Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. marta 2016. godine, d o n i o  j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 14. Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 3/08) i član 2. Odluke o dopuni Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 22/14) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

O b r a z l o ž e nj e

"SARAJEVOINVEST" d.o.o. Pale ‒ Istočno Sarajevo podnijelo je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 3/08) i Odluke o dopuni Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 22/14), koje je donijela Skupština opštine Pale. U prijedlogu se navodi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 52. i 102. Ustava Republike Srpske, kao i člana 21. stav 1. alineja 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), člana 3. stav 1. Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 84/02 ‒ prečišćeni tekst, 14/03, 112/06 i 63/07), člana 3. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) i Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 53/02, 109/05, 41/08 i 29/10), odnosno Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 71/12), bez preciziranja odredaba tih zakona sa kojima su osporeni akti eventualno nesaglasni.

Podnosilac prijedloga smatra da je ovakvim propisivanjem donosilac osporenih akata izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja i suprotno navedenim ustavnim i zakonskim odredbama regulisao predmetnu oblast, tj. odredio raspored i namjenu poslovnih prostora, vrste djelatnosti koje se mogu obavljati u određenim ulicama ili naseljima na području opštine Pale. Uz prikaz sadržaja relevantnih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi, podnosilac prijedloga ukazuje na čl. 2. i 4. osporene Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale, kojima su propisane vrste djelatnosti na koje se odluka odnosi, ulice i naselja u kojima se iste mogu obavljati, te na član 7. ove odluke, kojim se reguliše primjena regulacionog plana, kao sprovedbenog planskog akta, tako da je odredbama osporenih akata data veća pravna snaga u odnosu na važeća planska rješenja i planske dokumente višeg reda. Ukazuje i na čl. 8. i 10, kojima je kao uslov za izdavanje urbanističko-tehničke dokumentacije propisana namjena poslovnog prostora, kao i da se, ako je u pitanju djelatnost koja nije predviđena članom 4. ove odluke, ne može izdati odobrenje za obavljanje takve djelatnosti. Na taj način je, smatra podnosilac prijedloga, onemogućeno obavljanje drugih zakonom propisanih djelatnosti na određenom području opštine, bez obzira na planska rješenja sadržana u dokumentima prostornog uređenja, kao i druge zakone kojima se uređuje predmetna materija (uslovi, način i postupak pribavljanja dozvole za obavljanje određenih djelatnosti). U prilog tome navodi lični primjer onemogućavanja obavljanja registrovane djelatnosti, te da je donosilac, primjenom pomenutih odredaba osporenih akata, odbio njegov zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje djelatnosti hemijskog tretmana drvnih sortimenata i u vezi s tim dokazivanje da ova djelatnost, shodno odredbama Zakona o zaštiti životne sredine, ne zagađuje životnu sredinu, niti je štetna po zdravlje građana.

Takođe, podnosilac prijedloga ističe da se Odlukom o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale uređuju pitanja iz oblasti prostornog uređenja i građenja, koja spadaju u zakonsku materiju i da je Zakon o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 84/02 ‒ prečišćeni tekst, 14/03, 112/06 i 63/07), na osnovu kojeg je osporena odluka donesena, prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10). Smatra da je zbog toga prestala da važi i osporena odluka. U pogledu osporene Odluke o dopuni Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale podnosilac prijedloga smatra da nije naveden valjan pravni osnov za njeno donošenje, jer nisu navedene odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), već samo član 3. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13).

Slijedom navedenog, podnosilac prijedloga smatra da je donosilac akata bio dužan da predmetnu materiju reguliše novom odlukom. Predlaže da Sud, nakon provedenog postupka, utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom.

