Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tač. a) i b) i člana 61. stav 1. tačka d)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. marta 2016. godine,  d o n i o   j e

                                                                   O D L U K U

    Utvrđuje se da Odluka o usvajanju izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 16/13) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10).        

  Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti Rješenja Republičkog urbanističko-građevinskog inspektora broj: 24.090/362-163-92-4/13 od 18. decembra 2013. godine, i Rješenja Ministarstva za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju broj: 15.03-362-28/14 od 28. marta 2014. godine.

O b r a z l o ž e nj e    

         Ljiljana Dragičević, republički urbanističko-građevinski inspektor iz Bijeljine dala je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o usvajanju izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 16/13) (u daljem tekstu: osporena odluka). U inicijativi, kao i u kasnije dostavljenoj dopuni inicijative, između ostalog, navedeno je da je Skupština opštine Bijeljina, 18. maja 2011. godine, donijela Odluku o pristupanju izradi izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 10/11), i da, suprotno članu 30. stav 8. Zakona  o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), ovu odluku nije dostavila nadležnom republičkom urbanističko-građevinskom  inspektoru. Pored navedenog, davalac inicijative ističe da su, suprotno odredbi člana 32. tačka 3. istog zakona, kojom je propisana obaveza nosioca pripreme plana da u najmanje dva sredstva javnog informisanja objavi poziv zainteresovanim licima da dostave prijedloge i sugestije za određena planska rješenje, predočene samo sugestije i mišljenja institucija koje su direktno obavještene i da se, suprotno članu 43. stav 4. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), u stalnom savjetu plana nalaze članovi preduzeća kome je povjerena izrada plana. Navodi, takođe da nije predočen dokaz o objavljivanju javnog poziva za stručnu raspravu u dnevnim novinama i da nije poznato da li je stručna rasprava održana, odnosno da nije predočen zapisnik sa stručne rasprave, te da nisu predočeni dokazi o oglašavanju javnog uvida na nacrt plana i oglašavanja stručne rasprave, kao ni dokazi o održavanju i zapisnik i zaključci sa stručne rasprave. Na osnovu navedenog, kao i mišljenja da u postupku kontrole nije predočena većina tražene dokumentacije i da su probijeni vremenski rokovi izrade i usvajanja plana, davalac inicijative ističe da postupak donošenja osporenog plana nije sproveden u saglasnosti sa Zakonom. Takođe, u dopuni inicijative se navodi  da je Republički urbanističko-građevinski inspektor, na osnovu Zakona o inspekcijama, 18. decembra 2013. godine, izdao  Rješenje broj: 24.090/362-163-92-4/13, kojim se zabranjuje primjena usvojenog plana, kao i to da je ovo rješenje ukinuto Rješenjem Ministarstva za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju broj: 15.03-362-28/14 od 28. marta 2014. godine i da je zbog toga inicijativa dopunjena i zahtjevom za ocjenu  zakonitosti i dokumenata prostornog uređenja.

        Gradska uprava Grada Bijeljina, Odjeljenje za prostorno uređenje, u odgovoru na navode iz inicijative i dopune inicijative, te Izjašnjenju broj 02/2-050-2-401/15 od 1. decembra 2015. godine, ističe: da je Skupština opštine Bijeljina, 18. maja 2011. godine donijela Odluku o pristupanju izradi izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“, koja je objavljena u „Službenom glasniku Opštine Bijeljina“ broj 10/2011; da objava oglasa nije pronađena, ali da iz ostalih dokaza jasno proizlazi da je objava bila javna; da su  odgovori na primjedbe dostavljeni podnosiocima, ali bez povratnica i da su narudžbenice dnevnim novinama, obavještenje i pozivi za stručnu raspravu sa dostavnicama, dokazi da je stručna rasprava i održana. Takođe navode da, imajući u vidu činjenicu da se postupak izrade i donošenja osporene odluke morao okončati po odredbama Zakona na osnovu kojeg je i započet, smatraju neosnovanom tvrdnju davaoca inicijative da je sastav stalnog savjeta plana izabran suprotno članu 43. stav 4. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13). Pored toga, navode da je Izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini, 10. jula 2013. godine, usvojila Skupština Grada Bijeljina i da je usvajanju ove odluke prethodila procedura propisana Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), te da je odluka o usvajanju objavljena u „Službenom glasniku Grada Bijeljina“ broj 16/2013.

