Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5, члана 60. став 1. тач. а) и б) и члана 61. став 1. тачка д)  Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. марта 2016. године,  д о н и о   ј е

                                                                   О Д Л У К У

    Утврђује се да Одлука о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10).        

  Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјену законитости Рјешења Републичког урбанистичко-грађевинског инспектора број: 24.090/362-163-92-4/13 од 18. децембра 2013. године, и Рјешења Министарства за просторно уређење, грађевинарство и екологију број: 15.03-362-28/14 од 28. марта 2014. године.

О б р а з л о ж е њ е    

         Љиљана Драгичевић, републички урбанистичко-грађевински инспектор из Бијељине дала је Уставном суду Републике Српске (у даљњем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости Одлуке о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13) (у даљем тексту: оспорена одлука). У иницијативи, као и у касније достављеној допуни иницијативе, између осталог, наведено је да је Скупштина општине Бијељина, 18. маја 2011. године, донијела Одлуку о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11), и да, супротно члану 30. став 8. Закона  о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), ову одлуку није доставила надлежном републичком урбанистичко-грађевинском  инспектору. Поред наведеног, давалац иницијативе истиче да су, супротно одредби члана 32. тачка 3. истог закона, којом је прописана обавеза носиоца припреме плана да у најмање два средства јавног информисања објави позив заинтересованим лицима да доставе приједлоге и сугестије за одређена планска рјешење, предочене само сугестије и мишљења институција које су директно обавјештене и да се, супротно члану 43. став 4. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), у сталном савјету плана налазе чланови предузећа коме је повјерена израда плана. Наводи, такође да није предочен доказ о објављивању јавног позива за стручну расправу у дневним новинама и да није познато да ли је стручна расправа одржана, односно да није предочен записник са стручне расправе, те да нису предочени докази о оглашавању јавног увида на нацрт плана и оглашавања стручне расправе, као ни докази о одржавању и записник и закључци са стручне расправе. На основу наведеног, као и мишљења да у поступку контроле није предочена већина тражене документације и да су пробијени временски рокови израде и усвајања плана, давалац иницијативе истиче да поступак доношења оспореног плана није спроведен у сагласности са Законом. Такође, у допуни иницијативе се наводи  да је Републички урбанистичко-грађевински инспектор, на основу Закона о инспекцијама, 18. децембра 2013. године, издао  Рјешење број: 24.090/362-163-92-4/13, којим се забрањује примјена усвојеног плана, као и то да је ово рјешење укинуто Рјешењем Министарства за просторно уређење, грађевинарство и екологију број: 15.03-362-28/14 од 28. марта 2014. године и да је због тога иницијатива допуњена и захтјевом за оцјену  законитости и докумената просторног уређења.

        Градска управа Града Бијељина, Одјељење за просторно уређење, у одговору на наводе из иницијативе и допуне иницијативе, те Изјашњењу број 02/2-050-2-401/15 од 1. децембра 2015. године, истиче: да је Скупштина општине Бијељина, 18. маја 2011. године донијела Одлуку о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“, која је објављена у „Службеном гласнику Општине Бијељина“ број 10/2011; да објава огласа није пронађена, али да из осталих доказа јасно произлази да је објава била јавна; да су  одговори на примједбе достaвљени подносиоцима, али без повратница и да су наруџбенице дневним новинама, обавјештење и позиви за стручну расправу са доставницама, докази да је стручна расправа и одржана. Такође наводе да, имајући у виду чињеницу да се поступак израде и доношења оспорене одлуке морао окончати по одредбама Закона на основу којег је и започет, сматрају неоснованом тврдњу даваоца иницијативе да је састав сталног савјета плана изабран супротно члану 43. став 4. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13). Поред тога, наводе да је Измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини, 10. јула 2013. године, усвојила Скупштина Града Бијељина и да је усвајању ове одлуке претходила процедура прописана Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), те да је одлука о усвајању објављена у „Службеном гласнику Града Бијељина“ број 16/2013.