U odgovoru Skupštine Opštine Pale, kao donosioca osporene Odluke, navodi se: da je Ustavom i relevantnim odredbama Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 84/02 ‒ prečišćeni tekst, 14/03, 112/06 i 63/07) i Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) propisana isključiva i izvorna nadležnost jedinice lokalne samouprave da donese provedbene planske dokumente kojima se definišu uslovi za projektovanje i izvođenje objekata, te da je članom 13. alineja 5. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano da opština u oblasti urbanističkog planiranja i građenja, između ostalog, ima nadležnost "...i određivanja područja na kojem se mogu obavljati određene vrste poslovnih djelatnosti"; da je članom 7. osporene Odluke regulisano da se odredbe ove odluke neće primjenjivati za područje za koje je usvojen regulacioni plan ili drugi provedbeni planski akt, kojim je utvrđen raspored postojećih sadržaja za namjenu poslovnih prostorija u novoizgrađenim objektima, već odredbe projektne dokumentacije pojedinog objekta ukoliko se uklapa u provedbeni planski akt; da za područje koje obuhvata osporena Odluka Opština Pale posjeduje provedbene planske dokumente. Smatraju bespredmetnim dovođenje ove odluke u vezu sa planovima višeg reda; da se osporenom Odlukom ne zabranjuje obavljanje bilo kakve djelatnosti, te da je izmjenom iste proširena mogućnost obavljanja određenih djelatnosti, ali da je i dalje zabranjen hemijski tretman drvnih sortimenata u užem urbanom području. Predlaže da Sud odbije prijedlog.

Osporenu Odluku o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale  donijela je Skupština Opštine Pale na osnovu člana 21. stav 1. alineja 2. i člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi, člana 3. stav 1. Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 84/02 ‒ prečišćeni tekst, 14/03, 112/06 i 63/07) i člana 30. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 7/05), na sjedici održanoj 31. januara 2008. godine.

Ovom odlukom se određuje raspored i namjena poslovnih prostorija i poslovnih djelatnosti koje se mogu obavljati u poslovnim prostorijama koje se nalaze u određenim ulicama ili naseljima na području opštine Pale (član 1), i to: proizvodno i uslužno zanatstvo, ugostiteljstvo i turizam, trgovina na malo i veliko, skladišta, stovarišta, predstavništva, bankarske i kancelarijske djelatnosti (član 2), dok se za poslovne prostorije koje se nalaze na uglu dvije ulice smatra da se nalaze u ulici u kojoj se nalazi glavni ulaz (član 3). U poslovnim prostorijama koje se nalaze u ulicama: 1. Nikole Tesle, Vuka Karadžića, Svetosavska, Stjepana Lučića, dijelu ul. Dobroslava Jevđevića od raskršća sa ul. Srpskih ratnika do Svetosavske, Milana Simovića, Alekse Šantića, dijelu ul. Srpskih ratnika do raskrsnice sa Univerzitetskom ulicom, dijelu Romanijske do broja 15, te zona obuhvata Regulacionog plana na Jahorini ‒ mogu se obavljati djelatnosti trgovine na malo, ugostiteljstva i turizma, predstavništva, kancelarijska i bankarska djelatnost, te uslužno zanatstvo osim auto-mehaničarske, auto-limarske, auto-lakirerske i vulkanizerske struke, kao ni auto-praonice, vunovlačarske, bojadžijske i kovačke djelatnosti, dok se u ulicama: 2. Trebevićkoj, Boška Jugovića, Starine Novaka, Gavrila Principa, Univerzitetskoj ulici, Serdar Janka Vukotića, Njegoševoj, Ive Andrića, Olge Dedijer, Zmaj Jovinoj, Drinskoj, Meše Selimovića, dijelu Romanijske od broja 15, Trifka Grabeža, naseljima Obilićevo i Repca ‒ mogu obavljati djelatnosti trgovine na veliko i malo, ugostiteljstva i turizma, predstavništva, kancelarijska i bankarska djelatnost i uslužno zanatstvo, te da se u ulicama: 3. Karađorđeva, Jovana Cvijića, Jahorinska, magistralni put M-5, te naseljima Mokro i Podgrab ‒ mogu obavljati djelatnosti trgovina na veliko i malo, ugostiteljstva i turizma, predstavništva, kancelarijska i bankarska djelatnost, proizvodno i uslužno zanatstvo, stovarišta i skladišta (član 4). U ostalim ulicama i naseljima, koja nisu obuhvaćena ovom odlukom, dozvoljeno je obavljanje svih privrednih i neprivrednih djelatnosti uz ispunjenje ostalih uslova propisanih zakonom i drugim propisima (član 5). Korisnici poslovnih prostorija koji su do donošenja ove odluke obavljali djelatnosti koje ne mogu obavljati u istim po odredbama ove odluke mogu te djelatnosti i dalje obavljati, a u slučaju prenosa svojine, odnosno prava korišćenja i raspolaganja na poslovnim  prostorijama koje se nalaze u ulicama navedenim u članu 4. ove odluke, novi vlasnici, odnosno korisnici ne mogu te prostorije koristiti suprotno odredbama ove odluke (član 6). Za područje za koje je usvojen regulacioni plan ili drugi provedbeni planski akt kojim je utvrđen raspored postojećih sadržaja za namjenu poslovnih prostorija u novoizgrađenim objektima neće se primjenjivati odredbe ove odluke, već odredbe usvojenog regulacionog plana sa tekstualnim i grafičkim prikazom, te projektnom dokumentacijom pojedinog objekta, ukoliko se uklapa u provedbeni planski akt, te izuzetno od odredaba prethodnog stava ovog člana, ukoliko nema interesenata za utvrđenu namjenu u projektnoj dokumentaciji, taj poslovni prostor može se koristiti za obavljanje onih djelatnosti koje su utvrđene ovom odlukom (član 7). Urbanistička saglasnost, odobrenje za građenje i rješenje o pretvaranju stambenog i drugog prostora u poslovne prostore kojim se naznačuje namjena poslovnog objekta, odnosno prostora ne može se izdati, ukoliko namjena nije u skladu sa ovom odlukom (čl. 8. i 9). Odobrenje za rad poslovnog subjekta ili za obavljanje poslovne djelatnosti ne može se izdati ukoliko će se u poslovnim  prostorijama obavljati poslovna djelatnost koja nije u skladu sa odredbama ove odluke, odnosno namjenom prostora iz člana 4. ove odluke niti se može izdati odobrenje za rad na osnovu ugovora o zakupu poslovnih prostorija koji se zaključi suprotno odredbama ove odluke, a pod zaključenjem ugovora, u smislu prethodnog stava, smatra se i obnavljanje ugovora (čl. 10. i 11). O sprovođenju ove odluke staraće se Odjeljenje za privredu i društvene djelatnosti i Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove (član 12). Stupanjem na snagu ove odluke prestaje da važi Odluka o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale, objavljena u „Službenim novinama grada Srpsko Sarajevo“ broj 5/99 (član 13). Ova odluka stupa na snagu danom donošenja, a naknadno će se objaviti u „Službenim novinama Grada Istočno Sarajevo“ (član 14).