        Osporenu odluku, 10. jula 2013. godine, donijela je Skupština Grada Bijeljina na osnovu člana 26. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), člana 30. stav 1. alineja 7. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 i 118/05), člana 38. stav 2. tačka e. Statuta Grada Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 8/13) i Odluke o pristupanju izradi izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 10/11). Odredbama članova 1. do 5. ove odluke, pored ostalog, propisano je: da se usvaja Izmjena dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“; da ovaj plan sadrži tekstualni i grafički dio, uz navođenje sadržaja ovih dijelova; da je prijedlog Izmjena plana urađen od strane JP „Direkcija za izgradnju i razvoj grada“ Bijeljina u februaru 2013. godine; da će se o provođenju ove odluke starati opštinski organ Administrativne službe Grada Bijeljina nadležan za poslove prostornog uređenja i da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Grada Bijeljina“.

        U postupku razmatranja osporene Odluke o usvajanju izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini, Sud je  imao u vidu da je odredbom člana 102. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srpske  utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, donosi program razvoja, urbanistički plan, budžet i završni račun i uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora. Ista nadležnost skupštine opštine/grada utvrđena je i članom 30. stav 1. al. 5, 6. i 7. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05. i 98/13).

     Pored navedenog, Sud je imao u vidu da je u toku postupka izrade i donošenja osporene odluke stupio  na snagu Zakon o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), kojim je u odredbi člana 198. propisan prestanak važenja Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), kao i to da je odredbom člana 192. novog zakona propisano da će se postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona okončati po odredbama zakona na osnovu kojeg su započeti. 

       Na osnovu navedenog Sud je utvrdio da je propisivanjem kao u članu 192. važećeg zakona produženo važenje Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10) i to u odnosu na postupak izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja započetih na osnovu ranije važećeg zakona. S obzirom na to da je izrada osporenog dokumenta prostornog uređenja započeta Odlukom o pristupanju izrade izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 10/11) sa pozivom na pravni osnov sadržan u Zakonu o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), Sud je ocijenio da su ispunjeni uslovi da se zakonitost postupka donošenja osporene odluke ocjenjuje u odnosu na taj zakon.

       Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), koji je predstavljao pravni osnov za donošenje osporene odluke, propisano je da se dokumentima prostornog uređenja određuje organizacija, namjena i način korišćenja i upravljanja prostorom, te kriterijumi i smjernice za uređenje i zaštitu prostora Republike, te da su sprovedbeni dokumenti prostornog uređenja, između ostalog, i regulacioni planovi, kao tehničko-regulativni dokumenti prostornog uređenja na osnovu kojih se definišu uslovi za projektovanje i izvođenje objekata, koji važe do njihove izmjene ili donošenja novog (član 15. st. 1, 3. i 5). Ovim zakonom  je, u članu 29. stav 1, propisano da sprovedbene dokumente prostornog uređenja za područja jedinica lokalne samouprave usvaja skupština jedinice lokalne samouprave ili grada. Postupak pripreme, izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja uređen je članovima 30. do 43, pri čemu je u članu 43. stav 3. Zakona propisano da se revizija, odnosno izmjena ili dopuna dokumenata prostornog uređenja vrši na način i po postupku za donošenje dokumenta. Tako je članom 30. ovog zakona propisano  da odluku o pristupanju izradi, odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta prostornog uređenja donosi nadležna skupština, koja treba da sadrži vrstu dokumenta prostornog uređenja čijoj se izradi, odnosno izmjeni ili dopuni pristupa, granice područja za koje se dokument donosi, odnosno mijenja, period za koji se utvrđuju, procjenjuju ili izračunavaju planski parametri, smjernice za izradu, izmjenu ili dopunu dokumenta, rok izrade, sadržaj planskog akta, odredbe o javnoj raspravi i javnom uvidu, način osiguranja sredstava za izradu, izmjenu ili dopunu dokumenta, nosioca pripreme za izradu, odnosnu izmjenu ili dopunu dokumenta prostornog uređenja i druge elemente u zavisnosti od specifičnosti područja za koje se dokument donosi, kao i da se odluka o pristupanju izradi, odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta prostornog uređenja objavljuje u službenom glasniku jedinice lokalne samouprave (st. 1, 3. i 9), a članom 31. stav 2. ovog zakona ‒ da je nosilac pripreme za izradu dokumenta prostornog uređenja koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave organ uprave nadležan za poslove uređenja prostora ili drugi organ ili organizacija koju odredi nadležna skupština odlukom iz člana 30. ovog zakona. Prema članu 32. Zakona nosilac pripreme dokumenta prostornog uređenja dužan je da nosiocu izrade dokumenta dostavi svu potrebnu dokumentaciju, a naročito onu koja je taksativno navedena u tačkama a) do ž), zatim  da osigura javni uvid za zainteresovane strane, kao što su: vlasnici nekretnina, korisnici prostora i učesnici u njegovoj izgradnji i uređivanju, organi uprave nadležni za vodoprivredu, šumarstvo, poljoprivredu, saobraćaj, energetiku, telekomunikacije i dr. (stav 2), te da nakon donošenja odluke iz člana 30. ovog zakona, u najmanje dva sredstva javnog informisanja, objavi poziv zainteresovanim licima iz stava 2. ovog člana, da u roku od 15 dana dostave svoje prijedoge i sugestije za određena planska rješenja na zemljištu ili objektima, odnosno objektu u njihovom vlasništvu (stav 3). Pored toga, članom 33. stav 1. Zakona propisano je da nadležna skupština, na prijedlog nosioca pripreme, imenuje savjet radi ukupnog praćenja izrade dokumenta prostornog uređenja, vođenja javne rasprave i usaglašavanja stavova i interesa zavisno od potrebe, obima i vrste dokumenta, dok je članom 34. stav 1. propisano da se izrada dokumenata prostornog uređenja povjerava pravnom licu ovlašćenom za obavljanje ovih poslova (nosilac izrade). Članom 38. Zakona propisano je da nadležna skupština na prijedlog nosioca pripreme utvrđuje nacrt dokumenta prostornog uređenja i mjesto, vrijeme i način izlaganja tog nacrta na javni uvid, da javni uvid za  dokumenta prostornog uređenja iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave traje najmanje 30 dana, da se o mjestu, vremenu i načinu izlaganja nacrta dokumenta prostornog uređenja javnost obavještava oglasom koji se objavljuje u najmanje dva sredstva javnog informisanja najmanje tri puta, te da se primjedbe, prijedlozi i mišljenja o nacrtu upisuju u svesku sa numerisanim stranama, koja se nalazi u prostoriji u kojoj se nacrt izlaže, ili se u pisanoj formi dostavljaju nosiocu pripreme, koji je obavezan da ih proslijedi nosiocu izrade dokumenta. Uz to, članom 39. Zakona propisano je da je nosilac izrade obavezan da razmotri sve primjedbe, prijedloge i mišljenja koji su dostavljeni tokom javnog uvida i da prije utvrđivanja prijedloga dokumenta o njima zauzme i obrazloži svoj stav i da taj stav u pisanoj formi dostavi nosiocu pripreme i licima koja su dostavila svoje prijedloge, primjedbe i mišljenja (stav 1), da se prijedlog dokumenta utvrđuje na osnovu nacrta koji je bio objavljen i stava o primjedbama, prijedlozima i mišljenjima na taj nacrt, s tim da se u prijedlogu dokumenta ne mogu mijenjati rješenja iz nacrta dokumenta, osim onih na koja je bila stavljena osnovana primjedba, prijedlog ili mišljenje (stav 2), da se stav nosioca izrade o primjedbama i prijedlozima razmatra na stručnoj raspravi na koju se pozivaju predstavnici nosioca pripreme, nosioca izrade i organizacije iz člana 32. stav 4. ovog zakona, te članovi savjeta plana (stav 3), a ako stručnoj raspravi iz stava 4. ovog člana ne prisustvuju ovlašćeni stručni predstavnici organizacija iz člana 32. stav 4. ovog zakona, smatra se da su odgovarajuće organizacije prihvatile prijedlog dokumenta (stav 6). Prema članu 40. Zakona, ako se prijedlog dokumenta prostornog uređenja na osnovu prihvaćenih prijedloga, primjedaba i mišljenja dostavljenih u toku javnog uvida značajno razlikuje od nacrta dokumenta, nosilac pripreme  je dužan da organizuje ponovo javni uvid  (stav 1), da  značajne razlike iz stava 1. ovog člana podrazumijevaju nova rješenja koja nisu u skladu sa smjernicama za izradu, odnosno izmjenu ili dopunu dokumenta iz odluke iz člana 30. ovog zakona, kada se promijeni granica građevinskog zemljišta ili kada promjena izaziva promjenu vlasničkih odnosa (stav 2), kao i da se na nacrt dokumenta prostornog uređenja koji je na ponovljenom javnom uvidu, u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana, mogu  podnositi novi prijedlozi, primjedbe i mišljenja samo na dijelove dokumenta izmijenjene nakon javnog uvida (stav 5). Po održanoj stručnoj raspravi nosilac pripreme utvrđuje prijedlog dokumenta u skladu sa zaključcima sa rasprave (član 41. stav 1).

