Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. marta 2016. godine, d o n i o    j e

O  D  L  U  K  U

            Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 52. stav 4. tačka b) Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 42/08 i 6/12).

O b r a z l o ž e nj e

            Veterinarska komora Republike Srpske (u daljem tekstu: Komora), koju zastupa Ilija Đakić, advokat iz Banje Luke, podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenu ustavnosti člana 52. stav 4. tačka b) Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 42/08 i 6/12). Predlagač smatra da je zakonodavac, propuštajući da propiše rok u kome je nadležno ministarstvo obavezno da dâ saglasnost na cijene veterinarskih usluga utvrđene od strane Komore, kao i propuštajući da reguliše kriterijume za utvrđivanje istih, omogućio Ministarstvu da blokira redovno poslovanje Komore, koja, imajući u vidu potpuni izostanak akta o saglasnosti, nije u mogućnosti da ulaže pravne lijekove. Ističe se da osporena odredba Zakona dozvoljava intervencionizam države, u ovom slučaju entiteta, koji se, u uslovima slobodnog tržišta, negativno odražava na poslovanje veterinarskih službi. Ovakvo miješanje nije usmjereno na razvoj privrede i zaštitu javnog interesa, te je osporeno propisivanje u suprotnosti sa članovima 50. i 52. stav 2. Ustava. Predlagač navodi  da je osporeni član Zakona u suprotnosti i sa članom 5. stav 1. alineja 4. (u prijedlogu pogrešno naznačena kao tačka 4), čl. 16, 45, 66. i 97. stav 2, te čl. 111. i 113. Ustava, što ga čini neustavnim i sa aspekta člana 108. Ustava. Pored ovoga, naknadno dostavljenom dopunom prijedloga, traženo je da Sud uskladi osporeni član 52. stav 4. tačka b) Zakona sa članom 58. stav 3. tačka e) Zakona o veterinarstvu Bosne i Hecegovine („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 34/02). U prilog osnovanosti sveukupnosti navoda predlagač, takođe, naglašava da, za razliku od osporene odredbe Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj, čl. 40. i 64. Zakona o lijekovima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 19/01, 113/05 i 34/08) propisuju rok za postupanje nadležnog organa, te pravo na pravni lijek, dok je članom 84. stav 2. Zakona o lijekovima i medicinskim sredstvima Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 58/08) utvrđeno da Vijeće ministara BiH propisuje način kontrole i oblikovanja cijena. 

Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz prijedloga.        

Osporenim članom 52. stav 4. tačka b) Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 42/08 i 6/12) propisano je da Veterinarska komora utvrđuje minimalne i maksimalne cijene veterinarskih usluga u prvom kvartalu tekuće godine uz prethodno pribavljenu saglasnost Ministarstva.

U postupku ocjenjivanja osporene odredbe Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj, Sud je imao u vidu da je tač. 6, 10, i 11. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženja i komora, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa i sistem javnih službi. Takođe, Sud je uzeo u obzir da je odredbama Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje predlagač osporava odredbe Zakona, utvrđeno da se ustavno uređenje Republike  temelji na vladavini prava (član 5. stav 1. alineja 4); da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakome je zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16); da je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona, kao i da je svako dužan da savjesno i odgovorno vrši povjerenu mu javnu funkciju (član 45); da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva se na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom  prostoru (član 50);  da su zabranjeni su monopoli (član 52. stav 2); da prava i dužnosti Republike vrše Ustavom određeni republički organi, dok su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa (član 66); da ministarstva i drugi republički organi uprave provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 97. stav 2); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108); da državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja mogu u pojedinačnim stvarima rješavati o pravima i obavezama građana ili primjenjivati mjere prinude i ograničenja, samo u zakonom propisanom postupku u kome je svakome data mogućnost da brani svoja prava i interese i da protiv donesenog akta izjavi žalbu, odnosno upotrebi drugo zakonom predviđeno pravno sredstvo (član 111); da se protiv pojedinačnih akata sudova, upravnih i drugih državnih organa, kao i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, donesenih u prvom stepenu, može izjaviti žalba nadležnom organu, a da se zakonom, izuzetno, može isključiti žalba, ako je na drugi način obezbijeđena zaštita prava i zakonitosti, kao i da o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata, kojima državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja rješavaju o pravima ili obavezama, odlučuje sud u upravnom sporu, ako za određenu stvar nije zakonom predviđena druga sudska zaštita, dok se samo zakonom može, izuzetno, u određenim vrstama upravnih stvari, isključiti upravni spor (član 113).

Sud je, isto tako, uzeo u obzir da je članom 1. Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj, između ostalog, uređeno obavljanje veterinarske djelatnosti, te organizacija i nadležnosti Veterinarske komore (član 1), te da je članom 52. st. 1. i 5. propisano  da se doktori veterinarske medicine, odnosno diplomirani veterinari udružuju u Veterinarsku komoru Republike, dok zadatke iz člana 52. stav 4. tač. a) i b) obavlja Veterinarska komora kao javna ovlašćenja.