        Оспорену одлуку, 10. јула 2013. године, донијела је Скупштина Града Бијељина на основу члана 26. став 1. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), члана 30. став 1. алинеја 7. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05), члана 38. став 2. тачка е. Статута Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 8/13) и Одлуке о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11). Одредбама чланова 1. до 5. ове одлуке, поред осталог, прописано је: да се усваја Измјена дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“; да овај план садржи текстуални и графички дио, уз навођење садржаја ових дијелова; да је приједлог Измјена плана урађен од стране ЈП „Дирекција за изградњу и развој града“ Бијељина у фебруару 2013. године; да ће се о провођењу ове одлуке старати општински орган Административне службе Града Бијељина надлежан за послове просторног уређења и да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Града Бијељина“.

        У поступку разматрања оспорене Одлуке о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини, Суд је  имао у виду да је одредбом члана 102. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Српске  утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, доноси програм развоја, урбанистички план, буџет и завршни рачун и уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора. Иста надлежност скупштине општине/града утврђена је и чланом 30. став 1. ал. 5, 6. и 7. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05. и 98/13).

     Поред наведеног, Суд је имао у виду да је у току поступка израде и доношења оспорене одлуке ступио  на снагу Закон о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), којим је у одредби члана 198. прописан престанак важења Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), као и то да је одредбом члана 192. новог закона прописано да ће се поступци израде и доношења докумената просторног уређења који су започети прије ступања на снагу овог закона окончати по одредбама закона на основу којег су започети. 

       На основу наведеног Суд је утврдио да је прописивањем као у члану 192. важећег закона продужено важење Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10) и то у односу на поступак израде и доношења докумената просторног уређења започетих на основу раније важећег закона. С обзиром на то да је израда оспореног документа просторног уређења започета Одлуком о приступању израде измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11) са позивом на правни основ садржан у Закону о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), Суд је оцијенио да су испуњени услови да се законитост поступка доношења оспорене одлуке оцјењује у односу на тај закон.

       Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), који је представљао правни основ за доношење оспорене одлуке, прописано је да се документима просторног уређења одређује организација, намјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора Републике, те да су спроведбени документи просторног уређења, између осталог, и регулациони планови, као техничко-регулативни документи просторног уређења на основу којих се дефинишу услови за пројектовање и извођење објеката, који важе до њихове измјене или доношења новог (члан 15. ст. 1, 3. и 5). Овим законом  је, у члану 29. став 1, прописано да спроведбене документе просторног уређења за подручја јединица локалне самоуправе усваја скупштина јединице локалне самоуправе или града. Поступак припреме, израде и доношења докумената просторног уређења уређен је члановима 30. до 43, при чему је у члану 43. став 3. Закона прописано да се ревизија, односно измјена или допуна докумената просторног уређења врши на начин и по поступку за доношење документа. Тако је чланом 30. овог закона прописано  да одлуку о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења доноси надлежна скупштина, која треба да садржи врсту документа просторног уређења чијој се изради, односно измјени или допуни приступа, границе подручја за које се документ доноси, односно мијења, период за који се утврђују, процјењују или израчунавају плански параметри, смјернице за израду, измјену или допуну документа, рок израде, садржај планског акта, одредбе о јавној расправи и јавном увиду, начин осигурања средстава за израду, измјену или допуну документа, носиоца припреме за израду, односну измјену или допуну документа просторног уређења и друге елементе у зависности од специфичности подручја за које се документ доноси, као и да се одлука о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења објављује у службеном гласнику јединице локалне самоуправе (ст. 1, 3. и 9), а чланом 31. став 2. овог закона ‒ да је носилац припреме за израду документа просторног уређења који доноси скупштина јединице локалне самоуправе орган управе надлежан за послове уређења простора или други орган или организација коју одреди надлежна скупштина одлуком из члана 30. овог закона. Према члану 32. Закона носилац припреме документа просторног уређења дужан је да носиоцу израде документа достави сву потребну документацију, а нарочито ону која је таксативно наведена у тачкама а) до ж), затим  да осигура јавни увид за заинтересоване стране, као што су: власници некретнина, корисници простора и учесници у његовој изградњи и уређивању, органи управе надлежни за водопривреду, шумарство, пољопривреду, саобраћај, енергетику, телекомуникације и др. (став 2), те да након доношења одлуке из члана 30. овог закона, у најмање два средства јавног информисања, објави позив заинтересованим лицима из става 2. овог члана, да у року од 15 дана доставе своје приједоге и сугестије за одређена планска рјешења на земљишту или објектима, односно објекту у њиховом власништву (став 3). Поред тога, чланом 33. став 1. Закона прописано је да надлежна скупштина, на приједлог носиоца припреме, именује савјет ради укупног праћења израде документа просторног уређења, вођења јавне расправе и усаглашавања ставова и интереса зависно од потребе, обима и врсте документа, док је чланом 34. став 1. прописано да се израда докумената просторног уређења повјерава правном лицу овлашћеном за обављање ових послова (носилац израде). Чланом 38. Закона прописано је да надлежна скупштина на приједлог носиоца припреме утврђује нацрт документа просторног уређења и мјесто, вријеме и начин излагања тог нацрта на јавни увид, да јавни увид за  документа просторног уређења из надлежности јединице локалне самоуправе траје најмање 30 дана, да се о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења јавност обавјештава огласом који се објављује у најмање два средства јавног информисања најмање три пута, те да се примједбе, приједлози и мишљења о нацрту уписују у свеску са нумерисаним странама, која се налази у просторији у којој се нацрт излаже, или се у писаној форми достављају носиоцу припреме, који је обавезан да их прослиједи носиоцу израде документа. Уз то, чланом 39. Закона прописано је да је носилац израде обавезан да размотри све примједбе, приједлоге и мишљења који су достављени током јавног увида и да прије утврђивања приједлога документа о њима заузме и образложи свој став и да тај став у писаној форми достави носиоцу припреме и лицима која су доставила своје приједлоге, примједбе и мишљења (став 1), да се приједлог документа утврђује на основу нацрта који је био објављен и става о примједбама, приједлозима и мишљењима на тај нацрт, с тим да се у приједлогу документа не могу мијењати рјешења из нацрта документа, осим оних на која је била стављена основана примједба, приједлог или мишљење (став 2), да се став носиоца израде о примједбама и приједлозима разматра на стручној расправи на коју се позивају представници носиоца припреме, носиоца израде и организације из члана 32. став 4. овог закона, те чланови савјета плана (став 3), а ако стручној расправи из става 4. овог члана не присуствују овлашћени стручни представници организација из члана 32. став 4. овог закона, сматра се да су одговарајуће организације прихватиле приједлог документа (став 6). Према члану 40. Закона, ако се приједлог документа просторног уређења на основу прихваћених приједлога, примједаба и мишљења достављених у току јавног увида значајно разликује од нацрта документа, носилац припреме  је дужан да организује поново јавни увид  (став 1), да  значајне разлике из става 1. овог члана подразумијевају нова рјешења која нису у складу са смјерницама за израду, односно измјену или допуну документа из одлуке из члана 30. овог закона, када се промијени граница грађевинског земљишта или када промјена изазива промјену власничких односа (став 2), као и да се на нацрт документа просторног уређења који је на поновљеном јавном увиду, у складу са ст. 1. и 2. овог члана, могу  подносити нови приједлози, примједбе и мишљења само на дијелове документа измијењене након јавног увида (став 5). По одржаној стручној расправи носилац припреме утврђује приједлог документа у складу са закључцима са расправе (члан 41. став 1).

       Суд је утврдио да из достављене документације произлази да се изради измјене оспореног плана приступило на основу Одлуке о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11), коју је донијела Скупштина Општине Бијељина на сједници одржаној 18. маја 2011. године, са позивом на правни основ садржан у одредбама чл. 29. и 30. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10). Овом одлуком одређене су границе обухвата измјене Плана, прописан рок за израду, утврђена обавеза Скупштине Општине да након обављене стручне расправе о преднацрту утврди нацрт измјене Плана, као и мјесто, вријеме и начин излагања Нацрта на јавни увид, те доносиоца припреме. У даљем току поступка, према достављеној документацији, Скупштина Општине Бијељина је, на сједници одржаној 31. маја 2012. године, донијела Одлуку о утврђивању Нацрта Измјене дијела Регулационог плана„Филип Вишњић“ у Бијељини број: 01-022-62/12. Након тога, како произлази из акта Административне службе општине Бијељина, Одјељења за просторно уређење број: 02/2-050-1-184/12 од 08. јуна 2012. године, Нацрт Измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини је требао бити стављен на јавни увид, као и назнака рокова и службених гласила у којима ће се овај акт објавити. Такође, достављени су и примјерци многобројних сагласности и мишљења и приједлога на Нацрт плана, те акт ЈП “Дирекције за изградњу и развој града“ Бијељина од септембра 2012. године, који садржи анализу са рекапитулацијом примједби датих на овај акт. Слична документација је достављена и у погледу Приједлога Измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини, односно акт упућен Служби за информисање којим се обавјештавају када и гдје ће се одржати стручна расправа, те када и  којем службеном гласилу  ће се упутити оглас, као и појединачни позиви за стручну расправу. Достављена је и Одлука о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини број : 01-022-82/13 од 10. јула 2013. године. 