       Sud je utvrdio da iz dostavljene dokumentacije proizlazi da se izradi izmjene osporenog plana pristupilo na osnovu Odluke o pristupanju izradi izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 10/11), koju je donijela Skupština Opštine Bijeljina na sjednici održanoj 18. maja 2011. godine, sa pozivom na pravni osnov sadržan u odredbama čl. 29. i 30. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10). Ovom odlukom određene su granice obuhvata izmjene Plana, propisan rok za izradu, utvrđena obaveza Skupštine Opštine da nakon obavljene stručne rasprave o prednacrtu utvrdi nacrt izmjene Plana, kao i mjesto, vrijeme i način izlaganja Nacrta na javni uvid, te donosioca pripreme. U daljem toku postupka, prema dostavljenoj dokumentaciji, Skupština Opštine Bijeljina je, na sjednici održanoj 31. maja 2012. godine, donijela Odluku o utvrđivanju Nacrta Izmjene dijela Regulacionog plana„Filip Višnjić“ u Bijeljini broj: 01-022-62/12. Nakon toga, kako proizlazi iz akta Administrativne službe opštine Bijeljina, Odjeljenja za prostorno uređenje broj: 02/2-050-1-184/12 od 08. juna 2012. godine, Nacrt Izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini je trebao biti stavljen na javni uvid, kao i naznaka rokova i službenih glasila u kojima će se ovaj akt objaviti. Takođe, dostavljeni su i primjerci mnogobrojnih saglasnosti i mišljenja i prijedloga na Nacrt plana, te akt JP “Direkcije za izgradnju i razvoj grada“ Bijeljina od septembra 2012. godine, koji sadrži analizu sa rekapitulacijom primjedbi datih na ovaj akt. Slična dokumentacija je dostavljena i u pogledu Prijedloga Izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini, odnosno akt upućen Službi za informisanje kojim se obavještavaju kada i gdje će se održati stručna rasprava, te kada i  kojem službenom glasilu  će se uputiti oglas, kao i pojedinačni pozivi za stručnu raspravu. Dostavljena je i Odluka o usvajanju izmjene dijela Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini broj : 01-022-82/13 od 10. jula 2013. godine. 