Sud je konstatovao da se termin Ministarstvo, u kontekstu ovog zakona, odnosi na Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede.

Nadalje, Sud je imao u vidu da je Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09,74/10, 86/10, 24/12 i 121/12) propisano: da se ovim zakonom, između ostalog, osnivaju ministarstva, kao republičke uprave (član 1); da poslove uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave (član 2 stav 2); da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva (član 69. stav 1); da se odnosi organa uprave sa sudovima, tužilaštvima i drugim republičkim organima zasnivaju se na pravima i dužnostima određenim Ustavom, zakonom i drugim propisom (član 105); da se pojedini poslovi uprave, radi njihovog efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja, prenose zakonom na jedinice lokalne samouprave, javne ustanove i druga pravna lica (član 108. stav 1); da organ uprave vrši kontrolu rada organa u obavljanju prenesenih, odnosno povjerenih poslova i ima, između ostalog, pravo i dužnost da daje prethodnu saglasnost na sve propise koje donose u vezi sa obavljanjem prenesenih, odnosno povjerenih poslova (član 111. tačka a); da pri pri obavljanju povjerenih, odnosno prenesenih poslova uprave, nosioci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi uprave, dok Vlada i organi uprave zadržavaju i poslije povjeravanja, odnosno prenošenja poslova uprave, odgovornost za njihovo izvršavanje (član 114).

S obzirom na navedeno Sud je ocijenio da je zakonodavac, propisujući kao u osporenom članu 52. stav 4. tačka b) Zakona o veterinarstvu u Republici Srpskoj, postupao u okviru Ustavom utvrđenih ovlašćenja. Naime,  zakonski prenos nadležnosti, u konkretnom slučaju Komori, u vidu ovlašćenja da utvrđuje minimalne i maksimalne cijene usluga, podrazumijeva, u smislu citiranih odredaba člana 111. tačka a) i člana 114. Zakona o republičkoj upravi, da Vlada i organi uprave zadržavaju i poslije povjeravanja, odnosno prenošenja poslova uprave, odgovornost za izvršavanje istih. Ovakva odgovornost realizuje se, između ostalog, i davanjem prethodne saglasnosti, što je, prema ocjeni Suda, u skladu sa ustavnim garancijama iz čl. 45, 66. i 97. stav 2. Ustava, te je, stoga, zakonodavac, regulišući kao u osporenom članu, postupao u skladu sa obavezom obezbjeđenja jedinstva zakonodavne politike, a shodno principu vladavine prava iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava. Procjena potrebe za utvrđivanjem roka u kome bi nadležno ministarstvo bilo obavezno da odluči o davanju prethodne saglasnosti, kao i pitanje definisanja kriterijuma za postupanje Komore u okviru nadležnosti iz osporenog člana, predmet je zakonodavne politike, čiju opravdanost, u skladu sa članom 115. Zakona o Ustavnom sudu, ovaj sud nije nadležan da ocjenjuje.

Isto tako, Sud je utvrdio da navodi o nemogućnosti ulaganja pravnih lijekova u slučaju izostanka akta kojim se odlučuje o davanju prethodne saglasnosti nisu od ustavnopravnog značaja, u smislu garancija iz članova 16, 111. i 113. Ustava, jer relevantna saglasnost nema karakter akta kojim se odlučuje o pojedinačnom pravu ili na zakonu zasnovanom interesu, niti, ista sadrži mjere prinude i ograničenja.

Sud je, takođe, konstatovao da je obaveza Republike Srpske da, s ciljem afirmacije temelja ustavnopravnog uređenja, aktivno utiče i reguliše slobodno tržište i to putem usvajanja regulative, nadzorom nad njenom primjenom, te obezbjeđenjem instrumenata za sankcionisanje povreda iste. Sud, nadalje, nije posebno razmatrao navode o neusaglašenosti člana 52. stav 4. tačka b) Zakona sa članovima 50. i 52. stav 2. Ustava, budući da se osporeno propisivanje ne može dovesti u kontekst principa zajemčenih ovim članovima Ustava. S obzirom na izloženo Sud je ocijenio da je osporeno zakonsko normiranje u skladu sa principom ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava, kojim je utvrđeno da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.

Imajući u vidu članom 115. Ustava definisan standard ocjene u postupcima kontrole ustavnosti, navodi predlagača kojima se ukazuje na pojedina drugačija zakonska rješenja nisu od značaja za odlučivanje ovog suda, a Sud, isto tako, nije ovlašćen da međusobno usaglašava legislativna rješenja.

 Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.