     Имајући у виду садржај иницијативе, те достављену документацију, Суд је  оцијенио да доносилац акта у поступку доношења оспорене одлуке није поступио сагласно одредбама Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), који је послужио као правни основ за доношење оспорене одлуке. Наиме, законом прописани начин припреме и доношења, између осталог, и регулационих планова, који је обавезан и код усвајања њихових измјена и допуна строго је формалан поступак који подразумијева доношење акта о изради плана који се јавно оглашава, израду нацрта плана који се излаже на јавни увид и спровођење стручне расправе поводом нацрта плана при чему је орган за доношење планова обавезан да поступа сагласно законом прописаном поступку, односно није овлашћен да поступа мимо законом прописане процедуре.

      У конкретном случају поступак доношења оспореног документа просторног уређења није проведен у сагласности са релеватним одредбама Закона о уређењу простора и грађењу. Наиме, током поступка нису предочени докази да је одлука о приступању измјени документа просторног уређења достављена надлежном републичком урбанистичко-грађевинском инспектору у складу са чланом 30. став 3, те да је након доношења те одлуке  носилац припреме у најмање два средства јавног информисања објавио позив заинтересованим лицима да у року од 15 дана доставе своје приједлоге и сугестије за одређена планска рјешења у складу са чланом 32. став 3. Исто тако, доносилац акта није доставио доказ да је о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид јавност обавијештена огласом у најмање два средства јавног информисања (члан 38. став 3), као и да су огласом обавијештени власници некретнина на подручју за које се доноси спроведбени документ и да су обавијештени о јавном увиду (члан 38. став 9.). Такође, нема доказа ни да је одржана стручна расправа у року од 30 дана од дана затварања јавног увида и да је носилац припреме објавио јавни позив за стручну расправу у најмање једном дневном листу доступном на територији цијеле Републике (члан 39. ст. 4. и 5). Коначно, нису предочени ни докази да је носилац припреме утврдио приједлог документа у складу са закључцима са стручне расправе (члан 41. став 1).

     Дакле, због свега наведеног, Суд је утврдио да Одлука о усвајању измјене Регулационог плана „Филип Вишњић“ у Бијељини („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13) није донесена у сагласности са Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), а чињеница да оспорена одлука није у сагласности са законом чини је неуставном и са становишта члана 108. став 2. Устава, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

У погледу навода даваоца иницијативе да је састав сталног савјета Плана изабран супротно члану 43. став 4. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), Суд је оцијенио неоснованим позивање на важећи закон, с обзиром на то да се на основу његових одредаба, поступци израде и доношења докумената просторног уређења који су започети прије ступања на снагу овог закона завршавају по одредбама закона на основу којег су започети. 

Такође, у погледу иницијативе за оцјену законитости Рјешења републичког урбанистичко-грађевинског инпектора број: 24.090/362-163-92-4/13 од 18. децембра 2013. године, којим се забрањује Одјељењу за просторно уређење Града Бијељина примјена усвојеног плана, као и Рјешења Министарства за просторно уређење, грађевинарство и екологију број: 15.03-362-28/14 од 28. марта 2014. године, којим је укинуто по праву надзора наведено Рјешење инспектора, Суд је утврдио да Уставни суд саглано члану 115. Устава Републике Српске није надлежан да оцјењује акте ових органа. Наиме, Суд је оцијенио да из садржаја ових рјешења произлази да се не ради о општим правним актима чија оцјена уставности и законитости је у надлежности Уставног суда.

   С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утрђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

             На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

             Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.