     Imajući u vidu sadržaj inicijative, te dostavljenu dokumentaciju, Sud je  ocijenio da donosilac akta u postupku donošenja osporene odluke nije postupio saglasno odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), koji je poslužio kao pravni osnov za donošenje osporene odluke. Naime, zakonom propisani način pripreme i donošenja, između ostalog, i regulacionih planova, koji je obavezan i kod usvajanja njihovih izmjena i dopuna strogo je formalan postupak koji podrazumijeva donošenje akta o izradi plana koji se javno oglašava, izradu nacrta plana koji se izlaže na javni uvid i sprovođenje stručne rasprave povodom nacrta plana pri čemu je organ za donošenje planova obavezan da postupa saglasno zakonom propisanom postupku, odnosno nije ovlašćen da postupa mimo zakonom propisane procedure.

      U konkretnom slučaju postupak donošenja osporenog dokumenta prostornog uređenja nije proveden u saglasnosti sa relevatnim odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju. Naime, tokom postupka nisu predočeni dokazi da je odluka o pristupanju izmjeni dokumenta prostornog uređenja dostavljena nadležnom republičkom urbanističko-građevinskom inspektoru u skladu sa članom 30. stav 3, te da je nakon donošenja te odluke  nosilac pripreme u najmanje dva sredstva javnog informisanja objavio poziv zainteresovanim licima da u roku od 15 dana dostave svoje prijedloge i sugestije za određena planska rješenja u skladu sa članom 32. stav 3. Isto tako, donosilac akta nije dostavio dokaz da je o mjestu, vremenu i načinu izlaganja nacrta dokumenta prostornog uređenja na javni uvid javnost obaviještena oglasom u najmanje dva sredstva javnog informisanja (član 38. stav 3), kao i da su oglasom obaviješteni vlasnici nekretnina na području za koje se donosi sprovedbeni dokument i da su obaviješteni o javnom uvidu (član 38. stav 9.). Takođe, nema dokaza ni da je održana stručna rasprava u roku od 30 dana od dana zatvaranja javnog uvida i da je nosilac pripreme objavio javni poziv za stručnu raspravu u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji cijele Republike (član 39. st. 4. i 5). Konačno, nisu predočeni ni dokazi da je nosilac pripreme utvrdio prijedlog dokumenta u skladu sa zaključcima sa stručne rasprave (član 41. stav 1).

     Dakle, zbog svega navedenog, Sud je utvrdio da Odluka o usvajanju izmjene Regulacionog plana „Filip Višnjić“ u Bijeljini („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 16/13) nije donesena u saglasnosti sa Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10), a činjenica da osporena odluka nije u saglasnosti sa zakonom čini je neustavnom i sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

U pogledu navoda davaoca inicijative da je sastav stalnog savjeta Plana izabran suprotno članu 43. stav 4. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), Sud je ocijenio neosnovanim pozivanje na važeći zakon, s obzirom na to da se na osnovu njegovih odredaba, postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona završavaju po odredbama zakona na osnovu kojeg su započeti. 

Takođe, u pogledu inicijative za ocjenu zakonitosti Rješenja republičkog urbanističko-građevinskog inpektora broj: 24.090/362-163-92-4/13 od 18. decembra 2013. godine, kojim se zabranjuje Odjeljenju za prostorno uređenje Grada Bijeljina primjena usvojenog plana, kao i Rješenja Ministarstva za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju broj: 15.03-362-28/14 od 28. marta 2014. godine, kojim je ukinuto po pravu nadzora navedeno Rješenje inspektora, Sud je utvrdio da Ustavni sud saglano članu 115. Ustava Republike Srpske nije nadležan da ocjenjuje akte ovih organa. Naime, Sud je ocijenio da iz sadržaja ovih rješenja proizlazi da se ne radi o opštim pravnim aktima čija ocjena ustavnosti i zakonitosti je u nadležnosti Ustavnog suda.

   S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

             Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

             Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.