreci ove odluke.

        Ovu odluku Vijeće za zaštitu vitalnog interesa donijelo je u sastavu: predsjedavajući Vijeća prof. dr Marko Rajčević, predsjednik Ustavnog suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović i akademik prof. dr Snežana Savić.