Osporenu Odluku o dopuni Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale donijela je Skupština Opštine Pale na osnovu člana 21. stav 1. alineja 2. i člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi, člana 3. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13) i člana 36. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 16/14), na sjednici održanoj 14. novembra 2014. godine.

Članom 1. ove odluke, u članu 4. Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području Opštine Pale broj: 01-022/6 od 31. januara 2008. godine u tački tri dodaje se nova alineja, koja glasi: "- mehanička obrada drveta bez hemijskog tretmana", dok je članom 2. propisano da ova odluka stupa na snagu danom donošenja i naknadno će se objaviti u „Službenim novinama Grada Istočno Sarajevo“.

Razmatrajući ustavnost i zakonitost osporenih opštih akata Sud je, prije svega, imao u vidu da je članom 109. Ustava Republike Srpske utvrđeno da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu.

Imajući u vidu navedenu ustavnu odredbu, Sud je utvrdio da način na koji je članom 14. Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale i članom 2. Odluke o dopuni Odluke o rasporedu poslovnih djelatnosti na području opštine Pale određeno njihovo stupanje na snagu nije saglasan sa Ustavom. Propisivanje da ovi akti stupaju na snagu danom donošenja, po ocjeni Suda, pored toga što predstavlja kršenje principa obavezne prethodne objave opštih akata, podrazumijeva stupanje na snagu predmetnih opštih akata prije isteka navedenog roka od osam dana od dana objavljivanja, a da pritom nisu navedeni i obrazloženi naročito opravdani razlozi ranijeg stupanja na snagu.

Kako ove Odluke nisu stupile na snagu u skladu sa članom 109. Ustava, Sud je ocijenio da iste, sa formalnog aspekta, nisu važeći opšti pravni akti, te se nije upuštao u ocjenu njihove ustavnosti sa materijalnopravnog aspekta.   

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević, akademik prof. dr Snežana Savić.